四 构建分层分类全覆盖的新国有经济管理体制

（一）构建“三层三类全覆盖”的国有经济管理新体制

十八届三中全会提出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这意味要逐步建立以“管资本”为主的管理体制，使国有企业从一系列的政府监管活动中独立出来，成为更加适应市场经济的经济主体。目前，关于如何构建以“管资本”为主的国有资产管理体制，有两种观点。一种观点认为，现行国有资产管理体制在过去10年的运行中，暴露出加剧政企不分、政资不分，过度干预以及国有资产规模扩张快但运行效益水平不高这些新矛盾和新问题，深化改革，必须转换国资委的角色和职能，以“管资本”为主的管理形式来替代国资委现行“管资产与管人、管事相结合”的管理体制，推动国有资产资本化和证券化，学习汇金模式和淡马锡模式，建立以财务约束为主线的国有产权委托代理关系（陈清泰，2014）。一种观点强调要肯定和坚持2003年以来国有资产管理体制改革的成果，主张以“管资本”为主的管理体制，是对现行“管资产与管人、管事相结合”管理体制的完善和补充，面对我国庞大的国有实体经济，不能将以淡马锡模式和汇金模式为代表的金融资本管理模式完全照搬到实业资本管理模式上，构建“管资本”为主的管理体制的关键是如何将庞大的国有资产转为国有资本（邵宁，2014）。

我们认为，以“管资本”为主的管理新体制应该是一个三层三类全覆盖的国有经济管理体制，其大体框架如图2所示。

第一层次是政府的国有经济管理部门（这里没有将最高层次人民代表大会考虑进去，未来国有资本经营预算应该向人民代表大会定期汇报的），可以命名为“国有经济管理委员会”（简称“国经委”），区别于现有的“国有资产监督管理委员会”（简称“国资委”），国经委将负责全国国有经济（包括隶属于不同部门的国有企业、国有资产和国有资本）监管政策的制定和监督政策的执行，筹划整体国有经济改革与发展，解决整个国有经济部门和不同类型的国有企业的功能定位问题，筹划中间层次的国有资本运营公司、国有资本投资公司的组建，对其章程、使命进行管理，负责国有经济的统计、稽核等。与现有的国资委相比，国经委管理职能要减少和虚化很多，现有国资委履行的“出资人”职能已经被剥离出来，只承担纯粹的国有经济行政监督职能，“出资人”职能完全归国有资本运营公司和国有资本投资公司。根据目前我国的行政管理组织架构和职能分工特点，在对国有资本管理主体——国有资本投资运营公司的行政监督管理上，国经委要配合同级组织部门履行对国有资本投资运营公司主要领导人的考核、选拔任用等管理职能。但是，在新体制下，组织部门要减少管理幅度，扩大市场化选聘比例，只对极少数关键领导人（如董事长、党委书记等）进行管理；国经委还要配合财政部履行对国有资本投资运营公司的国有资本经营预算编制、执行和收益分配进行监督管理，并向同级政府和人民代表大会报告，接受监督，并获得批准；国经委在筹划国有经济改革与发展过程中，还要注意与国家发改委的整体经济发展与改革政策制定相协调。在新体制下，“全覆盖”各行各类国有资产和国有企业的统一监管成为可能。由于国经委的角色定位聚焦于监管职能而不是运营职能，因此，能够将工业、金融、文化、铁路等各个领域的国有经济全部纳入国经委的监管范围中，只是要根据行业特征在其下组建不同的国有资本运营公司和国有资本投资公司而已。建立“全覆盖”的统一监管体制，确立国经委的政策权威地位，由国经委出台统一的国有经济监管政策，有助于消除现行监管体制中的“盲区”，有利于打破“条块分割”的局面，促进全国国有资本的统一优化配置。现有“条块分割”式的国有资产管理体制，容易导致部门利益和行业壁垒，导致国有资产政策缺乏整体性和系统性，不利于国有资产保值增值（赵昌文等，2013）。国经委要着重通过对不同国有部门的准确功能定位，对国有资本投资公司或者国有资本运营公司进行充分授权，避免随意参与和干预相对低层次的国有资本投资运营公司及下辖国有企业和国有资产的日常运营活动。当然，由于“全覆盖”改革力度很大，建议在各地国资委试点的基础上，进一步扩大地方试点范围，再上升到中央层面。

