第二章 文献综述

第一节 国外研究评述

公共财政，顾名思义，即国家应该承担起对国民享受公共服务的支出责任。在我国公共财政运行框架基本建立的情况下，财政对公共服务的保障支出更为明显，由此公共服务均等化的研究始终离不开对公共财政的研究。而公共服务（Public Service）是一个与公共物品（Public Goods）密切相连的概念，在西方主流的经济学研究领域，公共服务的理论研究是基于对公共物品的研究，由此本书在公共服务均等化国外研究的评述上也主要以公共物品研究成果评述为主。

一 公共服务基础理论

公共物品是与经济学领域另一个重要的概念——私人物品（Private Goods）相对应的，公共物品到底为何物？对其研究经历了一个漫长的历史，并在公共物品研究的基础上不断演绎出公共服务的概念。

“公共物品”最早的概念由庇古（Pigou）和萨缪尔森（Samuelson）几乎同时提出。庇古对“公共物品”的提法从边际效用的角度出发，他认为对于每一个个人来说，公共产品的最优供给将发生在这样一点上，即公共产品消费的边际效用等于税收的边际效用。而萨缪尔森（1954）提出将物品分为“私人消费品”（Private Consumption Goods）和“集体消费品”（Collective Consumption Goods）两类，1955年又以“公共消费品”（Public Consumption Goods）代替“集体消费品”概念，由此将物品分为公共消费品和私人消费品，并将纯公共物品定义为：“每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对该物品消费的减少。”并列举诸如社区的和平和安全、国防、空气污染控制、防火、路灯、天气预报等。他着重论述了公共物品的三个特征：第一，非竞争性，即每个人对该物品的消费不会减少其他消费者的消费，个体能消费的最大数量与消费总量相等；第二，非排他性，即每个人无论是否购买这些物品，这些物品带来的好处不可分割地同时有利于每个社会居民；第三，容易导致“搭便车”行为，即理性的个人有降低（或隐瞒）自己对公共物品偏好的动机。

马斯格雷夫（R. A. Musgrave）在萨缪尔森的基础上将物品分为三类：公共物品、私人物品和有益物品（Merit Goods）。他认为，私人物品是指通过自由竞争的市场机制可以达到最优配置状态的物品，而私人物品以外就是公共物品和有益物品，两者之间主要从提供者是否尊重消费者的个人意愿和消费偏好来区别。具体来说，由于公共物品本身的特性使得市场无法提供最优数量，公共物品就是在尊重消费者个人偏好的前提下必须由政府提供的非私人物品，而有益物品是指政府根本不考虑消费者的个人偏好，甚至违背消费者意愿，主观判断市场机制的供给水平无法达到政府的标准而强制性地由政府供给的非私人物品。Ver Eecke其后对马斯格雷夫所说的有益物品进一步细分，将其分为三类：第一类是政府必须提供的，以实现最低限度的政府职能（Minimal State），如国防和社会治安等；第二类是主要为实现政府管理职能服务的、维护市场体制、提高经济活动效率等的有益物品，例如法律制度、公共基础设施等；第三类是提高国民综合素质的有益物品，例如各种类型的基础教育、医疗保健等。从Ver Eecke对马斯格雷夫有益物品的细分可以发现，概念上的阐述更为清晰，呈现由抽象的公共物品阐述向具体领域的公共物品——公共服务说明的趋势。

布坎南（Buchanan, 1965）的“俱乐部物品”（Club Goods）概念，则对萨缪尔森过于简单的物品分类方法进一步深化，提出更多的物品是介于纯公共物品和纯私人物品之间的“混合物品”。布坎南将“俱乐部”定义为“是一种将消费、所有权进行会员制形式的安排的制度”，而俱乐部物品本身就是可能发生拥挤的公共物品，当消费者人数少于拥挤点时，该物品是非竞争的；而当消费人数超过拥挤点时，这种物品就变成消费的。

