后单位社会棚户区改造及其居民利益保护的国家责任
摘要：以棚户区改造为主要表现形式的民生工程建设构筑了中国后单位社会国家责任的外在表现形式，构成了民生工程研究的“中国寓意”。棚户区居民的社会地位底层化是后单位社会民众利益寻求国家保护的社会基础。单位社会中政府对社会空间的长期高度控制、民众的单位依赖心理长期浸淫和资源国家独控等赋予国家提供保护的责任。后单位社会国家保护动力、能力、合力和激励功能表现为以政府的公共权威和高强的社会资源动员及支配能力完成国家保护以完善社会整合机制。
关键词：地位底层化 后单位社会 国家保护 辽宁棚户区
中国在30年的改革过程中，国家与社会的关系是不断变化的，其中一个最明显的变化就是由总体性的国家形态分化出一个具有相对独立性和自主性的社会空间，也正由此，“国家—社会”关系的讨论一直在社会科学的话语空间中占据着显要位置，该理论范式也被众多国内外学者用以解读改革开放以来中国社会变迁的本质和过程，其采取的观看方式是所谓的“社会中心论”，即讨论的主轴为“独立于国家的社会”的发育及成长（王汉生，2008）。对此有论者指出，20世纪90年代，当学界试图运用“国家—社会”二元分析架构努力寻找市民社会在中国的萌生之时，实则有意无意地遮蔽了“国家—社会”的另一维度——国家（徐勇，2006）。因为在实践层面，作为改革主导者的国家并没有消退，当下以民生建设为主的社会建设亦是由国家推动而非社会自生自发的。中国社会的一个最重要的特征是“政府主导型社会”。政府的主导功能不仅表现在计划经济时代，到了改革开放以后，政府的作用仍然是最重要的。政府主导型社会的特征，是理解中国的一条主要脉络。
由于我国特殊的转型背景和要求，学界的讨论着重强调转变政府职能、发挥市场配置资源的基础性作用，这无疑是正确的。但是偏重于强调“放开”和“退出”的方面，而对于市场经济体制下，后单位社会政府职能应该加强的方面，如对于社会弱势群体等普通民众利益保护方面应该承担的更大责任没有足够重视，引发了国家在公共资源投入和实际工作安排方面相对削弱的结果。本文试图以辽宁省棚户区改造事实为个案探讨后单位社会“单位人”国家保护的机制问题。
一 学界的研究与研究问题的提出
按照我国政府有关文件的规定，城市棚户区的标准主要有三条：一是主要以木板、土坯、240mm厚砖墙为承重结构，以油毡或石棉瓦为屋面材料的简易房屋和棚厦房屋；二是低洼易涝、基础设施配套不齐的小平房；三是按建设部《房屋等级评定标准》和《危险房屋鉴定标准》被评定为严重损坏房、危险房的房屋。棚户房建筑面积在5万平方米以上的为棚户区。棚户区房屋的共同特点是结构简陋或者老化、抗灾性差，拥挤、功能设施不完善、居住环境差。棚户区的特殊性，引发了国内外学界的广泛关注，在研究的过程中，由于中外研究者知识背景、研究立场等方面的不同，体现出不同的研究初衷与理论抱负。
目前国外学界的“棚户区”研究主要集中在贫民窟、城市边缘、城市更新、社区发展和都市村庄等方面，体现出自下而上的研究视角。如Vinit Mukhiija通过孟买贫民窟改造案例研究发现，与传统上仅关注私有产权相反，贫民窟升级政策必须基于一种面向不同所有权的视野，政策必须考虑产权价值、不动产权的物质属性以及所有权、产权价值和物质属性之间的相互影响；Yok-Shiu等以曼谷为研究个案发现，贫民窟改造需要外部的中介机构在活跃社区内部资源和获得外界投入方面向社区提供支持；旧城更新理论方面出现了诸如厄斯金的倡导性规划、布兰奇的连续性规划、索伦森的公共选择规划和塞杰的联络性规划等观点，这些理论的着力点差异明显，但都反对大规模的激进式改造，更多地关注人与环境的平衡关系，强调规划上的公共参与。城市边缘研究在西方自1936年德国Louis教授开始以来，经历了20世纪50年代Quee和Thomas教授的推进，目前的研究内容扩展到了包括城乡边缘区的地域结构特征、郊区特性、城乡连续统一体、城郊农工综合体、城乡边缘区的城市化阶段与地域空间配置等方面（孙霞，2007）。
国内学界对棚户区研究始于20世纪90年代以后，其研究范围主要集中在南方市场发达地区的旧城改造、城中村改造和传统街区的保护更新等方面。研究方法既有理论性的逻辑思辨，也有基于调查的实证分析。学科范围包含了诸如社会学、经济学、地理学、政治学、建筑学等方面，体现出自上而下的研究视角。总的来看，在旧城改造方面，学界的共同观点是强调改造的渐进性、开放性、多元性，强化政府的调控作用；城中村改造方面大多与城市化及大都市建设紧密相关，注重村落的社会层面与本土资源（蓝宇蕴，2005）、经济运行的社会规则（李培林，2002）及城市化过程中的农民命运（李俊夫、孟昊，2004）；传统街区的保护更新方面主要是强化政府在资金、人口疏散、新城区规划等方面的政策保护功能。
对于棚户区的研究目前仅限于上海地区。如2005年，陈映芳在《棚户区——记忆中的生活史》一书中对20世纪80年代以前上海市棚户区改造历程的梳理，讨论在社会主义实践过程中城市的空间结构、城市改造计划以及住宅政策对于贫民区居民生活的影响。其具体围绕以下两个问题：一是1949年以后的“棚户区改造”是在什么样的城市空间结构及城市政策中发生的；二是在20世纪80年代城市大开发开始之前的30多年中，棚户区的改造模式及其城市的住宅政策，对于棚户区的居民而言，意味着什么；并指出了中心与边缘的城市空间结构。谈到社会主义实践的棚户区改造时，作者认为主要表现为政治的需要和财政的限制，最后是关注作为社会底层的棚户区居民研究（陈映芳，2005）。有人对上海市棚户区代际流动问题进行研究，发现棚户区中向上流动的水平远远低于上海市和全国的一般水平，而向下流动率很高，远远高于上海市和全国居民的一般水平，并从结构性和非结构性两方面分析了上海市C村居民的流动情况（江建军，2004）。