在中间层次上，组建和发展若干数量的国有资本运营公司和国有资本投资公司。国有资本投资运营公司的组建均应由财政部门注资设立或重组设立，是独立于政府部门的运营国有资本的机构，实行所有权与经营权分离，受托按照市场化要求运作国有资本，原有的国资委的出资者职能已经落到国有资本投资运营公司身上。所谓“管资本为主”主要体现在由国有资本投资运营公司对处于第三层次的具体国有企业履行出资者职能。国有资本投资运营公司是新时期完善国有资产管理体制、构建以管资本为主的新国资监管体制的主要抓手，是真正实现政企分开、政资分开和分类监管的枢纽、界面和平台，是落实国有资本投资运营服务于国家战略目标这一责任的市场主体。对于国有资本运营公司而言，原则上只对下面第三层企业参股，并不控股，也不谋求合并会计报表，主要通过资本市场进行股权产权买卖，一方面改善国有资本的分布结构和质量，另一方面实现国有资本保值增值。由于这类公司并不追求控股，其参股企业的主要目标就是在流动中实现国有资本价值最大化，因此其所参股的企业都属于一般商业性企业，一般不具有公共政策性或者特定功能性的使命和定位。实际上，这类企业类似于基金的运作方式，也就是所谓的“汇金模式”或者“淡马锡模式”。就现有的中央企业而言，除了中国国新控股有限责任公司本身就属于国有资本运营公司外，那些投资实业方向多元、主业不突出的集团公司，如国家投资开发公司，也可以逐步向国有资本运营公司发展。其余就要新组建一些类似公司，将一般商业性企业的国有股权划拨到这些新组建的国有资本运营公司中，由国有资本运营公司行使国有资本出资者的职权。对于国有资本投资公司而言，需要投资实业、控股下面的第三层企业。国有投资公司控股的第三层企业，一般具有公共政策性（如城市公共服务企业、粮棉储备企业等）和特定功能性（如保障国家安全、前瞻性战略性产业的企业等）使命和定位，原则上应在现有的大型或特大型国有企业集团的基础上改组或者组建，尽可能不新设。国有资本经营投资公司的组建过程，正是集团公司股权多元化的过程。长期以来，我国集团公司层面的股权多元化进程停滞不前，而组建国有资本投资公司或者运营公司，会极大地加快我国集团公司层面的股权改革进程。初步设想，作为世界最大规模的经济体之一，面对庞大的国有经济，在中央政府层面，至少需要十数家中间层次的这类平台公司。正是这两类平台公司共同存在，实际上就折中了前文所述关于国有资产管理体制改革的两派观点。作为政府与市场之间的连通器，这些平台公司，将在确保贯彻落实国家政策方针的前提下，尽最大可能运用和调动各种市场手段，为下辖的国有企业提供与其企业使命、功能定位相称和相适宜的运营体制机制。

在第三层级上，指一般意义的经营性国有企业。从分类上看，本文已经讨论上述三类基于不同使命的国有企业的功能定位，由于类型不同，相应的管理方式也将有很大的差别。在新的管理方式下，只有极少数量的、定位于履行公共政策功能的国有企业，会继续运行在政府部门直接管理的体制中；而为数众多的国有企业，将运行在以“管资本”为主的日趋市场化的管理体制中。总之，本文设想的国有经济管理体制是由“国有经济管理委员会——国有资本经营公司或者国有资本投资公司——一般经营性企业”三个层次构成，管理“公共政策性、特定功能性和一般商业性”三个类型国有企业的“三层三类”体制。