另外的一些学者则从宪政意义的角度或没有严格用物品某一特征的角度来理解公共物品。迈莫罗（Marmolo, 1999）从宪政意义的角度提出了其公共物品理论，他认为物品的所谓“公共”与“私人”只是指不同的供给方式而言，而与其物品本身无关，即只有物品的“公共供给”和“私人供给”而无所谓“公共物品”和“私人物品”。更为直接地说，公共物品由政府供给，私人物品由市场供给。物品由市场供给还是由政府来提供是由全体消费者进行宪政决策的结果，不存在谁先谁后的问题，两者处于平等的地位。而曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson, 1995）则对公共物品给出了一个规范性的定义，即任何物品，如果一个集团中的任何个人能够消费它，那它就不能不被该集团中的其他人消费。公共物品的消费具有两个明显的特征：非排他性（Non-excludable）和非竞争性（Non-rivalrous），这与萨缪尔森最初提出的公共物品的特征是一致的，但他同时指出，有些公共物品的消费可能是拥挤（Congested）的，有些物品的消费不会产生拥挤。曼瑟尔·奥尔森对公共物品的理解侧重于其非排他性，他认为，大多数公共物品只有在某一特定的集团中才有意义，公共物品必须是某个集团的公共物品，对另外一个集团来说则有可能是私人物品。从这点来说，如果抛开国家这一大的集团，那么奥尔森对公共物品的理解与萨缪尔森、布坎南、马斯格雷夫等有较大的差别。

20世纪80年代前后，由于大量经济学分析方法的引入，公共管理研究领域也对公共服务进行了大量的研究，从公共服务的方式、质量到绩效评价等成为公共管理研究的主要内容。其中最主要的研究人物，美国的埃莉诺·奥斯特罗姆明确提出公共服务是以服务形式存在的公益物品，公共服务具有以下三个明显的性质：第一，公共服务的不排他性与共用性；第二，公共服务的不可分性；第三，公共服务的不可衡量性。由于公共服务具有以上特性，所以在公共服务供给的效果衡量上，很难用亚当·斯密所提倡的用“看不见的手”，即市场供需状况决定的市场价格指标来衡量，由此他认为以要求排他和自愿交易的市场制度不能提供公共服务。这与本书研究的逻辑即城乡公共服务由政府供给为主的诉求一致。另外，埃莉诺·奥斯特罗姆将公共服务的提供与生产领域概括为一个产业（Industry），在产业体制内有“大量的自主政府单位”“许多私人企业和志愿者协会”作为“公共服务经济的有机组成部分”起作用，“每个公民都参与多个消费单位，这些单位通过交叠的政府层次围绕各不相同的利益群体来得以组织，并且其公益物品或者服务由一系列不同的公共和私人生产单位来供给。”

有趣的是，发展经济学领域从“社会间接资本”的角度也对公共服务进行了研究，并且笔者认为，这类研究与中国以列举方式的公共服务研究相比更为贴切，虽然有点脱离理论的逻辑推理，但显得更为务实。罗森斯坦·罗丹（Rosenstein. Rodan, 1943）最早提出的“社会间接资本”一说，即指在一般的产业投资之前，一个社会应具备的基础设施方面的积累，包括诸如电力、运输、通信之类的基础工业，是一个国民经济总体的分摊成本。赫希曼（Albert O. Hirschmann, 1958）进一步扩展了社会间接资本的思想，同时把属于社会间接资本的基础设施从广义上定义为包括法律、秩序、基础教育、公共卫生、运输、通信、动力、供水，以及农业灌溉、排水系统等所有公共服务。

总体来说，国外对公共物品的理解也已达成共识，其最基本的特征是其消费的非竞争性和非排他性，同时也具有公共物品的特征。这些经典的公共物品研究成果也可以认为是研究公共服务的理论基础。总之，公共服务就是公共物品。

二 均等化的诉求与城乡公共服务均等化

国外对公共服务均等化的研究，最初是从社会公平、正义的角度考虑，也可以认为是从哲学的角度考虑，后来随着经济学的不断发展，更多的是从公共财政理论和福利经济学的角度来进行公共服务均等化的理论研究，并且逐步细化到对如何实现公共服务均等化或城乡之间的公共服务均等化等方面进行了更为深入的分析。

