促进非营利组织参与公共文化服务的对策建议

潘娜

文化非营利组织，是指以促进文化传承发展和满足公民文化需求为使命，以提供文化公共产品和公共服务为主要业务，不进行利润分配的组织形态。其主要特征体现在四个方面：公益使命、社会性、自主性、非营利性。根据我国民政部门的分类标准，文化非营利组织可以分为社会团体、基金会、民办非企业单位三大类别。当前，在民政部门正式登记注册的文化非营利组织超过4万家。此外，还有大量机构由于找不到业务主管单位，要么成为没有合法身份的草根组织，要么只能选择工商注册，享受不到任何优惠政策，例如，北京农家女文化发展中心等。

总体来看，文化非营利组织是我国文化建设领域较为薄弱的环节，官办文化非营利组织臃肿低效、民间文化非营利组织“小、散、乱”等问题越来越突出。政府管理部门亟须从顶层设计层面厘清治理逻辑，明确功能定位，切实解决制约文化非营利组织发展的制度性障碍。

当前非营利组织参与公共文化服务存在的突出问题

1．文化非营利组织及相关组织形态的主体身份不合理、边界不清晰

文化非营利组织的主体身份不合理、边界不清晰，是制约其有效参与公共文化服务的突出问题。按照现代国家治理逻辑和社会创新趋势，非营利组织的主体边界，应当划定在党政权力机关组织系统与市场主体之外，但实际情况却复杂得多。当前，在政府、社会、市场各部门以及各部门之间，存在多种组织形态，如图1所示。其中，有的组织形态已落后于时代发展，亟须淘汰或转型；有的新兴组织形态则缺乏制度空间，成长困难。

首先，从文化非营利组织与相关组织形态来看，一方面，在政治目标与社会目标中间地带的文化类人民团体、事业单位等组织机构，资源汲取与社会效用严重不匹配，其中有些组织机构已经完成历史使命有待撤销，不少组织机构亟须身份转型，纳入非营利组织体系或市场体系。另一方面，在社会与市场部门之间，以社会企业为代表的新兴组织形态缺乏成长空间，社会创新潜力有待政策扶持与制度激活。

其次，从文化非营利组织内部来看，也存在诸多问题。其一，许多在民政部门登记注册的社会组织，与党政权力机关之间存在剪不断、理还乱的关系，主体身份实际上并未确立。其二，大量采取工商注册的文化非营利组织身份扭曲、管理混乱、权责失衡；而草根文化非营利组织由于缺乏监管，能力和信誉难以保证；其三，现行管理条例对非营利组织的分类过于粗放，在一定程度上制约了文化非营利组织的类型创新。

2．分类不合理，身份扭曲，难保原则底线

当前，民政部门对非营利组织的概念界定与类型划分过于粗放，导致以下三大突出问题：其一，社会团体、基金会、民办非企业单位三分法难以囊括现实发展中全部非营利组织的形态，如公民自治组织等；其二，同一类别中的主体形态和功能属性存在较大差异；其三，“民办非企业单位”本身定性模糊、概念不清，在理论上和立法上存在诸多疑点。

民办非企业单位转型自民办事业单位，1998年作为社会组织的形态之一纳入民政部门正式监管，其基本特征表现在：产权归社会所有，与出资人不再有权属关系；利润不能在组织成员之间进行分配；出资人对组织债务负有无限连带责任。通俗地说，对于出资人而言，赚了钱装不进自己腰包，亏了却要倾家荡产赔付。有业界人士认为，目前的政策不仅没给民非单位更多支持，相反却成了束缚。其中的“五不”政策（出资人不享有任何财产权利、不能分红、没有贷款资格、不能设立分支机构、几乎不能免税），在道德绑架的同时，也阻碍了社会投资。有学者从法理角度对民办非企业单位制度提出了质疑，认为“‘单位独立财产-设立人（出资人）无限连带责任’的框架压根儿就是一项鼓励以公益之名行营利之实的制度。哪个怀着公益意愿的捐助人愿意设立合伙型和个体型民办非企业单位，从而将自己置于权利义务完全失衡的境地呢？从常理判断，只有贪求单位财产绝对控制权的虚假捐助人才会选择设立合伙型和个体型民办非企业单位”。