有研究者通过对上海市C棚户区具体日常生活进行直接观察，描写了本地居民的日常生活，以及与外来者之间的冲突与裂变、矛盾与融合过程。通过对本地居民日常生活的叙述，作者直观地展示出他们日常生活的变化，特别是大量外来者进入之后，本地居民的日常生活是如何得以消解与重构的（赵晔琴，2005）。有研究者以空间视角进入棚户区研究，从城市更新与空间变迁双重维度展开，注重阶段分析与空间分析相结合、历史分析与逻辑分析相结合、整体分析与区域分析相结合，在深刻分析城市贫困理论与城市居住空间理论的基础上，围绕棚户区的空间变迁及其影响因素等相关问题，从新中国成立以前、新中国成立初期、改革开放以后三个阶段展开棚户区研究（孟眉君，2006）。有研究者从社会支持视角对上海市棚户区外来人口进行研究，一是分析棚户区外来人口实际的社会支持体系的基本结构和特征，并以此来透视当代社会的结构性特征。二是通过分析社会支持体系的实际运作过程，探讨社会支持获得的影响因素和相关策略，以及通过社会支持对棚户区外来人口生存和发展功效的考察来验证是否存在一种贫困文化。通过上述两个方面的分析，作者提出棚户区外来人口通过寻求社会支持改善自身境遇的建议和意见（吴义平，2007）。
国内外学界的研究无疑为本课题的进一步推进奠定了坚实的基础，但也应看到，过于重视对策性的应用研究事实上是忽视了棚户区改造的“中国寓意”，即和谐社会构建下中国后单位社会特殊的政府与社会关系，特别是缺乏结构与机制的社会学分析，导致了棚户区改造的时空内涵研究缺失，进而导致了“底层社会”研究的扁平化走向。同时在研究范围上过多注重了南方市场活跃社会，忽视了北方的单位社会。
由于东北的棚户区有着与南方地区迥然不同的形成历史和体制背景，因此本文重点解析后单位社会棚户区居民住房获得的国家保护机制。所谓“后单位社会”，作为学术话语是相对于单位社会而言的，但它不是单位社会的后续，也不是单位社会终结后的自然延续过程，因此它不只是一个时间概念。它是一种新的社会类型，相对于单位社会，它至少有三个方面的特征：第一，市场经济的运作规则逐渐成为社会关系的协调机制。市场经济是建立在个人独立、自主精神充分发挥之上的，强调市场活动的主体都是平等的，并通过公平竞争去获得各种资源。而在单位社会下，企业生活中存在着一种依赖（附）性的结构：企业承担了定量分配大批日常必需品和消费品的行政功能，它是满足工人各方面需求的主要来源，而外部选择的机会则越来越小（华尔德，1996: 84）。于是，个人利益和需求的满足，很大程度上有赖于单位组织（李路路、李汉林，2004: 48）。第二，单位组织不可能再像计划经济时期那样成为一个诸多功能的复合体，更不可能成为人们生活的中心，相反，大量的社会职能将被从企业中剥离出来，将职工的社会生活从单位之中分离开来，使之回归到社会。同时，单位组织将企业从社会功能的束缚中解脱出来，使之成为一个“纯粹”的经济实体。第三，随着单位制的逐渐消解，在社会生活中迥异于单位社会的另一种社会生活形态正在孕育和形成，即以社会或社区为主要生活场域的时代来临。而与此相关的是整个社会的发展方式和发展逻辑也会发生根本性的改变。
在此认识基础上，本文重点探讨两个问题：其一，在全面市场化的今天，政府何以自主投入如此大的资金而非采用市场化的方式来进行棚户区改造，政府扮演改造主体角色的逻辑何在？其二，棚户区改造是社会主义的传统再现还是现代区域社会发展模式的另一种体现？是传统单位制的惯性作用还是一种新的社会发展机制？
二 东北棚户区的形成、改造历程及居民生活状况
东北老工业基地社会目前最具有代表性的民生工程当指东北的棚户区改造工程。本文主要以辽宁省抚顺市棚户区改造个案为分析基点。
抚顺市拥有辽宁省最大的棚户区，抚顺市棚户区从形成、分布到类型结构，在东北老工业基地城市中都具有历史的代表性、现实的典型性和社会因素的复杂性的特点，既有矿区类，又有城区类；既有市区棚户区，又有城乡接合部棚户区；既有产业工人集聚区，又有社会闲散人员混聚区，基本涵盖了老工业基地城市棚户区的各种表现形式。
1901年，抚顺煤矿正式开采，棚户区就是伴随着煤炭开采出现的。特别是“九一八”事变后，日本侵略者对抚顺的煤炭资源进行了掠夺式开采，并大肆奴役劳工，在煤矿周围建成了极其简陋的劳工房，这就是棚户区的雏形。解放初期为了支援新中国建设，抚顺的采煤规模进一步扩大，工人剧增，按照“先生产后生活”的原则抚顺陆续建设了大量的简易工房。后来，随着矿区人口的不断增加，居民又贴近主房搭建起更为简易的房棚（百姓称为“偏厦子”），由此衍生出成片的棚户区。截至2004年底，该市有各类棚户区55片，房屋建筑面积229.56万平方米，共有居民7.04万户、23.78万人（占城市人口的1/6），其中低保户3.36万户、人口11.34万人。
抚顺市棚户区具有以下明显特征（傅波，2008: 7、8、12）：一是煤矿棚户区所占比重大。全市55片棚户区中有32片是煤矿棚户区，房屋建筑面积165.2万平方米（占全市棚户区总面积的72%），居住户数5.42万户、人口18.9万人（占全市棚户区居住人口的79.5%），其中低保户2.74万户、人口9.25万人。二是房龄长、房屋陈旧、险房危房多。抚顺棚户区房屋大多年久失修，建筑年限大都超过50年，墙体普遍开裂，地底下沉，室内阴暗潮湿，夏季常漏雨，冬季难御寒，每年有近2%的房屋倒塌，亟须改造。三是人口数量多，人均面积极小。抚顺城市人口6个人中就有1个生活在棚户区，棚户区人均建筑面积8平方米，居住面积仅有3.6平方米，远远低于全省人均建筑面积21.12平方米，人均居住面积9.6平方米的水平。四是基础配套设施缺乏，生活环境恶劣。棚户区内缺乏基本的基础设施，街巷全部为土路，晴天尘土飞扬，雨天道路泥泞。