最初的公共服务均等化研究，由于财政理论还没有真正建立，不存在具体的对“公共服务”的界定，其研究也主要集中在对均等化思想的探讨上，这类研究以罗尔斯的“公平正义”原则为基础。罗尔斯（Rawls）以“原始初态（Original Position）”为理论前提阐释了他基于正义原则的平等观。首先他具体分析了其正义观，提出三个纯粹假设：①原始状态中的人是自由、平等和有理性的人；②原始状态中的人们处于“无知之幕（Veil of Ignorance）”的背后，即他们的一切选择是在一种对所有相关资讯一无所知的情况下进行的；③原始状态中的人们处于中等程度的匮乏状态，即自然资源和其他资源不是极度匮乏也不是极度丰富，这样致使合作不一定非要成功但也不是多余。罗尔斯认为，当所有的人都在“无知之幕”背后作决策时，他们所一致公认的社会契约就是正义的，其决策也才是公平和正义的。并在此基础上又提出两个正义原则：第一是平等自由原则。他认为自由是“这个或那个人（或一些人）自由地（或不自由地）免除这种或那种限制（或一组限制）而这样做（或不这样做）”，即每个人对于所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二是机会的公平平等原则和差别原则的结合。他认为这是作为支配社会和经济利益（主要包括权力、地位、收入和财富）分配的原则，由于无法做到完全平等，所以只能保证机会的平等。并且他提出两个优先原则：一是自由优先于平等；二是机会公平平等原则优先于差别原则。罗尔斯的平等观是一种明显带有平均主义色彩的自由主义平等思想，同时也成为后来研究公共服务均等化的基础。

其后随着财政理论的不断完善和经济学研究的不断深入，其公共服务均等化的研究可以认为从两条线平行进行：一是从公共财政的角度；二是从福利经济学的角度。在公共财政角度，主要以公共选择理论为基础的公平分配观为主流。布坎南（Buchanan, 1950）基于公平和效率兼顾的原则，认为财政政策应致力于财政均衡，并指出财政均衡应建立在更基本的、被一般所接受的横向均衡原则之上，以使每一个处于平等地位的人都得到“平等的财政对待（Equal Fiscal Treatment）”。马斯格雷夫则在分析政府资源配置、收入分配和经济稳定三大职能时提出，财政的存在是由于公共产品的存在、社会分配的不公平、经济的不稳定，由此强调公共服务供给均等化上财政的重要性。斯蒂格利茨也通过对公共部门经济的分析论述有关政府和财政在公共部门经济领域存在的必要性和其职能。蒂布特（Tiebout, 1956）的公共选择迁移模型在公共财政理论这一条线上进一步阐释了公共服务均等化的含义。他在以下4个假设前提下，分析认为社区间的竞争将使各种不同的公共产品被提供出来，居民们将通过迁移即“用脚投票”的方式来表现他们对社区公共产品的偏好：①人具有双重身份，既是消费者又是投票者；②能够充分无成本地流动；③掌握有收入—支出选择上的完全信息；④公共品是通过一次性税收提供资金。最终，这种公共选择中的“退出”机制约束还会使各地居民享受到大致均等的公共品利益。

从福利经济学的角度来看，阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）等在“福利（Welfare）”的认识上，认为创造福利的并不是资源本身，资源充其量不过是实现目的的手段而已，创造福利的是资源带来的那些机会和活动，而这些机会和活动是建立在个人能力基础上的。他认为社会福利水平的提高来自个人能力的培养和提高，个人的幸福是他自己所能做的各种事情的函数。个人能力的提高正是政府提供公共服务的目的之一，也是个人具有公共服务需求的原因。由此阿玛蒂亚·森把提高社会福利水平看作政府的主要职责，认为政府在制定经济政策时不应只着眼于政策的经济作用，更应该注重保障人的权利和培养人的能力。诸如阿玛蒂亚·森的这种观点包含了对公共服务均等化的考虑：一方面指出了公共服务的主要内容，即能够提高居民社会生活能力的食品、住房、基础教育和医疗等；另一方面强调公共服务应该均等化，因为政府要保障每个人最基本的生存和生活条件就要考虑个体差别，考虑到每个人对公共服务需求的不同，只有公共服务相对的均等化才是有效的公共服务配置。庇古则认为，福利是由效用构成的，而人性的本质就是追求最大的满足，即效用也就是满足，人们对效用的追求也就是追求最大的福利。在此基础上，庇古考虑了两个问题：一是个人实际收入的增加会使其满足程度增大；二是转移富人的货币收入给穷人会使社会总体满足程度增大。由此，他提出了两个基本命题：国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。

