二 与时俱进地根据“国家使命”调整国有经济功能定位和布局

（一）基于使命的国有经济功能分类

使命就是企业存在的理由，是企业的价值取向和事业定位，使命不明确或者使命冲突会导致企业行为逻辑混乱。对于国有企业而言，实现国家赋予的使命——“国家使命”是国有企业生存发展的理由。在社会主义市场经济体制下，国有经济的“国家使命”，不仅仅着眼于如何运营管理好现有的存量国有资产，而应放眼社会、放眼世界、放眼未来，从社会性、国际化和可持续性的视角着眼，更好地配置国有资本，更好地发挥国有经济部门与非国有经济部门的互补功能，为整个国民经济向更健康、更有竞争力、更具可持续性的方向发展，为中华民族实现伟大复兴，为实现“中国梦”而贡献积极力量。

具体而言，中国是一个在发展中实现渐进式经济转轨的国家，这就决定了在相当长的历史时期，中国的国有经济既要承担一般市场体制国家在市场经济运行中国有经济的使命，又要有发展中国家在经济赶超中国有经济应承担的使命，还要有转轨经济国家在渐进式转轨过程中国有经济应承担的使命，我们将其划分为国有经济的“市场经济国家使命”、“发展中国家使命”和“转轨经济国家使命”，针对这三类“国家使命”，国有经济相应的功能分别是“弥补市场失灵功能”、“实现经济赶超功能”和“培育市场主体功能”。

市场经济国家普遍存在市场失灵问题。所谓“市场失灵”是指市场机制在某些领域不能使社会资源的配置达到帕累托最优状态的表现，这些领域包括自然垄断、公共产品、存在外部性和信息不完全等领域。由于市场经济无法实现最优的资源配置，就需要国家对市场经济进行干预，以达到优化资源配置的目的。也就是说，相对于市场而言，政府在纠正自然垄断、矫正外部效应、提供公共物品、实现区域协调发展、保证收入公平分配等方面具有更大的优势和作用，而国有经济则是政府承担这一职能的重要载体，国家或政府通过兴办国有企业、发展国有经济的手段实现政府干预市场、弥补市场失灵的目的（韩丽华、潘明星，2003）。这就是市场经济国家赋予国有经济的使命，也就是国有经济的“弥补市场失灵功能”。

实现经济赶超是发展中国家特有的目标，发展经济学表明，发展中国家在经济赶超阶段、在国际市场上往往遵循静态比较优势，发展中国家可以从国际贸易或国际分工中获益，但却不能从根本上解决核心技术的研发、产业结构提升、经济发展方式转变等重大问题，其后果就是陷入“比较优势陷阱”或“低端锁定陷阱”（朱春红，2005）。因此，在成为世界一流强国之前，发展中国家都必须保持相当数量的国有企业，去承担建立现代化经济强国、实现经济赶超的功能。在国家的支持下，国有企业在充分理解国际竞争秩序的条件下，在立足于自身现有的条件和资源状况的基础上，通过专业化学习、投资创新及经验积累等后天因素着力培育和强化其动态比较优势，从而在事关国计民生的基础产业、支柱产业、战略产业等方面与国外企业竞争抗衡，承担支持科技进步、保障国家经济安全等功能，这就是国有经济基于赶超国家使命而承担的“实现经济赶超功能”。

对转轨经济国家，尤其是渐进式改革的转轨经济国家，其转轨过程是由大一统的国有经济结构向混合所有经济结构的演进。在传统的计划经济体制下，这类国家没有真正的市场经济主体——企业，改革的过程是将国有企业转化为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的真正的市场主体，也就是培育市场主体的过程。同时，随着民营经济的兴起和外资企业的进入，市场经济主体逐步丰富，混合所有制的经济结构逐步形成。转轨经济国家需要国有经济承担逐步发展独立的市场经济主体的功能，作为独立市场主体的国有企业，要积极应对市场的激烈竞争，在竞争中通过追求盈利来实现国有资产保值增值，回报作为所有者代表的国家。这就是国有经济要承担的“转轨经济国家使命”和“培育市场主体功能”。

多年改革发展留下的巨大的国有经济总体上承担着上述三大“国家使命”，但这三大使命在具体国有企业中没有区分。由于“弥补市场缺陷”强调国有企业作为政府实现公共目标的工具或者资源，具有公共政策性，而“培育市场主体”则要求国有企业追求市场营利性，保证国有资产的保值增值，这造成国有企业面临着“使命冲突”，从而使国有企业无法与市场经济体制彻底融合。新时期要深化国有经济改革，需要准确界定不同国有企业的功能，国有企业已经步入了一个“分类改革与分类监管”的新时期。我们认为，基于上述三类“国家使命”和国有经济功能性质，考虑到历史沿革和可行性，将国有企业分成公共政策性、特定功能性和一般商业性三种类型（黄群慧、余菁，2013）。