棚户区居民吃水难、排水难、行路难和如厕难的问题非常突出，98%以上的房屋没有排水设施，6万人饮用工业水，所有的棚户区中只有47座旱厕，平均790户共用一座。五是大多不具备市场化运作的条件。棚户区大多数远离市中心区，93%的土地级只属于六、七级，附加值极低，出让价格仅为20～50元/平方米，且在短时间内很难出让并实现收益。此外，棚户区所处地区的商品房实际售价约为600元/平方米，远低于抚顺地区1080元/平方米的建筑成本，因而根本无法通过市场化运作的方式实施改造。六是形成了较为庞大且集中的弱势群体。主要表现为“三多三少”：下岗职工多，能就业的少，平均每10户家庭中仅有1.34人在岗工作，绝大多数靠打零工或做小生意维持生计；低保户多，有独立生存能力的少，低保户3.36万户、11.34万人，占居民总户数的47.65%；因生活困难离婚的多，家庭稳定的少。另外还有各类残疾人2500余人。棚户区居民每月人均收入仅188元，仅够维持基本生活。
就棚户区居民社会生活状况而言，主要表现为四点：一是煤矿城市转型过程中产生了贫困阶层。抚顺市矿区及其所属企业曾经承载了包括职工家属在内万人的生计，占同期城市人口的1/3。到2003年底，矿区低保人数有7.5万人，占全市享受低保人数的46%。棚户区低保人数11.34万人，占棚户区居住人口的47.68%，占全市享受低保人数的69.2%（傅波，2008:13）。二是居民呈现贫困集聚和代际传递的特点。据统计，抚顺市棚户区有25.9%的住户是三代或三代以上同堂。据对棚户区内抚矿集团100户集体职工家庭进行的随机调查，有14户因无力缴费而子女辍学，子女待业的占46%，临时工的占27%，外出临时打工的占20%。数据显示，大专以上文化程度的仅占5.33%，家庭收入在500元以下的占75.5%（傅波，2008:14）。三是社会生活严重脱离社会大环境。由于地域偏僻，基础设施严重落后和缺乏，社会治安状况不好，很难吸引外来投资，地区经济社会发展长期滞后于社会整体发展水平。四是低就业率下形成庞大的就业弱势群体。抚顺市棚户区居民占城市人口的比重大，近17%，绝对数也高，多数家庭为“零就业家庭”。2004年抚顺市城市平均每户家庭就业人口为1.46人。棚户区中平均每10户家庭仅有1.34人在岗，在岗人数占棚户区总人口的3.6%，相当于城市就业人口的近1/11（傅波，2008: 15）。
从1987年开始，抚顺市就率先开始改造棚户区，近20年的时间里，全市改造了70多万平方米。面对棚户区改造历史欠账，辽宁省委、省政府提出了“省委常委包市，市领导包片，党员干部包户”的要求，采取政府主导与市场化运作相结合的办法投入了改造资金187亿元，其中辽宁省筹集30亿元资金下拨各市，剩下100多亿元资金缺口，通过政府补贴、银行贷款、居民个人出资、土地出让金减免、税费减免、腾空土地转让、商业用地开发等途径解决。
2005年2月23日，当时的辽宁省省长张文岳在《政府工作报告》中提出：“用两至三年的时间基本完成800万平方米城市集中连片的棚户区改造任务。”覆盖全省惠及百万群众的“1号民心工程”由此拉开帷幕。在抚顺、本溪、阜新、铁岭等市，棚户区改造成了“头号民生工程”。目前主要采用三种改造模式，即抚顺、本溪、阜新、朝阳等改造任务较重的市，由于棚户区大都地处城市边缘和矿区周围，开发商不愿干也不敢干，基本上由政府操盘改造；丹东、锦州、营口、辽阳、盘锦和葫芦岛市，则采取招标、拍卖和挂牌的方式出让土地，开发商业用房，吸引社会资金；沈阳、大连、鞍山3个市，自行筹集资金改造。但无论哪个市，市场化不足以解决资金的，一律由政府兜底。
整个改造过程由于政府的强有力干预而变得十分顺利。2005年10月底，全省就已拆除集中连片棚户区583万平方米，完成全年计划改造总量的68.75%，而至2006年12月，全省14个市共改造城市集中连片棚户区1212万平方米，改善了34.5万户、120万人的住房条件，提前一年超额完成任务。改造结果是明显的：一是增加了棚户区居民居住面积。棚户区居民原来人均住房建筑面积只有10.03平方米，比全省平均水平少11.94平方米。通过棚户区改造，棚户区居民人均住房建筑面积达到18平方米，与全省平均水平22.6平方米的差距明显缩小，矿区与城市中心区的人均住房面积差距也相应缩小。二是缩小了生活差距。棚户区居民从没有基础设施的棚户区，搬进了设施齐全的新区，一些棚户区居民回迁小区的环境比商品房还要好，缩小了城市不同群体之间的住房差距与生活差距。三是结合棚户区改造，各市筹措资金25.6亿元，用于城市基础设施和公共服务配套设施建设，新增道路面积197.5万平方米，铺设供水管线381公里、排水管线570公里、煤气管线262公里，新建学校25所，进一步完善了城市功能。四是使城市土地成倍升值。两年来，全省14个市棚户区改造共投入建设资金上百亿元，有力地拉动了全省建筑业、建材业、交通运输业等相关产业的发展，而且通过棚户区改造，政府对土地进行了整合，腾出了部分土地，用于建设创业基地、工业园区等。
三 单位社会中的责任主体与东北棚户区改造
单位社会作为1949年之后到改革前中国社会的一种特殊表现形态，其利益格局具有一些特定的内容，进而表现出特殊的责任主体。在1949年之后的计划经济下，国家集中财力、物力和人力，在短期内恢复了战争中遭到破坏的区域，重点投资建成一批带动整个经济发展的大型企业，通过指令性计划有效地保证了社会生产和人民生活的基本需要。所以在新中国成立初期，东北单位社会的快速形成，虽然跟伪满时期的工业积累及其地理环境、自然资源、地区社会组织力有一定关系，但在很大程度上还是国家财力、物力、人力等资源配置、政策导向的结果。国家把全部力量集中到东北，使东北不得不快速走上单位制的道路。由于单位内群体同质性强，互动频繁，社会认同度高，人们的工作方式、生活方式、交往方式乃至思想意识都严重受制于单位制度，形成某种共性化的生存模式，成为真正意义上的“单位人”，所形成的这种共性化区域社会我们称为单位社会。因此在一定意义上说单位社会也特指东北老工业基地社会（揭爱花，2000）。
