引言

金融危机后，和发达经济体通过“再工业化”为带动，或以“量宽”和推进制造业升级为导引实现经济的相对稳健复苏相比，融资条件收紧和潜在增长率降低的未来前景，成为倒逼新兴经济体改革的契机，推出更好的政策、改变增长模式、深化结构改革，不断释放经济增长潜力，实现可持续发展，是新兴经济体打破增长放缓现状、遏制经济下行的根本出路。鉴于我国正处于经济增速换挡、结构调整阵痛、新旧动能转化的新常态，在当前异常复杂的世界经济形势下，同样存在潜在增长率下降的可能且经济面临一定下行压力，通过宏观调控进行必要的调整以保障深化改革的稳步推进、提早突破金融危机影响桎梏成为未来一段时期政府面临的主要挑战。结合我国目前宏观调控导向，在保持货币政策松紧适度的情况下，政府调控着重于财政政策的精准施策，并倾向加大财政力度来发挥积极财政政策对实体经济的支撑性，例如，财政支农、中央财政积极支持钢铁煤炭去产能以及创新驱动等，以促进经济提质增效。那么，如何在保证宏观财政金融风险可控的前提下，充分释放财政政策空间成为实现我国经济转型必须突破的关键性问题，具体的，这一问题主要涉及两个方面：第一，财政政策空间从何而来；第二，如何“充分”释放财政政策空间，或者具体解释为释放多大财政政策空间才能实现在留有必要政策回旋空间和避免触及宏观财政金融风险可控这一底线间最优化抉择。

与发达国家相比，我国政府负债历史相对较短，政府债务负担率和财政赤字率在世界主要经济体中均处于较低水平，适当提高仍安全可行（贾彦东、刘斌，2015）。以和美国政府负债情况对比（详见图1）为例，我国政府债务负担率确有相当大的上升空间（庞晓波、李丹，2015），但这也限制了政府适当利用财政杠杆，实现对实体经济的有效刺激，尤其在2007年全球金融危机后，这一限制尤为明显；值得注意的是，以2011年为转折点，政府开始有意识地削弱这种限制，压缩政府负债的上升空间，例如，在2016年《政府工作报告》以及财政部披露的中央财政预算中指出，中央预算增支加码，并阶段性提高财政赤字，具体的，2016年末国债余额限额12.59万亿元，较2015年增长1.4万亿元，中央政府债务负担率上升约0.85～0.93个百分点，2016年末地方政府债务余额限额接近17.2万亿元，较2015年增长接近1.2万亿元，地方政府为债务负担率上升贡献0.09～0.21个百分点; 2016年财政预算赤字率从2015年的2.3%上升到3%，而2015年相比于2014年仅增长0.2个百分点。无论是我国政府负债变化趋势抑或政府调控导向都可以发现，政府在有意识通过压缩政府负债的上升空间换取财政政策的上升空间，这正是对上文提出的“财政政策空间从何而来”的实践性解答，而在实现“充分”利用阶段性财政赤字率上升、政府负债增加的“负效应”换取持续发展势能的“正效应”的过程中，如何保证不触及宏观财政金融风险可控这一底线，避免财政状况进入一个可能突然恶化的危险区是本文致力探讨的问题。

图1 1981～2012年中国和美国政府债务负担率走势

说明：其中，美国政府负债数据来自美国行政管理和预算局（OMB），包含公共债务/GDP和总债务/GDP。

通过上述推演可以发现，在保证风险可控的基础上，通过压缩政府负债的上升空间换取财政政策空间对我国实现经济转型、推进供给侧改革具有十分重要的现实意义，但是如何把握两者间换取的程度是值得深思的。结合我国政府负债相对保守这一现实下政府预防性动机存在的可能，并考虑到我国目前很大程度上存在放大防范突发事件（unexpected shocks）的必要政策回旋空间这一趋势，本文在明晰突发事件对政府债务风险具体影响的前提下，通过预算内合理的财政前瞻性管理降低政府预防性动机以争取“财政空间”（fiscal space），即对“如何充分释放财政政策空间”这一问题进行尝试性解答，旨在释放不必要的预留政策回旋空间，以在风险可控的底线思维下促成政府财政杠杆效应对实体经济的有效刺激。

结合我国政府债务负担率相对较低这一经济现象以及目前宏观调控的财政化特征，将突发事件纳入政府债务风险分析，并在预算内进行合理财政前瞻性管理，就积极意义而言体现在两个层次：一方面较隐形、间接，在坚持政府债务风险可控的底线思维下，最大限度地降低政府预防性动机，充分释放财政政策空间，不仅利于通过经济增长途径控制政府债务风险，而且保障了稳步推进经济转型；另一方面则相对显性、直接，有利于缓解财政大幅调整，及形成面临金融危机类突发事件直接冲击时必要的逆周期调整基础，即在直接控制政府债务风险方面也具有良好预期。

鉴于此，本文尝试从我国特定发展阶段的特定经济现象中发现问题并寻求有效解决方法的研究思路出发，具体而言，以降低政府对突发事件的预防性动机为突破口，通过突发事件对政府债务风险的影响分析以及如何形成有效防范的探索性分析，对如何“充分”释放财政空间这一问题进行尝试性解答，并提供一些可能的解决途径。文章首先通过政府债务风险理性预期检验对风险波动来源进行基本判断，基于风险偏离长期均衡的状态探索突发事件影响政府债务风险的可能渠道和机制，并在对突发事件进行充分防范这一财政前瞻性管理假设前提下，趋势性分析政府在预算中进行突发事件事前管理产生的具体经济效应。在明晰应对突发事件的预算财政后备金对政府债务风险防控具有一定两面性的基础上，以财政反应机制为研究框架，结合我国财政反应的非线性特征与经济的不确定性，并纳入应对突发事件的预算财政后备这一“储备渠道”具体地刻画我国基本财政与政府债务风险间的影响机制，通过比较静态分析判断相应财政后备是否达到风险防控的最优“储备”存量，为政府实现风险的“被动防御”到“主动化解”提供明确政策导向。具体文章结构安排如下：第一部分提供突发事件影响政府债务风险的经验证据；第二部分在财政反应机制框架下，分析防范突发事件的有效财政后备金对政府债务风险的具体影响，并对我国财政空间进行测算；第三部分总结全文，提出政策建议，以及研究展望。