民办非企业单位面临的各种问题和发展瓶颈，根本原因在于制度框架设计完全违背了权责一致性原则。近年来，有的地方政府意识到制度框架不合理给民办非企业单位发展带来的重重困境，试图通过政策上松动资产所有权以及利润分配的限制以激发出资人动力，但这一做法会严重扰乱非营利组织发展的生态环境，造成失序与混乱。在非营利组织体系框架内，资产的独立性、排斥利润分配请求权的原则底线绝对不能突破。

笔者认为，民办非企业单位发展的根本障碍在于主体方位错置。截至2013年底，全国登记注册的民办非企业单位25.5万个，其中，教育类民办非企业单位14.52万个，比重接近57%。这与《民办教育促进法》规定的教育类民办非企业单位利润分配的宽松政策有密切关系。出资人既想服务社会又想赚钱的意愿实际上无可厚非，这种需求正是社会创新需求旺盛的显著表征。解决这一问题，不能放开非营利组织的原则底线，还需要从修正顶层设计入手，重新认识“民办非企业单位”这种组织形态的功能、定位与取向，调整其主体方位，将其从非营利组织系统中剥离出来，转为社会企业，置于社会与市场部门之间，通过理顺关系、摆对位置，合理合法地兼容出资人的社会使命与经济回报的双重诉求。

3．行业协会等文化非营利组织自主性不强，过度依赖于政府

自主性是文化非营利组织的本质属性，也是其与政府合作的现实前提。当前，由于过度依附于政府，文化非营利组织参与公共文化服务的效能尚未发挥出来。由于组织体制的历史沿革，文化非营利组织的业务主管单位包括部委、军队、人民团体、事业单位等机构，有的机构甚至干脆“一套人马、两块牌子”。在人、财、物不独立的情况下，文化非营利组织的自主性无从谈起，专业能力也无法建立。实际上，文化非营利组织作为与政府、市场并列的社会第三部门，是协同政府文化治理、参与公共文化服务、调和文化价值冲突的不可或缺的组织形态。

政府简政放权的行政改革思路，在大方向上正逐步推动着文化非营利组织的身份独立。然而，现实中还存在上下位法规相互矛盾、相互冲突之处，亟须厘清思路。例如，国务院提出了在2015年底前推进行业协会与行政机关脱钩的改革要求，而在文化领域仍然有业务主管部门制定与国务院改革思路相背离的管理规章，要求行政管理系统人员兼职社团领导。

4．公共文化服务建设偏重于基本层面的均等化、标准化，而对非营利组织提供“差异化、个性化”服务重视不足

公共文化服务的“现代性”主要体现在多元化、法治化、民主化、制度化等方面。其中，治理主体多元化是最重要的特征。近年来，我国公共文化服务建设力度不断加大，基本层面均等化、标准化的体制机制逐渐成熟。随着基本公共文化服务建设的日益完善，“差异化、个性化”服务将成为未来公共文化服务的主体内容。服务内容和服务特征发生变化之后，服务主体也应随之做出调整：政府的职能在于完善政策支持体系、严格监管，应逐步退出公共文化服务的具体业务，赋权给非营利组织承接。从实际情况来看，这方面准备仍然不足。

5．文化非营利组织的政策支持体系有待完善，激励机制有待落实

党的十八届三中全会首次提出“培育发展文化非营利组织”。此后，中央又将“培育和规范文化非营利组织”列为构建现代公共文化服务体系的重要内容。然而，对于如何与文化非营利组织合作，如何激活非营利组织的发展活力，政府尚未有成熟的制度设计。并且，由于前文提到的身份扭曲等问题，已有的激励政策也难以落实到位。

从美国的经验看，其政府注重通过法律章程、税收政策、间接补贴等，激发公民社会对文化艺术的捐赠和多种自主行动，特别是减免税政策，是美国公民与国家在非营利领域合作的重要基础。美国大量的非营利机构（文化机构、基金会、社区、大学）实质上成为推动美国公共文化发展的主要主体。法国学者马特尔认为，美国文化政策是一种税收政策，提供给捐赠者的巨大减税具有决定性作用。通过可减税的捐赠，文化机构拥有了财力，可以自己补贴自己的需要，并且靠自己的翅膀飞翔，而不必要求公共补贴。通过美国税法第501（c）（3）条款的税收优惠政策引导，多数在19世纪还是营利性的机构在20世纪变成了非营利性机构。在美国，20世纪初以来近乎全部的博物馆、乐团和歌剧院，近年来的多数芭蕾舞团和文化节，几乎所有创作型剧院（百老汇除外），都成了非营利性的机构。许多大学出版社，某些创新艺术的画廊和大多数文艺和实验电影也都是非营利性的，而在欧洲它们通常都是商业性的。文化生活慢慢倒向非商业的一边，这是当代美国文化体系的一个特点，这也是它最不为人熟知的一个侧面。