从社会学的责任主体视角看，在单位社会中，政府对社会空间的长期高度控制首先导致了其责任主体崇拜。第一，从制度方面看，当时的户籍制、劳动人事制度使单位的封闭性得到强化。首先是户籍制度所建立起来的严密的城乡壁垒限制了农村居民进入城市，除了参军、提干、招工等少量机会，体制外的农民根本无法通过正常渠道获取单位人的身份。与此同时，计划经济所提供的永久性就业制度，又排除了单位利用解雇单位成员而提高工作效率的可能。一个单位成员只要没有严重的违法乱纪行为，就可以高枕无忧地保留其单位人的身份。同样，劳动人事制度严格地限制了单位人在体制内的流动，它将绝大部分单位人长期固定在一个个特殊的社会位置上。这样，通过严格控制单位成员进出单位的社会自由流动，控制单位成员单位内部的职位流动，单位制度有效地维持了单位内部的相对稳定性，把人们控制在单位的空间中。第二，从资源获得方面看，又产生了两方面影响：其一，就业问题。只要户主是单位人，家属几乎也被纳入单位当中。浓郁的单位氛围使得这一空间具有明显的封闭性，体制性的限制使得其员工无法走出单位的辖区，缺乏社会流动性。在单位体制中可以子承父业，不仅解决家属的就业问题，而且可以把家属组织起来，将其纳入广义的单位体系中，这样单位家庭成为单位的主要组成部分。其二，社会资源网络。单位人一旦进入体制内就固定在其职位上，不愿付出很大的代价来流动，所以会付出很多精力来建构单位内的社会网络，巩固自己较好的社会地位，而单位也把资源全部提供给体制内的员工，对体制外的人员有“排他性”。第三，从行政控制方面看，单位组织是将命令权力和财产权利结合起来的国家统治的一种组织化工具或手段。单位之所以能够扮演如此重要的角色，主要是因为它代表国家垄断性地占有了大量的社会资源。在单位体制下，国家全面占有和控制了各种社会资源，但国家并不是直接面向单位成员分配这些资源，而是通过单位来实现这一分配过程的。“单位办社会”就成为典型特征。这三个方面的原因使得政府对于棚户区改造有着天然的义务。
其次，单位社会里民众的依赖心理长期浸淫，使得社会和个体的责任主体意识消失。布迪厄认为，空间是一个关系的体系，社会空间可以比拟为区域在其中划分的地理空间，但空间的建构由位居此空间的行为者、群体或制度所决定，越接近的人同质性越多，即空间的距离与社会的距离相符（何雪松，2006）。由于单位内群体同质性强，互动频繁，社会认同度高，从摇篮到坟墓的单位体制内，单位人充满了一种优越情结，人们不愿离开单位空间，他们虽然在单位中的岗位不同，但其生活方式、交往方式乃至思想意识都具有相当的“同质性”。在单位制中，职工所属不同的单位空间，决定了职工不同的资源获得能力。由于单位级别、性质及控制资源的权力，同单位成员的社会地位、福利待遇以及获得各种机会的可能性紧密相关，人们归属的单位组织的好坏实际上成了他的社会身份与社会地位的标识。同时在单位体制内，人们生活在熟人社会，并且单位满足了职工衣食住行等各方面的需求，强化了职工对单位的依赖性。在单位交往中，人们关注的首先不是其阶级归属，而是他的单位归属。人们的工作空间与生活空间高度重叠，加上单位成员之间错综复杂的非工作关系，人们有意无意地在工作关系中渗入亲情关系、乡土邻里关系的成分，使自己的情感需求通过单位内部的人际互动获得满足。同时，对于各种生产、生活资源以及福利保障制度的需求，单位人更是深深地依附于单位。个人的创造精神、冒险精神、自主意识等由此变得日趋淡薄。单位制度就是这样以“保护—束缚”的双重机制，将单位人的生活，封闭在单位狭小的天地之内（揭爱花，2000）。单位人的利益、自我保护意识的缺失迫使代表国家的单位成为唯一的责任主体。
再次，单位社会中的资源独控使得国家具有“赎罪”的冲动感。单位通过垄断政治、经济、社会资源，形成了对单位成员的支配关系；通过严格控制单位成员的社会自由流动，造成了单位成员空间的封闭。没有自由流动的资源，缺乏自由流动的空间，单位成员只有全面依附单位，最终造就了依赖性的人格。同时单位又使得全部社会生活呈政治化、行政化趋向，社会的各个子系统缺乏独立运作的条件。从前述的个案中可以看到，抚顺的棚户区形成是“解放初期为了支援新中国建设，抚顺的采煤规模进一步扩大，工人剧增，按照‘先生产后生活’的原则陆续建设了大量的简易工房”。也就是说国家有对棚户区居民“赎罪”的责任。
改革以来，随着国有企业破产和转制，社会资源越来越多地进入市场自由流动。社会成员不再拘泥于国企的身份，试图通过构建和扩张自己的关系网来获取所需资源和实现社会的流动。单位社会里的责任主体正在发生明显的变化，社会和个人的责任主体意识正在迅速增长，国家的单一责任也在逐渐消失。
但要看到，改革开放前30年，中国所形成的特有的国家的单一责任，并非通过简单的制度变革所能彻底改变。其实综观1978年之后30年的改革进程，中国的经济发展显现明显的悖论：一方面中国经济长时期高速增长，经济上取得了显著的成就；另一方面中国社会两极分化日益严重以致成为贫富差距最大的国家之一。在中国经济取得长足进展的同时，作为改革代价承担者的利益受损群体的生活状况，非但没有因为中国经济的高速增长而得到改善，反而还有所下降。正如沃勒斯坦关于发展的追问——发展是发展什么？是谁或什么实际上得到发展？谋求发展的背后是什么需求？（沃勒斯坦，2001: 2）这一发问对反思当下中国经济发展与社会和谐运行之间的关系格外重要。作为改革的代价承担者何以能够共享改革发展的成果呢？以民生建设为主的社会建设就是要试图回答这一问题。
四 棚户区居民社会地位底层化与棚户区改造