构建“三层三类全覆盖”的国有经济管理体制，是一项综合性的体制机制改革，不仅涉及国有经济、国有资产和国有企业的功能定位问题，还涉及干部管理体制、劳动人事制度以及调整政府与企业之间、中央政府与地方政府之间的关系等更为深层次的社会经济运行的体制机制问题，意味着这是一项意义重大但又十分艰巨的改革任务，为此，至少应该注意以下几个方面问题。

第一，深化政府管理体制改革，积极稳妥地推进国资委向国经委转变。国资委转变为国经委，不仅仅是名称的改变，更为关键的是按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，转变治理理念和转换职能，这需要有“正面清单”的思想，对国有企业进行减政放权，只履行清单授权的核心管理职能。国资委要对国有资本投资运营公司进行充分的授权，使后者成为国有资本管理的重要主体，更好地发挥出国有资本的运营管理职能，而国经委与有关政府部门的职权将更集中和突出于重大政策制定和关键性的监督管理职能，这涉及七项核心管理职责：（1）公司章程审批；（2）国有股东代表管理；（3）国有资本经营预决算；（4）经营业绩与绩效考核评价；（5）国有资本经营收益上交；（6）审计；（7）信息披露管理。对一般商业性国有企业，一般只需管理这七项职能即可；对特定功能性国有企业，可以在此七项核心管理职责基础上，结合具体企业所承担的特定功能，进一步添加或减少适用于该企业的特定功能的基础管理职能。例如，有的企业，在投资方向上承担了国有经济布局与结构调整特殊使命，此时，就需要添加针对其投资方向或投资力度的相关监管职能；而有的企业，在应急管理、维护稳定和技术创新等方面承担了特殊任务，此时，也需要针对这些非经营活动，增加相应的监管职能。对于公共政策性国有企业，应该按照“一企一法”“一事一议”的管理方针，来不断调整和优化相应的管理职能。

第二，把握“管资本”的核心内涵，让国有企业运行回归到企业本质。从理想状态讲，管资本，有两个根本性要求，一是资产的收益性，收益水平要大大提高。管理资本的核心是硬化资本预算约束，这是第一位的。二是资产的流动性，一旦资产的收益水平出现不高或不稳定的情况，此时，就需要进行必要的资源配置的调整，确保必要的资产流动性，就是要避免国有资本固守于既定的国有企业组织形态或实物资产形态中，难以改变其低效运营的状态。在管理职能的实现上，“管资本”的管理体制，必将派生出来三个管理特征：一是管理对象聚焦于国有资本，而不是实物形态的国有资产或具体的国有企业。二是管理手段，不是依靠上级对下级的行政化管理手段来实现，而是依靠国有资本所有者对出资企业的市场化管理手段实现。三是管理目标是要取得与市场水平相当的资本投资运营回报。总之，“管资本”的管理体制，要求国有资本能够遵循市场竞争中优胜劣汰的经济规律，有进有退，在市场上自由流动，确保国有资本的配置效率和效益——国有资本投资运营公司正是实现上述管理体制和管理目标的主要组织载体。当然，改革进程应该是渐进的，在改革的早期试点阶段，只有较少数的国有资本投资运营公司条件相对成熟，它们管理的企业数量相对有限。为数更多的国家出资企业仍由国资委基本按照现行的管理体制实施监管。伴随改革试点的稳步推进，越来越多的国家出资企业将交由国有资本投资运营公司来管理，国资委的职能也将逐步转变为国经委的职能。

