第五节 监督评价机制

一 政府宏观监督评价机制

从20世纪90年代的“公民宪章运动”开始，英国就已经基本形成了公共服务提供的政府监督评价格局。内容主要体现为由所有的公共服务机构和部门制定规章，改变公共服务中提供者居主导地位的状况，为服务对象提供审视公共服务的机会。具体表现在：需要明确服务标准，提供完整而准确的信息，扩大消费者的选择，提供礼貌服务，完善投诉受理机制，提高效率。由此开始，“消费者至上”“授权公民”和价值取向一时成为英国公共服务的标志性宣言。

在社会公共服务的领域，如教育、医疗、社会照顾等，英国各级政府通过重新确立服务的标准和目标，与外部执行机构订立绩效合同，并通过绩效指标对服务质量进行监控。这些执行机构多半是非政府组织，包括营利性的企业、自治性的非营利组织等。政府的职责就是把公共服务的输出标准定位在“高质量”和“高回应”上。“高质量”体现在政府希望能在公共部门、私人部门或者公私合作的形式之间做最佳的选择，从而保证质量；而“高回应”则以顾客导向为目标组建公民评议小组来监控服务。

在英国，参与购买服务的中央各部门每年都必须起草公共服务协议（Public Service Agreements），由财政部批准。公共服务协议在文件中制定公共服务的目的、对象和业绩目标，必须对投资有所回报。它们包括服务目标，并声明谁为实现这些目标负责。在《2000年开支审查》中，政府还引入了“服务交付协议”。服务交付协议规定各部门要努力实现其公共服务协议目标、制定主要业绩目标、制定完善的业绩战略、用各种方法改善用户获得服务的途径，提高妇女和少数民族群体的待遇，发展电子政务、改善决策制度等。

英国政府在1997年为全体公共服务部门订下了服务基准，包括详尽介绍服务、遵守约见时间、定期咨询用户、设立投诉机构等。这是政府首次为社会公共服务订立的服务水平指标，并把各部门的表现水平公告民众。除了制定统一的全国服务水平指标外，各领域的公共服务部门也在积极地完善本行业的服务指标，努力提高服务质量。英国政府在构建官方与非官方相结合的公共服务质量监控体系的同时，也进一步完善了社会公共服务质量标准的制定。为了提高社会公共服务的透明度和方便民众监督参考，公共服务机构都被要求订立和公布服务指标，大多数的公共服务机构都以产出数量作为服务指标。例如，国家医疗服务，1980年初公布的指标有70项，1985年已增至450项，到1997年则有1800项。再如，英国卫生部公共服务协议中“全体国民改善健康和社会照顾质量”这一总体目标里明确提出，改进现有社会公共服务对家居和入住安老院老人的支援，到2006年3月增加受援老人30%。

英国在细化公共服务提供标准的同时，也不断完善公共服务合同的管理。政府的监督评价是通过合同管理来进行的，合同是其监督评价公共服务的一项重要措施，只要制定好合同，就能提高效率，避免成本失控和费用膨胀等问题。英国政府尝试用三种方法来监督公共服务提供者：一是引入服务水平的担保制度，规定服务提供者必须购买保险或留下押金，以确保在服务不力或承办商倒闭时，顾客可以索赔；二是顾客和服务提供者都有同样的价值观和服务信念，这就保证了双方对服务性质和质量都有同样的评价标准；三是顾客通过惩罚制度来监督服务提供者。

二 政府对非营利组织提供服务的监督评价机制

英国政府高度重视与非营利组织的合作，并视之为重要的合作伙伴，英国的非营利组织部门往往被称为“志愿部门”或慈善组织。英国具有发达的治理和监督非营利组织的体系，服务于非营利组织与各级政府之间。国家甚至专门在内阁中设置了一个第三部门部长，作为指导服务和协调合作关系的保证。英格兰和威尔士的慈善委员会在非营利组织与政府合作提供社会公共服务的过程中，制定了一份关于会计规范的《推荐实务公告》（SORP），该公告可以帮助将政府机构对提供服务的非营利组织进行有效的监督和评估，这份公告帮助社会公共服务提供者明确公共资助的问责要求。