任何学科都与价值体系相连，研究者所处的文化价值体系对他们的立场有决定性的作用。这种作用不仅在于赋予事物以价值意义，同时也是对于这种意义的限定。任何立场都有它的局限性，自上而下的国家立场是一种强有力的社会价值体系的构建与整合，在历史上它也几乎一直是单一的主流意识形态和价值观念，但国家立场也有它的局限性，比如对于底层社会、非主流人群的关注就有欠缺。如对棚户区居民社会地位的研究目前就很缺乏。而以知识人群为主体的现代人文与社会却能对此进行有力的解读。正是在这个意义上，在今天这个社会秩序激烈变动的时候，中国社会学应该尤其重视对非主流人群、弱势群体，也就是对底层小人物的关怀。
国家主导的以民生建设为主的社会建设体现了国家对改革过程中底层小人物的正视，作为改革代价的承担者和利益受损者的底层群体逐渐成为民生建设的受援主体。国家由20世纪90年代推卸责任到负责任的转变，体现了国家的回归。国家回归的一个重要方向就是对改革进程中底层群体利益受损的关注和补偿。
棚户区居民的社会底层化形成有一定的历史社会背景。
首先是棚户区居民工作情景的单位化决定了其生活环境的边缘化。这主要表现在两个方面：一是棚户区居民大多工作在自然条件艰苦的工矿地区，二是单位制时代全家工作性质重合。
69岁的万先生原来是抚顺市矿业集团西露天矿的退休职工，已经在矿上工作了30多年。
我1957年参军，在二炮当了6年兵，1963年复员后，我和战友一块儿到西露天矿当了工人，那时候能当上工人老厉害了，人年轻，身体也好，来了就从井下采掘工干起，这一干就是30多年，不怎么地，就成老头了，现在这腰根本直不起来，全身是病，没钱治，也治不好，就等死了。
原来在矿上，那老多人羡慕了，每个月47.19块钱，吃喝不愁，娶个姑娘一点不费劲，我老伴就是看中我这些硬条件，大老远跟我到这儿的，生了三个孩儿，两个姑娘，一个小子。那时全家人就住在我自己搭在矿边上的小屋里，那屋是我一砖一瓦垒的，别看现在不成个样子，可是当时能从矿上批点木料砖瓦建个小房是很不错的，开始就我们俩住，挺好，但是姑娘儿子多了，大了，又结婚生子就出问题了，挤挤巴巴的，我就又在这边上搭了一间，全家三代七八口人总算能装下。
我大姑娘和儿子原来是安排到矿里工作的。老大就在单位找了一个结婚了，当时我们都挺满意的，儿子也娶了个媳妇，和我们住在一起，虽然有时候吵吵架，但对我们还行，也想让矿上分个房，但我就觉得人家都给你两个孩子安排个稳定工作了就不能要求太多，再说咱还是党员当过兵，要有风格，就等着，这可好，现在单位也黄了，姑娘一家、儿子都下岗了，媳妇受不了穷，带着孩子跑了。我那个儿子今年都38了，还和我住在一起，就指着我那几百块的退休金活着。活儿也不是没找过，可不是人家不要，就是自己不愿干，反正自从下岗后他就没顺过，喝酒、打架，老婆跟人跑了，求别人再给介绍，一看家里这样就完了，我也认了，再过几年我和他妈走了，他自己愿咋活就咋活吧，我是管不了了。现在社会就是这样，一听是沟里人就正眼不愿瞅你，好像能抢他钱似的，我们穷是穷，可要不是逼的谁愿矮人一等啊。其实他也不是没出去试过，但是没技术，赚个百八的还不愿出力，老婆跑了更完了，就是整天找人喝大酒，我和他妈怎么说也没有用，整天混日子，都让他气死了。
这个个案典型地说明了棚户区是单位化的直接后果。众所周知，在新中国成立初期，我国社会政治、经济、文化都处于低水平状态，无城市管理经验，经济发展缓慢，社会动员、整合能力较为低下。在这种背景下，如何整合、凝聚起整个民族的力量，建立一个高效的社会动员系统，成为当时迫在眉睫的任务。同时人们厌倦了连年战乱、无组织的生活，急需要一股力量把国民凝聚起来，单位制正顺应了这一要求。单位制通过统一的“充分就业”、劳保福利、分配住房、子女入学等制度，实现了自身的高度组织化。
但由于特殊的历史背景和空间条件，单位体制的诸要素在东北老工业基地出现得最早，贯彻最为彻底，持续时间最长，其内在结构也更为单一，其消解过程自然也非常缓慢，形成了一种别具特色的“典型单位制”。其“典型性”主要表现在：第一，从时间上看，以东北老工业基地为代表的“典型单位制”是在较短的时间里，在相对集中的空间内，在国家力量的直接推动下建立起来的。因东北解放时间最早，其成为全国最早进入以计划体制为核心内容的单位体制的地域，并对其他地区起到了“典型示范”作用。第二，从社会空间的角度看，企业成员是在一个相对封闭的社会空间内展开互动的，更易形成浓郁的单位氛围。第三，典型单位制的内在结构比较单一，缺乏来自非单位体制的挑战，故其在社会转型期走向消解的过程也非常缓慢，其典型单位制的特色更加突出（田毅鹏，2004）。棚户区居民在这个转化过程中实际上丧失了社会资源的支配能力，也因此逐渐被边缘化，这是棚户区居民社会地位底层化状态产生的历史根源。
其次，棚户区居民职业技术的单一化和工作环境的松散化使之难以适应市场化之后的转型，这是目前棚户区居民强地位底层化状态产生的内在根源。单位社会的实质对于单位人而言就是依附，它不仅表现为工作职位的依附，也表现为身份和技术的依附，这种依附在一定意义上决定了单位人的职业定位。
我们都是下乡抽回城的，随父母就分配了，安排你干啥就干啥。……那时候都想搞个技术工种，学点车钳铆电焊啥的，像咱们普通工人，又没有门路，那就只能是熟练工、力工。比较苦，比较累的你也得干。这一干就是一辈子……
就我这活，你到那儿，一天你就会，一瞅你就会，啥技术也没有，现在（下岗了）谁还要你，……学别的劳动技能？那个时代不可能。你学了人家也不用你。你要学也得是单位让你学，要提拔你啊，给你调动啥的，不然你学它干啥。你也走不了，那时候你就得在这干，别处都不要你。那时候我们也不想学，你没别的门子，就是干这活，一天上班，到号就开工资，啥愁事也没有，那时候谁能想到下岗啊，都老天真了，就寻思国企好了，下岗？那不能啊，就跟你们这么单纯。（李师傅）