第三，正确处理中央和地方的关系，允许各地政府积极探索自己的新体制。关于国有经济管理的中央和地方的关系，在理论界早就有大量的讨论，有的学者提出中央和地方“分级所有”的建议，认为这样有利于推进股份制改革，形成多元股东相互制衡的规范公司治理机制（陈佳贵，2000）。现在并没有实施“分级所有”体制，管理上实际是中央和地方的分级代表行使所有权。本文提出的“三层三类全覆盖”的国有经济管理体制更多地集中于中央层面，如果考虑到地方分级代表行使国有经济所有权，那么更为全面准确的表述应该是“分级分层分类全覆盖”的国有经济管理体制。地方政府层面的国有资产管理体制，和中央政府层面的国有资产管理体制，有很大的不同。中央政府与国有资产运营主体的关系相对超脱，而地方政府与国有资产运营主体的关系更加紧密。这意味着，越在地方层面，改革国有资产管理体制，实现政企分开、政资分开和对国有企业进行充分授权的难度越大。一方面，中央要在一些重大和关键问题上出台统一的要求，如在总体构架、党组织和政府部门职能等方面；另外一方面，在一些具体问题上要允许各地基于自己的实际情况进行探索，如具体如何划分企业类型，所有制改革方案等。

（二）组建国有资本投资公司与国有资本运营公司

严格区分国有资本运营公司与国有资本投资公司的功能和组织治理特征。（1）主导投资领域不同。国有资本运营公司主要针对竞争性行业，以财务回报为目标。国有资本投资公司主要针对公益类、垄断类，以战略性持有为主，在涉及竞争性业务时，原则上应当是与战略性业务具有显著协同效应的竞争性业务。因此，同一国有资本运营公司的业务组合应当较国有资本投资公司更加多元化，国有资本投资公司的业务应当围绕战略性业务具有高度的相关多元性。（2）投资方式不同。国有资本运营公司将更多运用参股和相对控股的投资方式，而国有资本投资公司的投资方式更多采取全资、绝对控股和相对控股的投资方式。（3）考核目标不同。国有资本运营公司将更多以市场价值指标和财务性指标作为KPI；而国有资本投资公司将以战略性指标与市场价值指标和财务性指标相结合，且理论上应当以战略性指标为主。（4）资本运作方式不同。国有资本运营公司以财务回报为目标，更加强调资本的流动性，而国有资本投资公司的资本整合和运营，更加强调要有利于资本所有权所体现的资产的战略性提升。（5）运营方式不同。短期内，为减少改革的难度，国有资本运营公司和投资公司都宜依托既有的企业集团母公司组建，但长期看，国有资本运营公司还可以采取基金的组织形式，以更好地体现国有资本的流动性和收益性。需要强调的是，虽然战略性新兴产业属于特定功能性领域范畴，但我们认为，部分战略性新兴产业的投资也应当以基金的形式组建，在完成对新兴技术的研发支持和商业化初期的投资支持后，在大规模产业化阶段逐步通过资本市场退出并兑现投资收益。（6）产权结构不同。短期内，国有资本投资公司宜采取国有独资的形式，而国有资本运营公司应当鼓励采取混合所有制形式，通过国有资本投资带动社会投资，引入具有先进投资理念和管理经验的投资者，优化国有资本运营公司或基金自身的治理结构。预计用三年左右的时间，在中央政府层面和地方政府层面，分别组建一定数量的国有资本投资公司和国有资本运营公司。国有资本投资公司和国有资本运营公司应有一定的资产规模优势。资产规模不突出的企业，可以联合其他国有企业改组设立国有资本投资运营公司。

建立“三层三类全覆盖”国有经济新管理体制，当前的关键任务是要逐步试点组建国有资本运营公司和国有资本投资公司。国有资本投资公司和国有资本运营公司居于中间层次，承当了特定的功能。它们是新时期完善国有资产管理体制、构建以管资本为主的新国资监管体制的主要抓手，是真正实现政企分开、政资分开和分类监管的枢纽、界面和平台，是落实国有资本投资运营服务于国家战略目标这一责任的市场主体。虽然在严格的理论意义上，可以对国有资本运营公司和国有资本投资公司进行上述区分，但在现实经济中，资本流动性很大，金融资本和实业资本是可以循环的，可能并没有非常明确的界线，而与人们通常所说的国有控股公司的含义相接近。这实际上也就是说，需要在组建国有资本投资公司和运营公司的过程中，有更为包容、更为务实的态度，不要主观规划组建资本投资公司和资本运营公司的数量比例，要根据现有的集团公司的具体业务、资金状况、功能定位等情况，“一企一策”地推进资本投资公司或者运营公司的组建，实际上这是一个复杂的国有经济战略性调整过程，需要耐心地、有序地推进。