当前，我国公共文化服务主要为政府提供、财政投入，服务效能与服务质量并不尽如人意。当前，亟须在顶层设计层面建立健全非营利组织参与公共文化服务的扶持和激励政策，优先发展文化非营利组织，扭转文化主体结构失衡的局面。

促进非营利组织参与公共文化服务的对策建议

提高非营利组织参与公共文化服务的效能，关键在于制度化。而制度化的前提是主体身份清晰、权责明确。因此，文化非营利组织的主体身份重构，是其有效参与公共文化服务的关键问题。需要整体布局、协同推进，在政府与社会、政府与市场、社会与市场三个维度上厘清各类主体的功能与定位，纠正“越位”“缺位”“错位”等混乱失序状况，按照现代国家文化治理逻辑构建党委战略领导、政府有效监管、社会和市场主体多元协同的合作型治理格局，使各类主体形成层次清晰、权责明确、有机互动的和谐系统（如图2所示）。

1．从政府与社会的维度分析

从政府与社会维度来看，应当在政府与社会中间设立整合型文化非营利组织，使政府与社会之间具有清晰的层次结构。这种转型方向的优势主要体现在以下三个方面：其一，有利于保持政治与文化之间的张力，使文化的发展更符合内在规律；其二，整合型文化非营利组织的自主性、中间性，能够更好地发挥桥梁纽带作用，使政府意志落实有载体，社会需求传达有渠道，形成良性互动格局；其三，优化政府职能，下放政府不好做、做不好的微观事务，拉开政府与微观文化主体之间的距离，抓大放小，通过赋权、监管整合型文化非营利组织，宏观把握文化发展方向。

其一，将文化类人民团体转为整合型文化非营利组织。

文化类人民团体在革命战争年代和新中国成立初期，发挥了意识形态统一战线的重要作用，是文化服务于政治的重要载体，具有广泛的会员群体和文化精英动员能力。在新的历史条件下，党对文化与政治的关系问题已有新的认识，解放和发展文化生产力、激发人民群众的文化创造力，是当前文化发展的时代主题。人民团体的工作重点，实际上也从意识形态统战转向组织联络文化艺术界开展各类研讨活动，促进文化艺术更好发展。因此，文化类人民团体实质上已经具备转型为整合型中间组织的基本条件。应当进一步明确其功能定位和主体身份，将人民团体从党政序列中剥离出来，置于政府与社会中间，切实发挥好桥梁纽带作用。

其二，取消文化类人民团体行政级别，纳入民政部门进行专项管理。

当前，人民团体的实际功能与主体身份颇不相称，应从以下两个方面入手，尽快完成主体身份转变。

一是取消人民团体行政级别。取消行政级别并不是“去行政化”，而是实现人民团体的功能与身份相匹配。行政级别的泛化有百害无一利，不仅使党政组织体系臃肿、包袱沉重，并且容易造成运行机制单一刻板、效率低下。人民团体作为政府与社会之间承上启下的枢纽型组织，实际上处于党政组织系统的外部，应当尽快取消行政级别，完善法人治理结构，由党政系统领导干部、文化艺术领域专家学者、相关行业代表按比例组成理事会，逐步完善协商决策机制。

二是纳入民政部门实行特殊管理。从理论上来说，人民团体作为群众性社团组织，应该统一纳入民政部门社会组织管理体系。但由于其特殊的政治地位，实际上人民团体的主体身份位于党政序列，其机关干部参照公务员管理。不过，将人民团体纳入一般社会组织管理体系，确实也不合适。整合型文化非营利组织的主体方位介于党政组织系统与微观文化非营利组织之间，兼具政治性与社会性，应当与党政部门和社会主体保持同样的距离。在现代治理转型初期，在相当长的一段时间内，可纳入民政部门实行特殊管理。待条件成熟时，可成立专门联络沟通整合型非营利组织的政府管理部门。