在单位制时代，城市居民必须通过国家提供的就业体系获得生活所必需的资源，计划体制以外，个人生存空间极其狭小。在国家保障充分就业的社会政策影响下，城市居民可以通过招工和接班等方式进入稳定的就业体系。他们中的大多数人只能接受单位安排，被束缚在固定的岗位上，即使是在职期间参加技能培训也主要是对原有工作岗位劳动技能的提升。稳定的工作，牢固的依靠，使人们将自己的命运紧紧地和单位捆绑在一起。潜意识里，单位成了一个人生活的依靠。这种单位意识使惰性心理元素占据了生活的主流，遇事不动脑筋，平日不思进取，一味地等、靠、要，成了许多人的心理惯性，许多有才华、有能力的人，一生糊里糊涂地就混过去了。如上述个案所示，单位氛围和单位人的职业态度在一定意义上决定了其技能单一化的基础，这个基础又在一定程度上影响了其转型适应的艰难性，从而导致后期整个群体社会地位下降，甚至底层化。
这种社会地位底层化过程是漫长且不自觉的。它主要体现为两个方面：一是技能的群体衰落，二是动力的群体衰落。在前一方面正如个案所揭示的“就我这活，你到那，一天你就会，一瞅你就会，啥技术也没有”，在原有单位体制中，棚户区居民从事的大多是这种低技能工作，在体制保护下其工作岗位得以保全，但在市场经济下竞争机制使其几乎无力抗争，反而首先遭受打击。同时这种低技能工作又使其追求进步的动力减弱，还如个案所说的“那时候我们也不想学，你没别的门子，就是干这活，一天上班，到号就开工资，啥愁事也没有，那时候谁能想到下岗啊”。这两个方面的衰退为棚户区居民强地位底层化的形成奠定了内在的基础。
再次，中国社会结构逐渐定型化。产业工人群体社会地位的逐步下降是棚户区居民强地位底层化状态产生的外在根源。1978年以后，市场经济成分的逐步引入，在原有的计划经济体制之外，出现了市场经济因素，改变了由权力占有及再分配为基本特征的社会资源的配置关系，出现了原体制外的自由流动资源与自由流动空间；社会关系发生了自“文化大革命”后期开始的从一种以表达为取向的普遍主义的关系向以功利为取向的特殊主义的关系演变（孙立平，1993），工人群体在这种转变中由于缺乏自由流动空间而变得更加自我封闭。
虽然我们住在棚户区，但那时候我们多威风，知道不，（我们县）工人阶级，中国的领导阶级。经常有领导来慰问，工资、福利等收入最高，到亲戚家串门有面子。现在不行了，谁见我们都躲着，怕我们来借钱。我们出去找工作，一听我们是矿上的，就不要。没办法，今不如昔啊，我们的时代过去了。
自20世纪90年代开始，社区小伙子娶媳妇就是一大难题，同是城里人，但一提到房子，咱区的小伙子就得矮上半个头，住得不好怎么收拾都显得埋汰，不像好好生活的样，有的孩子虽然有个工作能赚五六百块钱，可是姑娘来家一看就完了，你说就指望那几个钱啥时能住进新房？外面人都说我们这还配叫城市？连农村都不如！虽然居民不愿听，可确实是这么回事儿。（张先生）
根据李培林教授在“羊村”的发现，村落终结的艰难，并不仅仅在于生活的改善，也不仅仅是非农化和工业化的问题，甚至也不单纯是变更城乡分割的户籍制度问题，而在于它最终要伴随产权的重新界定和社会关系网络的重组（李培林，2002）。这个发现事实上为分析棚户区群体的社会地位变化提供了一个思路，即工人群体地位的变化具有体制变化外的意外后果。这在一定意义上构成了棚户区居民国家保护状态产生的社会背景。
又次，市场化之后的政府业绩评价体系变化，成为棚户区居民社会地位底层化状态产生的现实根源。刘平认为传统计划的社会机制与市场化的社会机制共生的社会结构是对中国改革进程的一种新的理解，也是分析中国社会转型的新视角（刘平，2007）。因为市场经济关系的建立本身就是一个复杂困难的过程，社会转型从原有的利益分配机制到新的利益关系的建立往往经过反复的社会动荡，甚至传统体制的一再复归。只有在基本经济制度建立以后，才能在市场之上建立起社会化的利益协调与纠正机制，最后形成现代社会的整体利益关系结构。在这种情况下，市场化转型既涉及分配新的利益，又涉及已经社会化的利益转交问题。前者要求承认基于市场的利益分配结构，后者则依赖于市场以外的社会化的调节与纠正机制。但从这个意义上看棚户区的利益分配结构形式，与其说是体制根源，还不如说是政府业绩评价体系变化，因为根据中国的历史发展状况可以看出，政府业绩评价体系是体制要求的直接表现形式。
这里棚户区居民多是煤矿的员工，属于工人阶级，靠工资生活，普遍收入不高，生活水平也不理想。住房多是50年代矿上集中分配传下来的，当时是一个小房子，只有14平方米，稍加改建进行居住。之后在这里生活下来，成立家庭养育子女，发展到子孙三代居住。最初多为筒子房，没有上下水，由多家共同使用，很不方便，条件也不好，但单位管维修。1998年后居民都由居民委员会管理，但管理比较松散，协调统一性差。经常会出现排队打水，排队用厕所的现象，尤其使用的是旱厕，夏天气味难耐，冬天出入不便。外面下雨、屋里打伞，外面雨停、屋里抢险。行路难、吃水难、取暖难、儿子娶媳妇难……我们也多次找到了政府，（政府）没有办法啊，让我们自己克服，自己解决。
我是2005年被动员，2006年搬进新房的，现在政府好啊，还多次来问我有没有困难，生活条件提高了，居住环境改善了。无论是生活还是外出都更加便利了，哪有困难。只是邻里之间没有了在棚户区居住的亲近感，相互之间的沟通变少了，彼此之间不太熟悉，希望可以加强沟通。对政府周到的考虑表示感谢。（莫大爷）