推进集团公司改制为国有资本运营公司或国有资本经营公司，需要选择试点稳步推进。要成为国有资本投资运营公司的试点企业，它应该具备一定的前提条件。首先，试点企业应该具备一定的资产规模优势。规模太小的企业或企业集团，其试点意义不突出，很难对其他企业产生示范和带动效应。其次，试点企业应该有相对较强的国有资产的资本化能力和保障国有资本投资公司或国有资本盈利水平的能力。最后，试点企业需要有配套的体制机制来确立自身的、相对规范的市场主体地位。只有这样的企业，才能运用企业化和市场化的手段，通过有效开展国有资本的投资运营活动，在实现企业自身发展的同时，实现国家与区域社会经济发展的战略性目标。在实践中，实行试点的企业或企业集团，可以各具其业务特点。首先，业务领域专业化特征突出的企业，可以选择成为国有资本投资公司的试点企业。例如，国资委选择了国家开发投资公司和中粮集团有限公司开展改组国有资本投资公司试点。这两家公司既有一定的资产规模优势，又有相对较强的资本投资运营能力，还有相对突出的专业化领域，因而是较理想的试点对象。其次，业务领域多元化特征突出的企业和一些已经形成较为显著的产融结合的业务结构的企业，可以选择成为国有资本运营公司的试点企业。在实践中，有的企业将发展金融控股公司作为自身的发展定位，这类公司相对宜于进行成为国有资本运营公司试点企业。最后，既有专业化的业务领域，又有多元化的业务架构的企业，可以选择成为国有资本运营公司的试点企业。成为国有资本投资公司或国有资本运营公司试点，要将国有资本更多地在国家战略目标所需要的提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全和国际化经营六个方面开展投资运营活动。

组建国有资本投资公司或国有资本运营公司，需要做好体制机制上的制度保障工作。具体而言，一方面，需要改革国有资本授权经营体制，理顺国资监管部门与国有资本投资公司或国有资本运营公司之间的关系；另一方面，需要改革国有资本投资公司或国有资本运营公司内部的集团化管控体制，理顺国有资本投资公司或国有资本运营公司与出资企业之间的关系。同时，国资监管部门还应该为国有资本投资公司或国有资本运营公司提供健康高效运作的政策环境。例如，国有资本投资运营公司在开展国有资本运营、促进存量资产的资本化和有序流动时，会需要有关部门提供各种政策手段的配合与支持。此外，国有资本投资运营公司在解决困难企业问题时，应正视企业的历史遗留问题，帮助解决企业资产处置和人员安置、医疗和养老保险接续、依法破产等问题，这些都是政策性非常强的改革难题，单纯靠国有资本投资公司或者国有资本运营公司的主观努力是不够的。国资监管部门应该努力为这些活动创造规范且有利的政策环境。