1998年11月，中央和地方政府协会主席、全英慈善组织、政府合作委员会主席相继签署了具有划时代意义的协议——《政府与志愿及社区组织合作框架协议》（COMPACT）。协议充分肯定了非营利组织在英国社会的巨大作用，并强调政府与非营利组织在价值观上的一致性和功能上的互补性及合作关系。在这项协议中，英国政府强调了以下原则：第一，政府对非营利组织的资金支持原则；第二，政府在支持非营利组织的同时确保其独立性的原则；第三，政府与非营利组织在制定公共政策、提供公共服务上的协商协作原则；第四，非营利组织在使用包括政府资金在内的公益资源上的公开性、透明性原则；第五，政府保障各种不同类型的非营利组织有公平机会获得政府资助的原则。为了推动政府与非营利组织的合作，英国内政部拨款并设立了协议指导工作组，每年提供给非营利组织的资助总额约33亿英镑（约为54.2亿美元），相当于非营利组织每年营业总额的1/3，这些资助大约一半来自英国政府的博彩收益。英国的博彩事业由英国文化部下设的全国博彩运作委员会经营，每年博彩收益的28%通过文化部下设的两个政府基金，即“新机会基金”和“社区基金”分配给全国的各级各类非营利组织。此外，英国政府制定的公益捐赠减免制度也为非营利组织扩大收入来源提供了有力支持，其中企业捐赠会减免捐赠部分的所得税，而个人捐赠的部分则可对非营利组织免去征税。在英国，内政部（Home Office）是政府各部门中规模最大、职能范围最广、综合协调能力最强的政府部门，负责对民间公益组织的指导、推进、支持、协调和相关法规及政策的制订与修改。

英国非营利组织绩效评价委员会成立于1854年，是英国唯一对非营利机构进行绩效评价的组织，目前其运作权力和职责是由1993年的《慈善法案》规定的，2007年，在该组织注册的非营利机构有18.9万个，雇员有50万人，志愿者有300名。该评价委员会是通过不同地区代表选举产生的，由他们来管理非营利机构。评价委员会主要特点是：第一，评价委员会主任由内务大臣任命，不受政府控制，但对议会负责；第二，评价委员会的工作人员属英国公务员序列，其主要职责是管理英国非营利机构的登记和注册、运用其权力维护非营利机构的名誉和非营利法的可信度并对非营利机构提供支持和监督评估。非营利组织登记后，其从事的活动要接受评价委员会的监管。监管的方式分为直接监管和抽查两种。由于英国存在大量的中小非营利组织，鉴于人力和物力的限制，评价委员会主要是审查年度经费在1万英镑以上，已经注册的大型非营利机构的年度报告，对年度总结和会计报表进行审核是评价委员会监管的核心。该机构在英国已经获得良好的信誉和公众形象。

非营利组织比营利机构更容易获得政府的资金资助，代表慈善资格的慈善编号就是一个极具价值的筹款凭证。非营利组织接受监督评价的途径很多，包括四个层次：第一个层次是普遍性行为监管，即对组织可能涉及的各种受到一般监管的行为的监管。如对诽谤、刑事犯罪等的惩处，对示威的规范，不得直接参与或支持政治竞选等，还包括对于筹款、商业助募、游说和政治活动等的规制；第二个层次是基于法律形式的规范。例如一个非营利组织如果登记为有限公司，就需要受到《公司法》的规制；第三个层次是慈善委员会对于非营利组织的规制。除了被豁免的特定组织，所有年收入在1000英镑（约为1643美元）以上或者使用土地、建筑等固定资产的非营利组织都需要在慈善委员会进行登记，接受慈善委员会的规制；第四个层次是理事团对于非营利组织的规制。非营利组织的理事团代表利益相关者或者公众，对于该组织的合理运作负有责任，对内部财务收支、社会捐赠、服务收费使用等进行监督，有自我评估意识和机制，建立具体的工作考核评估机制，以此树立社会形象、赢得社会信任和支持。这是一种自律监管，也是最日常、最基本的监管层次。在这种多渠道多格局的监管体系中，非营利组织的信息公开也是整个监督评价机制中很重要的一环，大部分非营利组织提供服务是建立在一种有效的民间监督机制之上。规模较大的慈善性组织，要有严格的理事责任制，并要有权威的民间评估机构予以评估，而小的慈善组织不参与权威评估机构的评估。另外，由于国家保障了公民的知情权，所以捐款者和服务受益者都是可以随时到非营利组织查阅财务报告等相关信息，这些信息均是公开化的，很多非营利组织还要对议会等相关机构负责。由此可见，英国多元化的监督评估机制是建立在社会体系之中，而并非完全是由政府来引导和监督的。