一般可以认为，政府业绩评价体系自1949年以来在城市至少发生了三次变化：1949～1978年主要是以政治标准作为地方政府业绩好坏评价的指标，1978～2002年主要是以经济发展状况作为地方政府业绩好坏评价的标准，2002年后主要是以社会发展状况作为地方政府业绩好坏评价的指标。这几个阶段性变化虽说与国家发展的主要任务有关，但对于棚户区居民强地位底层化状态产生的根源而言就有实质性的意义，特别是1949～2002年以政治和经济作为评价标准直接导致了棚户区居民社会地位底层化状态的形成。这是上述个案所反映情境的政策背景和根源。
最后是棚户区居民事实上的底层生存逻辑给政府造成强大的压力。它主要表现在两个方面。
一是棚户区居民群体的依赖性给当地政府增添了一种有形或无形的社会压力。中国社会当前正处在快速转型过程中，经济体制转轨和社会结构转型的相互交织加剧了社会分化的趋势，利益多元化格局鲜明地摆在人们面前。特别是改革开放以来，中国的社会结构与社会关系发生了史无前例和翻天覆地的结构性变迁，国家与社区、国家与市场的关系终于“浮出水面”，并且成为中国社会经济政策的核心议题。经济改革深化使城市居民真切感受到市场竞争的残酷无情和市场规则的优胜劣汰，无形之手在营造机会平等的环境、社会资源配置与社会生活中扮演着日趋重要的角色。但改革以来，在社会服务领域引入市场机制，不仅没有使社会大众获益，反而削弱甚至直接剥夺了社会成员获得基本社会服务的权利，增加了社会不公平。在个人没有力量或根本就不愿意保护自我利益的背景下，缓解群体性依赖所造成的社会压力的最佳路径可能就是寻求国家保护。
克俭棚户区是2001年动迁，之后大概过了两年半才回迁的，在这个过程中棚户区居民经历了漫长的等待。为了早日动迁，几乎全体居民参加的闹事活动有三次，找过区政府，闹过市政府，甚至还堵过铁道，终于盼到了动迁的时候。这个棚户区早就该动迁了，居民都是厂里的老职工，年轻人早跑了。以前遇到房子坏了，还可以找单位，现在单位没了，只有找政府。找政府也难啊，人去少了，几句话就打发回来。回迁的过程还算顺利，2004年8月份发布回迁的消息，9月份开始办手续，10月份就入住了。
回迁工作大致经历了这样几个阶段，首先是划片排号，按号码分房，采用先搬走的先分房后搬走的后分房的原则。政府、开发商和住户之间进行协调，尽量保证每个住户都能住上满意的楼房。由于我家有残疾人，并且是特困户，所以在分房的时候给予了照顾。按动迁的房屋米数分新房，原来14平方米（房屋少的）分到现在的56平方米新房，超出的部分采用每平方米400元计费，由于我家的实际情况政府照顾一万元，自己大概花了两万元钱就住上了新房，属于一类房，住户十分满意。两室一厅的房子，冬天有暖气，而且24小时供暖。新小区人员多是以前棚户区的老邻居，联络也很方便。有的社区有部分老人腿脚不便，要求住一楼，通过协商，开发商放弃了一楼建门市房的打算，想方设法满足百姓需求。（秦女士）
众所周知，在我国的不协调因素活跃期和社会矛盾多发期，随着改革的深化，利益问题的尖锐和紧张会一直存在。20世纪90年代以来，在这方面最有代表性的是三件大事，即国有企业的改制重组破产引发的职工下岗失业、农村土地征用造成的农民失地、城市房屋拆迁导致的居民失房，它们的影响一直持续到现在。学术界称为“三失”。由于“三失”与政府行为主导有直接或间接的关系，因而也是党群关系、官民关系紧张的重要缘由，所有这些都涉及利益调整导致的关系紧张和冲突，它们是贯穿我国社会矛盾中的一条主线。在单位制时代由于体制等方面的因素，政府自觉不自觉地都肩负起了民众利益保护的职责，但在后单位制社会，由于利益主体的多元化，很多民众个体的利益保护主体虚置了，在国家稳定主义的思维模式下，民众通过集体行为来达到利益表达的目标可能是一条比较有用的路径。
二是国家保护的动机彰显了政府社会发展目标的新取向。东北地区由于历史的根源，其社会、市场力量都不是太发达，其棚户区的产生是计划经济的产物，特别是由于地价低等原因，棚户区缺乏市场开发的价值，而开发商等市场主体更加重视个体经济利益而非社会责任，因此对这一问题的解决忽视政府责任而片面强调市场的力量是不合适的，棚户区产生于计划体制下，在一定程度上说是单位制的副产品，因此在政府、社会、市场关系中也应该有自己的独特表现形式，关键看实践效果，即是否有效促进了当地社会的良性发展。抚顺市的棚户区改造个案就很深刻地说明了这个问题。
从中国社会转型的整体动态过程来看，市场体制取代计划体制成为不可逆转的潮流，是与世界主流发展模式接轨的主要表现形式。但具体到差异性很大的各个区域，计划与市场的作用或政府与市场的力量表现不一，特别是对于国有企业集中、单位制盛行的东北地域而言呈现计划体制与市场体制并存且计划体制进一步扩张的势头，在这种背景下，中国整体发展模式实际上是多重区域发展模式并存。棚户区改造只是一个典型的个案，实际上它反映了多重区域发展模式下政府责任、市场力量协调与民众利益保护机制的差异问题。随着市场经济的不断发展，“市场失灵”的问题也出现了，特别是改革中的急躁冒进，不切实际地把政府职能一下子全部推给社会，从而导致社会无力承受而引发社会问题。
五 后单位社会国家责任机制探讨
后单位社会是市场转型的直接后果。市场转型直接导致中国社会资源配置逻辑的变换。棚户区改造在一定意义上就充分体现了这种资源配置方式变换的内在逻辑。于棚户区改造中社会资源的国家主导配置而言，它实际上包含了四个方面的内容，即国家保护的动力、能力、合力和激励功能。
所谓国家保护的动力机制是指在后单位社会国家的内在需求。就资源配置而言，市场机制的最大特点是能合理配置资源，从而极大地提高生产效率。改革开放以来，特别是确立了社会主义市场经济体制目标以来，我国的市场经济体制建设取得了快速进展，但仍处于政府主导经济的阶段。市场机制的作用说到底就是通过市场的各种功能来调节供给和需求，从而调节经济资源的配置。因为在计划经济体制下，中国政府是一个权威性政府，资源靠行政手段来配置，基本不重视市场机制，或者说没有这种市场机制的调节，经过近三十年市场化的改革，我们目前市场经济体制基本建立起来了，如何有效地发挥市场在整个社会经济生活中，特别是在资源配置中的基础性作用是非常重要的。在分配结构上，建立和完善了劳动分配为主体的多要素分配并存结构，这种分配结构既强调资本、土地、技术、信息等生产要素凭借所有权参与分配，又强调市场按劳分配的机制和原则，同时政府又通过工资、奖金、税收、公共福利、社会保障等手段和机制进行调节，防止分配不公，调节个人收入的过分悬殊，以促进效率与公平的统一。棚户区改造与其说是城市化的必然和市场化中的国家补位，不如说是国家追求效率与公平统一的体现。