2．从政府与市场维度分析

其一，合理定位政府文化治理功能。

从政府与市场关系的维度看，政府存在较为严重的“越位”“缺位”“错位”现象。一方面，行政管理部门不该管、管不了、管不好的事务尽揽其中，行政程序烦琐、治理手段单一，使政府和行业之间两相拖累；另一方面，行政管理部门之间壁垒高筑、利益相争，致使本该多领域、跨地区、跨行业融合发展，资源有机配置的文化大市场，被分割成利益的条条块块。例如，由于广电管理部门的利益拉锯，近年来“三网融合”推进缓慢，存在舍长补短、基础设施重复建设等资源浪费问题。此外，内容监管手段落后，导致影视娱乐产业与视听新媒体新兴业态陷入“不管就乱、一管就死”的怪圈，阻滞了行业创新活力。其原因在于，政府与市场之间层次不清，政府直接介入文化业务领域，职能错位。应当真正全面落实国务院简政放权的改革思路，赋权行业协会参与制定监管规则、协同监管的职能，逐步推动行业自治。

其二，加快行业协会等官办社会团体与行政机关脱钩。

行业协会是介于政府与市场之间的整合型非营利组织，是政府与企业沟通的中枢，肩负着协调、服务、监督、自律等职能。然而，文化类行业协会及社团组织，大多为业务主管部门的影子机构，在人、财、物上均不独立，开展的多为搞搞座谈、评评奖等活动。而反映微观主体诉求、组织行业自律、督促政府文化立法等关乎文化发展前途命运的重要职能却尚未充分发挥。由于缺乏自主性，行业协会无心触及，也无力触及行业中存在的根本问题。

从西方文化产业发达国家的经验看，行业协会具有不容忽视的强势力量，特别是在组织行业自律、维护会员权益方面具有突出作用。例如，美国电影分级制度即是非营利组织——美国电影协会制定的自愿分级制度，既避免了由政府官员来审查电影艺术和管束电影工作者，又及时帮助家长做出什么电影适合他们的孩子观看的决定。此外，美国的“儿童电视行动”组织、“家长-教师协会”等社会组织在净化公共电视平台，推动提高儿童节目质量等方面起到了不可小觑的作用。美国力量强大的文化非营利组织在维护文化公共利益、参与文化治理方面发挥了积极作用，形成了“人人起来负责”的治理氛围。

国务院提出了在2015年底前推进行业协会与行政机关脱钩的改革要求，而如前文所述，在文化领域仍然有业务主管部门制定与国务院改革思路相背离的管理规章，仍然牢牢把握文化社会团体决策主导权，这一做法与现代文化治理精神相悖。诚然，文化具有意识形态特殊属性，文化主管部门的这一做法是为了增强意识形态的主导地位，但这实际上会继续置行业协会于无用之地，容易阻滞文化产业的健康发展。当前，应当尽快推动行业协会转为整合型文化非营利组织，在政府与市场之间更好地发挥桥梁纽带作用。

3．从社会与市场的维度分析

其一，鼓励社会企业的发展，在社会企业体系内发展非营利组织。

中央对文化发展的要求，坚持“把社会效益放在首位，社会效益与经济效益相统一”的原则。这一原则的落实，需要以商业手段实现社会使命，与社会企业的本质特征最为契合。当前，继续大胆突破、勇于创新，可以鼓励这一功能定位的民办非企业单位或转企改制的事业单位向文化社会企业转型。

社会企业既不只属于社会部门，也不只属于市场部门，是一种创新性的组织形态。一般企业的价值诉求是利益最大化，而社会企业的价值诉求是服务社会，解决社会问题，推动社会进步，这是它们的本质区别。这也将社会企业与具有责任感的企业区别来看，具有责任感的企业是在利润最大化的基础上兼顾社会责任，而社会企业是将社会责任作为其组织基因，是高于一切的行为动机。因此，社会企业并不是非营利组织或者一般企业的延伸或变形，它是社会创新过程中的新生细胞。