另外，埃比尼泽·霍华德（Ebenezer Howard）从城市学和城市规划学界的角度出发，提出构建“自然美、社会机遇、接近田园和公园、地租低、工资高、地方税低、有充裕的工作可以做、低物价、无繁重劳动、企业有发展余地、资金周转快、水和空气清新、排水良好、敞亮的住宅和花园、无烟尘、无贫民窟、自由、合作”的“城市-乡村”社会就得“城市和乡村必须成婚，这种愉快的结合将迸发出新的希望、新的生活、新的文明”。另外，刘易斯·芒福德（Lewis Mumford）即使是在展望未来的城市时这样写道：“我们必须设想一个城市，不是主要作为经营商业或设置政府机构的地方，而是作为表现和实现新的人的个性——‘一个大同世界人’的个性——的重要机构。过去旧的人与自然，城里人与乡下人，希腊人与野蛮人，市民与外国人之间那种隔离与区别，不能再维持下去了”。这些主张与当前我国在城乡公共服务基本上为“二元”供给制度、城乡公共服务差距巨大的情况下谋求城乡公共服务均等化目标不谋而合，在公共服务领域城与乡“同等重要”。

在城乡公共服务均等化的研究上，经济发达国家因为基本完成了工业化进程，由此专门从城乡均等化角度分析公共服务均等化的文献相对较少，而多是从政府公共支出方面来研究。Afxentiou和Serletis（1996）研究了欧盟国家实际人均政府支出的收敛性，他们认为一体化政策使得欧盟国家的一致性有所提高，但没有发现政府支出、转移支付和各种补贴收敛的有力证据。而Annala（2001、2003）对美国50个州在1977～1996年公共投资和财政政策的趋同性进行研究，其结果表明：人均总支出、人均道路支出、人均基础教育支出、人均公共福利支出以及其他投资支出也都是收敛的，但人均医疗保健支出不是收敛的。实际上，从收敛性和公共服务均等化的关系来看，理论上分析是由于政府支出同样存在边际收益递减的趋势，政府支出较高的经济体会产生限制支出膨胀的激励，而支出水平较低的经济体则希望提高其政府支出，从而理论上应该存在政府支出的收敛性。因为公共财政体制下西方国家的公共服务对政府支出的依赖性很大，实际上，如果政府支出呈现收敛性，那么也就更有利于不同地区公共服务的均等化。

有意思的是，一些国外的研究者对我国的公共服务均等化状况也进行了研究，对从不同角度认识我国公共服务的均等化是很好的参考。卡特（Colin A. Carter, 1997）通过研究得出，中国城市倾向的经济政策有一系列对城乡收入差距的间接影响，城市倾向政策对于农业生产也产生了负面影响，同时也造成了农产品和农业生产要素市场的扭曲。城市倾向政策由于部门倾斜的收入转移以及在健康、住房和基础教育方面的支出不均等，不仅扭曲了这些部门工人的激励，而且也将影响到他们子女的人力资本投资并进一步扩大城乡收入差距，这些都不利于中国未来经济的增长和城乡公共服务的均等化。实际上，他的观点和国内认为的一系列“二元”制度安排造成的城乡非均等化的观点一致。Bert Hofman和Susana Cordeiro Gurra（2005）对东南亚几个国家与中国的财力差异问题进行深入研究后发现，中国、印度尼西亚、菲律宾和越南四国目前地区间的财力差异都很大，导致各国地方政府提供公共服务的巨大差异。这样的比较分析也可以让我们更进一步认识中国公共服务均等化与其他国家相比达到了怎样的水平。