所谓国家保护的能力机制是指国家对社会资源的动员能力和支配能力。在中国，计划经济体制长期运行，形成了无所不包、高度集权的政府管理体制。这种体制因效率低下而越来越不适应经济社会的发展，从而直接导致十一届三中全会以来持续不断的经济体制的市场化改革和政府管理体制的社会化改革。但政府机构改革与职能转换等改革措施应急性的成分较多，并没有把社会化当成政府管理变革的方向或价值目标。这种经验型的政府管理改革在外部状况稍有好转就会停止甚至倒退，使改革陷入“精减-膨胀”的困境和“放权-收权”的旧路循环，导致了政府权力的过度膨胀与社会的极度萎缩，导致了政府管理能力与社会自主管理能力的双重失落。中国是在进行了多年的计划经济之后转入市场经济的，政府的作用和社会资源动员的能力还很大，这使得在诸如棚户区改造等社会建设方面国家的作用凸显，因为社会建设必须注重社会公平，不能照搬经济领域简单地采用“产业化”和“市场化”的做法，市场竞争不可能自发地达到社会公平的目标，这是政府应该负起的责任。
所谓国家保护的合力机制是指国家必须高度重视收入差距扩大的事实，积极解决由此引发的社会问题。这是新的发展阶段一个重要的政策着力点。可以看到，收入差距扩大甚至社会在某种程度上的分化，是经济体制转轨过程中多种所有制经济发展和市场竞争难以避免的结果。问题在于把握合理的限度，制定政策调节过高收入，帮助低收入阶层，社会弱势群体基本利益保护机制问题是必须由政府强加干预才能真正解决的问题。
所谓国家保护的激励机制于棚户区改造所体现出来的社会资源配置而言，有两个方面的含义，一是国家通过资源的再分配实现社会转型成果的再分配，二是通过普通民众的利益获得实现和谐局面的产生和保持。如何在社会转型的过程中以最小的代价换取社会最大的发展？实现这个目标的最佳选择是保持社会的相对稳定，也即是社会利益关系得到协调和有效整合。社会转型中的利益关系协调研究主要体现在，一方面，社会转型引起了人们之间大量非规范性关系的产生，即人们相互之间的社会交往不再遵循原有设定的、统一的行为模式。它的产生事实上是原有利益格局的突破而导致的新生利益群体之间关系的协调问题。另一方面，在一定意义上社会转型也就意味着社会控制机制的转型。在计划经济条件下，社会整合主要是通过政治和行政手段以及思维方式的整齐划一来实现的，政治权力之网覆盖社会生活的一切方面（沈亚平，2002: 277），而在转型时期，随着政治与经济、国家与社会的相对分离，特别是旧有利益关系格局的打破，在一定时期内出现了社会整合机制的“真空”。
国家通过直接配置社会资源的意义在此就表现得特别突出。中国从1978年开始的改革应该说是社会主义改造完成后对经济管理体制改革的第一次重要探索，此前没有任何实践经验可以借鉴。正因为如此，邓小平同志一再指出，中国的改革要“摸着石头过河”，边实践，边探索，边总结，逐步推广。由于此前几十年的闭关锁国，中国对外部世界的了解相当缺乏，对外开放是在改革过程中逐渐展开的，因此说对外部模式的模仿也只能是一个渐进的过程。社会资源从国家全面控制转向国家与社会共有，民间力量的逐渐壮大成为中国社会进一步发展的动因，市场机制及基于其上的利益矫正机制已经产生，社会整体层面的利益均衡机制出现并开始发挥作用。
同时从文化的影响力看，我们知道，文化并非像生物基因遗传那样仅向制度提供蓝本或模板这样一种简单的单向作用，而是与制度存在着复杂的双向作用。一方面种种正式的制度本身承载和保持着文化；另一方面，文化作为制度的精神内核又是制度沿存、演化和变迁的基因。就此而言，人类生活世界现实的制度变迁又往往是文化变迁的起因和催化剂。文化是制度的基础，制度的存在与变迁必以文化的相对稳定和转型为先导。文化作为制度内在结构的一个重要组成部分，其作用至少表现在三个方面：第一，维持制度的存在，它使制度获取了生存的内在精神支柱；第二，推动制度的演变，它使制度在文化的驱动下有秩序、有目的地平稳转型；第三，赋予制度发生效用的合法性基础。众所周知，中国的社会转型在一定意义上说是以西方的市场化发展模式为初步摹本的，但中国并没有简单停留在西方制度引进上，而是将中国传统文化与中国特殊发展道路紧密结合起来。这也就是为什么一些发展中国家引进、搬用了西方国家的先进制度后，未能促进本国社会发展的内在根源，因为这些国家对制度的引进是看到了西方国家社会的繁荣现实，而没有充分考虑到这些制度与西方文化的亲和性。我认为，这也是德国社会学家马克斯·韦伯谈新教伦理与资本主义精神的实质所在。忽视自身文化的改进而片面引进所谓的先进制度只能导致社会的混乱与自身的异化。这在分析市场化后单位社会的政府责任中必须加以注意。
从上述意义上说，以棚户区改造为主要表现形式的民生工程建设构筑了中国后单位社会国家责任的外在表现形式，事实上也就构成了民生工程研究的“中国寓意”。
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作者简介
赵定东 男
所属博士后流动站：中国社会科学院社会学研究所
合作导师：李培林
在站时间：2007.10～2009.10
现工作单位：杭州师范大学政治与社会学院社会学系
联系方式：zhaodingdong1971@126.com