经过十余年的实践检验，可以看出民办非企业单位这种体制框架设计，既难以充分实现服务社会的使命，又会抑制经济活力。而部分转企改制的事业单位，虽然成了市场主体，但始终难以在社会效益与经济效益之间找到平衡点。当前，从激励文化创新的角度，可将它们转型为社会企业，同时从市场部门吸纳更多的具有社会责任感的企业转型为社会企业，拓展社会和市场部门之间的潜在增长空间，发挥其直接解决社会问题的优势。

上述转型变动最大的是民办非企业单位。将民办非企业单位转型为社会企业，意味着将民办非企业单位从社会部门中独立出来。同时，仍然可以在其体系内保持部分非营利组织，并在这一部分坚持排斥利润分配请求权的原则底线。这样，一方面，可释放民办非企业单位更好地解决就业和做出经济贡献的能力。从社会部门中独立出来并不意味着将民办非企业单位推向市场。另一方面，将民办非企业单位转型为社会企业，可以明确产权归属问题。当前，民办非企业单位作为社会组织的形态之一，其产权为社会所有，不能进行利润分配。而社会企业的产权归属归出资人所有。社会企业权责平衡的杠杆为社会贡献率与税率挂钩，并实行有限利润分配原则。

残友集团的运营模式就是典型的成功案例。残友集团是由深圳市郑卫宁慈善基金会、8家社会组织集群、39家社会企业集群所组成，其中既包括社会企业，也包括非营利组织。它是由基金会宏观决策、非营利组织和社会企业双轮驱动的三位一体的有机体，成为一个自我造血、服务社会的可持续的生态系统（如图3所示）。

在社会企业内孵化文化非营利组织，可以促进文化非营利组织与文化社会企业的双向互动和优势互补，使其融合发展，有助于推动文化公共服务体系健康发展。

对社会企业的监管，则可以借鉴美国经验，培育第三方监管机构。虽然美国的社会企业的成长机制在我国难以复制，但其在社会企业监管方面的经验却非常值得借鉴。例如，第三方资质认证组织B Lab的监管逻辑是：通过对社会企业进行资质认证，建设社会企业数据分析系统三项相互关联的核心业务。目前，已经有34个国家、60个行业的1063家受益公司加入B Lab的认证体系。B Lab对受益企业进行严格的评估，并按评分排名，防止那些将社会责任视为赚钱噱头的企业滥竽充数。同时，B Lab通过游说各州政府推进立法，促使社会企业这种具有更高社会目标、社会责任和透明机制的创新组织形态获得专门的法律身份，优化社会企业发展的生态环境，为社会企业积累社会资本。纳入B Corp认证体系的社会企业，也可以享受B Lab提供的服务和支持，从而赢得更多的投资和发展机会。

在社会企业制度体系的起步创建阶段，像B Lab这样高质量的第三方评估组织，作为将社会企业、政府、市场三方联结起来的枢纽和中介，对社会企业的发展和创新具有重要价值。

其二，完善行业协会对非营利组织的过程监管和问责机制。

在政府加强监管的同时，应当培育第三方监管机构协同监管，在文化非营利组织的培育生长期就实行最严格的管理，以免长偏长歪。可建立对文化非营利组织法定代表人问责制度，完善监管体制。年检不能停留在纸面上，需调动行业协会力量加强文化行业自律。

其三，推动文化非营利组织专门人才职业化发展，落实志愿服务抵税政策及精神荣誉奖励，扩大文化非营利组织社会参与度。

当前亟须培养文化非营利组织专业管理人才，建立人民群众广泛参与的志愿者队伍。可以通过以下四个方面着手推动。一是加强社会工作专业高职、本科学历教育，通过减免学费、引导社会投入奖学金等举措培养文化非营利组织后备人才，鼓励高校、科研院所增设文化非营利组织研究专业方向。二是规范执业资格认证体系，加强职业培训，逐步实现文化非营利组织专职人员执证上岗。三是完善文化非营利组织从业人员薪酬福利体系，出台鼓励政策吸引一批高级管理人才发展文化非营利组织。四是落实文化非营利组织志愿服务抵税政策。鼓励离退休人员，特别是具有较高文化艺术造诣的专家学者参与公共文化志愿服务。完善对参与文化非营利组织志愿服务人员的精神荣誉奖励，加强社会认可度。