公共政策性国有企业，是带有公共性或公益性的、特殊目的的国有企业。它们仅承担国家公益性或公共性政策目标而不承担商业功能。公共政策性国有企业，应该是国有独资企业。具体监管方法是“一企一制”“一企一法”，确保企业活动始终以社会公共利益为目标。这类国有企业数量非常少。目前，个别公共政策性国有企业也在开展商业性业务活动，一旦明确企业功能定位，应将其商业性活动逐步分离出来。从长远看，公共政策性国有企业将是国有资本加强投资和监管的重点。

一般商业性国有企业，也就是人们常说的竞争性国有企业。它们属于高度市场化的国有企业，只承担商业功能和追求营利性经营目标。一般商业性国有企业采用公司制或股份制，其股权结构应该由市场竞争规律决定，遵循优胜劣汰原则。在规范运作的前提下，这类企业的股权多元化程度和股东的异质性程度，不应该受到非市场性因素的干扰和扭曲。为数众多的中小型国有企业都属于这一类型。

特定功能性国有企业具有混合特征。它们有一部分商业功能，也有一部分非商业性或政策性功能，其非商业性功能的实现又要求以企业自身发展和经营活动盈利为基础和前提。特定功能性国有企业的股权结构是国有绝对控股或相对控股的多元化结构。有特殊政策性功能要求的，可以制定具体政策来规范企业的股权结构；没有特殊政策规定的，应该由市场来发挥资源配置的决定性作用。从长远看，特定功能性国有企业将进一步分化，这类企业中的大多数将转变成一般商业性国有企业。

有关基于国家使命的对国有经济的功能定位和国有企业分类之间的对应关系可参见表1。

基于这样的分类思路，现在的112家中央企业中，公共政策性企业有4家：中储粮总公司、中储棉总公司、国家电网和南方电网；特定功能性企业32家，包括国防军工板块的十大军工企业和中国商飞公司，能源板块的三大石油公司、国家核电、中广核集团和六大电力公司，及其他功能板块的中盐公司、中国国新、三大电信公司、三大航空公司以及中远集团、中国海运；一般商业性企业76家包括一般工业制造企业、综合贸易服务企业、建筑工程企业、科研企业和资产规模在500亿元以下的其他中小企业。由于国有企业构成的复杂性，具体的分类方法可以是动态的，会随着环境和情况变化而调整。

（二）功能转换与国有经济战略性调整

国有经济的功能定位并不是一成不变的，如果说，以前国有经济保值增值被放到更加重要的位置，那么在新时期，国有资本将加大对公益性活动的投入，在提供公共服务方面做出更大贡献。这种功能转换意味着新时期中国需要进行国有经济战略性重组。基于上述三类国有企业的功能定位，各类国有企业战略性调整的方向和重点都不同。

对于被界定为一般商业性企业的国有企业，其战略性调整目标是完全剥离行政垄断业务，通过市场化手段增强企业活力和提高企业效率，同时建立国有资本灵活退出机制，部分国有资本逐步退出，投向更符合公共服务和国家战略目标的企业。为实现上述改革目标，一方面，要推进公共资源配置市场化，加快政府管制改革，破除各种形式的行政垄断；另一方面，这类国有企业应勇于突破所有制观念的束缚，大力引入其他所有制经济成分，充分发挥其企业制度中内生的国有资本放大功能。在改革实践中，应该按照市场公平竞争要求，鼓励非公有制企业参与一般商业性国有企业的改革，鼓励发展形成非公有资本控股的混合所有制企业；鼓励一般商业性国有企业在改革成为混合所有制企业的同时，实行员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。在改革过程中，从这类企业中陆续退出的部分国有资本，将通过国有资本运营公司这一运作平台，转而投向那些更加符合国家战略目标的重要行业和关键领域。

对于被界定为公共政策性企业的国有企业，其战略性调整目标是退出营利性市场业务领域、专注于公共政策目标的实现，在此前提下，国有资本要加大对这类企业的投入。首先，要逐步剥离营利性市场业务；其次，要继续加大国有资本的投入力度，提高这类企业的公共服务能力和承担社会责任的能力；最后，要不断提高公司管理科学化水平，提升国有资本的使用效率。虽然公共政策性企业不以盈利为目标，但为了提高管理效率，在具体项目和环节上可探索引入竞争机制，允许非国有资本参股公共政策性企业负责的一些公共服务项目。公共政策性国有企业自身，既不适合改组为国有资本投资公司或运营公司，也不适合推行员工持股制度来发展混合所有制。