（三）完善国有资本经营预算制度

国有资本经营预算从2007年开始试点，经过3年试运行，基本建立了国有资本经营预算政策法规、组织保障和预算指标、报表体系，制定了基本的业务流程，实现了国有资本经营预算编制和收益收缴两方面的突破，结束了国有企业连续13年“不向政府分红”的历史（周绍朋、郭凯论，2010）。但是在一些重大问题上仍然有较多分歧，如国有资本经营预算目标，编制主体，利润收缴（范围、比例）、分配、使用和监督，国有资本经营预算与其他预算的关系等方面。按照党的十八届三中全会《决定》精神，未来完善国有资本预算制度的方向有以下几个方面。一是构建完整的国有资本预算体系，建立覆盖全部国有企业、分级分类管理的国有资本经营预算和收益分享制度。逐步扩大试点，将金融、铁路、交通、教育、文化、科技、农业等部门所属中央企业纳入中央国有资本经营预算试行范围。推动地方国有资本经营预算试点工作，做好汇总编制全国国有资本经营预算准备工作。二是合理确定国有资本收益上缴的对象，同时要根据中国国情和国有企业的类型分别确定国有资本收益上缴的比例。三是合理界定国有资本经营预算支出功能与方向，要向社会保障、医疗卫生、教育就业等民生领域倾斜；四是逐步加大中央国有资本经营预算调入公共财政预算的规模，逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，至2020年提高到30%，国有资本收益更多用于保障和改善民生。同时，提高中央国有资本经营预算资金调入公共财政预算的比例，至2020年提高到50%。五是加强国有产权转让的监管，加快推进国有资本变现收益预算管理。强化国有产权交易的全过程控制和监督，增强产权交易的公开性和透明度，加强受让企业资信调查，维护国有资产的安全。尽快将国有资本变现收益纳入国有资本经营预算中（陈林，2014）。

完善国有资本经营预算制度，需要加快国有资本经营预算制度化和法制化建设，保证国有资本经营预算支出具有约束力，保证国有资本经营预算编制和执行的顺利进行。一是强调全国人大作为国家权力机关在国有资本经营预算中的地位和作用。建议全国人大适时启动对现行《企业国有资产法》的修订，在法理上明确全国人大和国务院在国有资产所有权上的委托代理关系，保障全国人大依法对国资治理履行监督职能。建议各级人民代表大会常务委员会下设的国有资本经营专门委员会，作为国有资本经营预算的审议与监督机构。二是明确国有资本收益支出范围，提高中央企业国有资本收益上缴公共财政比例，提高中央国有资本经营预算资金调入公共财政预算的比例，建议在《国有资本经营预算条例》中对利润上缴和留存比例做出规定。对国有企业的资本经营预算支出，应按照“统筹兼顾，留有余地”的原则，重点推动国有经济布局的战略性调整和国有经济产业结构的进一步优化，促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，促进国有企业提高自主创新能力和开展节能减排工作。建议安排专门预算资金解决长期经营不善和亏损国有企业的退出和破产工作（陈艳利，2012）。三是根据国有资本分类监管的总体设计，逐步探索科学合理的国有企业资本收益分配制度，应从公司未来发展战略的实际需要考虑，对利润上缴和留存比例做出弹性规定，保障国有企业持续健康发展。四是由于各类国有企业存在较大差异，应当在大原则一致的前提下，制定适合各类、各地区实际的国有资本收益收缴制度。本着既要确保国有资本收益的足额及时收缴，又要考虑国有企业的实际运营情况和承受能力的原则，国有资本收益的收缴标准既可以是净利润，也可以是可供投资者分配的利润。同时，要充分重视国有公司未来发展战略的实际需要，对利润上缴和留存比例做出弹性规划，以保障国有企业持续健康的发展。五是采用跨年期调整预算年度。建议采用从每年的8月1日起至次年的7月31日止的跨年期编制预算。按照《公司法》的规定，企业在年中结束后的两个月内报出年中报表，可以为预算编制提供更多的参考数据，是国有资本经营预算得以高质高效编制的有力保障，同时还可以解决年度中间预算执行空档的问题。此外，在年度预算的基础上，还应当编制三年期的多年预算，以全面反映国有资本经营的发展趋势。六是建立与国有资本经营预算目标相一致的国有资本经营预算编制的确认计量基础：建立以修正的收付实现制为基础的国有资本经营预算编制指标体系；使用增量预算的编制方法反映国有资本在经营过程中的保值及增值状况。七是加快配套的制度建设，加快《公司法》《预算法》的修订，出台《国有资本经营预算条例》，改革和完善《政府预算收支科目》。