对于被界定为特定功能性企业的国有企业，战略性调整的总体方向是，主要依托国有资本投资运营公司这一运作平台，不断地从那些竞争格局趋于成熟、战略重要性趋于下降的产业领域和环节中主动退出，努力在提供公共服务、保障国家安全和符合国家战略要求的各种新兴产业领域发挥更大的作用。其中，那些功能定位与提供公共服务、保障国家安全紧密相关的国有企业，在推行混合所有制经济、实行企业员工持股方面，要慎之又慎；那些与保护生态环境、支持科技进步、开展国际化经营、战略性新兴产业领域相关的国有企业，可鼓励探索和发展混合所有制经济和员工持股制度。如果某些特定功能性国有企业的功能特征有日渐弱化的趋势，就应该及时使其转变为一般商业性国有企业，再遵照一般商业性国有企业的规律，进行战略性调整和深化改革。

需要说明的是，随着国有经济管理体制改革的深入，现有的112家中央企业数量会进一步减少，尤其是按照党的十八届三中全会精神，要组建国有资本投资公司和运营公司，这些平台公司的组建过程本身就是国有经济战略性调整的过程，是未来几年国有经济战略性调整的主要任务。

（三）垄断性行业国有经济的战略性调整

电力、电信、民航、石油、天然气、邮政、铁路、市政公共事业等垄断性行业国有企业是国有经济中非常特殊、问题最突出的部分，其中大部分属于特定功能性企业。垄断性行业国有经济战略性调整，应该通过产权重构带动业务重组和企业组织结构调整，实现产业组织效率和企业绩效的同步提升。产权重构旨在形成符合行业技术经济特征和经济发展阶段要求的产权结构和治理架构。业务重组旨在优化相关业务配置和遏制垄断，形成主业突出、网络开放、竞争有效的经营格局。企业组织结构调整旨在形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构，使企业成为社会主义市场经济体制更具活力的市场主体，成为中国国民经济和国有经济中更具战略性的组成部分。

产权重构是国有企业产权多元化的重要途径，也是垄断性行业国有企业建立现代治理制度的基础。垄断性行业国有企业产权重构主要有三种目标模式，即国有独资模式、国有绝对控股模式和国有相对控股模式，重点推动垄断性行业国家企业从国有独资公司向国有绝对控股公司、国有相对控股公司转变，发展混合所有制经济，实现产权多元化。随着社会主义市场经济体制的成熟定型和民营经济的成长，降低上述领域对国有经济的依赖，逐步从国有绝对控股转向国有相对控股。

业务重组要区分自然垄断的网络环节和可竞争的非网络环节性质，根据行业特点整体规划、分步实施。一般认为，电力产业的输配电网，铁路行业的路轨网络，石油产业的输油管线，天然气行业的输气管线，电信行业的电信、电话和宽带网络，属于自然垄断的网络环节，而电力行业的发电、售电业务，铁路的运输业务，石油和天然气的勘探、销售业务，电信行业的移动电话、互联网、电视网络和增值业务等属于可竞争的非自然垄断环节（冯飞等，2013）。积极研究将电信基础设施和长距离输油、输气管网从企业中剥离出来，组建独立网络运营企业的方式。应从整个国民经济的视角出发，谋划和评估网络设施开放使用，通过网络设施平等开放推动可竞争性市场结构构建和公平竞争制度建立，使垄断性行业国有经济成为社会主义市场经济体制更具活力的组成部分，改革和发展成果更好地惠及国民经济其他产业和广大人民群众。具体而言，石油行业主要是深化中石油和中石化内部重组，通过兼并重组、注入资本金等方式将中海油、中化集团整合成一家新的国家石油公司。电网行业主要是实现国家电网公司和南方电网公司的合并，在国家电网公司、区域电网公司与省电网公司之间建立规范的母子公司关系。输配分离后，国家电网公司和区域电网公司经营输电网，配电网划归省电网公司。民航业重点培育几家区域性航空运输企业，解决航空支线垄断程度过高的问题，把航油、航材、航信三家企业改造成由各航空运输企业参股的股权多元化的股份有限公司。

企业组织结构调整重点在产权结构和业务结构重组的基础上，对一些行业内国有企业的数量及其关系进行选择和优化。由于垄断性行业国有企业均为大型企业或特大型企业，国有企业数量对行业垄断竞争状况和产业绩效具有重要影响。从有效竞争和便于管理的角度看，国有企业在特定行业内的企业数量既不是越少越好也不是越多越好，否则不是造成垄断就是造成国有企业过度竞争。企业组织结构调整应解决经营者数量少导致的竞争不足问题，适当增加经营者数量，形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构。