四 提升长三角城市群内都市圈经济的难点

中国城市群、都市圈发展正面临着经济全球化、经济转型升级、行政管理体制改革等方面的严峻挑战，城市群和都市圈布局不尽合理，内部分工协作不够、集群效率不高，中心城市功能偏弱，城市产业结构趋同，城市结构不健全，城市群、都市圈内部协调机制不够完善，城市群、都市圈建设行政色彩浓厚，资源环境压力过大，发展方式未发生根本性转变等问题日益凸显。

（一）认识上的问题和实际问题导致都市圈的经济发展质量下降

认识上的问题导致动力机制薄弱。都市圈经济融入城市群经济，不是说都市圈要发展成为城市群、从规模上变成城市群，而是从发展的理念和方式方法上向城市群经济学习，从发展的内容和手段上向城市群靠拢。都市圈经济融入城市群经济，首先，应认识到这是迫在眉睫的事，需要加紧进行。其次，应研究融入的内容。都市圈经济在发展中已经遇到了瓶颈，表现为发展速度慢、发展动力不足、创新能力弱、产业布局不合理、发展质量不高等，这些都应切实进行转变。

长三角城市群中，都市圈的发展存在许多实际问题。一是合理的城市层级和分工体系尚未形成，影响了区域协调和一体化发展；二是存在较为严重的“简单均衡”或“一城独大”现象，影响了自身的发展质量和水平；三是五大都市圈的失业人口数量逐年上升，优质人口资源配置不均问题日益严重；四是资源与环境压力逐年加大，都市圈可持续发展的前景不容乐观；五是生活成本持续上升，生活与环境质量不断下降，影响了城市群的发展质量。

（二）各省城市经济水平的差异导致都市圈经济落差明显

就浙江省与江苏省的发展比较而言，浙江省城市群体利用长三角区域经济合作的优势，取得了较快发展，杭州、宁波、绍兴、台州、舟山、嘉兴、湖州等城市进入了全国城市综合竞争力百强行列，其中杭州位列全国十强。但与江苏省相比，浙江省城市群体整体竞争力还不够强，“大城市比例偏少、中小城市多而不强”的现象还比较明显。2015年，长三角26个城市中，浙江省只有杭州、宁波、绍兴3个城市的GDP超过4000亿元，而同期江苏省却有苏州、南京、无锡、南通、常州、盐城、扬州7个城市的GDP超过4000亿元，苏州甚至超过了14000亿元；在GDP不到2000亿元的城市中，浙江省有3个城市，安徽省有6个城市；安徽省有3个城市的GDP还不到1000亿元，而同期江苏省排名最后的镇江，GDP也达到了3500亿元。

安徽省由于过去的几十年没有融入长三角发展规划，又处于长三角城市群的内陆区域，与江苏省、浙江省相比经济发展相对落后。合肥都市圈的经济总量也不及江苏、浙江两省的都市圈，发展指数偏低。不过，合肥都市圈加入长三角，由于空间上发展余地较大，后发优势也不可低估。

（三）区域及运作机制的差异造成都市圈经济发展水平的差异

长三角城市群的五大都市圈中，杭州都市圈和宁波都市圈在浙江省域范围内，与江苏省相比，理论上便于协调，尤其是《浙江省环杭州湾地区城市群空间发展战略规划》的出台，将杭州都市圈、宁波都市圈融为一体，但这并不意味着杭州湾经济已经融为一体。事实上，浙江省内都市圈的发展缺少省级层面的直接领导与推动，都市圈的相关工作分属于浙江省发展和改革委员会的多个处室，又属于多个领导分管，都市圈工作在省级层面没有统一的领导和指挥，许多问题往往因缺乏省级层面的协调而得不到解决。而江苏省的南京都市圈、苏锡常都市圈与浙江省相比优势明显，无论是经济总量、发展速度，还是城市功能的发挥、城乡一体化建设等，均走在长三角城市群的前列。实际上，江苏省在推进都市圈发展中有通盘考虑，出台的《江苏省城镇体系规划（2012～2030）》，将南京都市圈、徐州都市圈（淮海城市群）、苏锡常都市圈列入全省城镇空间结构规划图，在沿江城市带、沿海城镇轴、沿东陇海城镇轴的布局中，有意识规划了淮安增长极，这就为苏中城镇化发展预留了培育空间。

（四）都市圈与城市群各自为政导致经济有效整合与推进的难度加大

在都市圈内，部分地方政府依然对都市圈的发展认识很不够，特别是对都市圈经济的内涵、发展特征、运行机理和调控重点等方面的认识存在偏差，出现偏离区域经济发展阶段等现象，大大影响了都市圈经济的健康发展，造成资源配置的低效率和争相瓜分区域利益的现象。虽然都市圈都出台了发展规划，但在现有的财政体制和政府考核机制下，尤其是在缺少省级层面的直接领导与推动的情况下，圈内大规模规划的实施难度极大。提升长三角内都市圈的经济实力，同样会面临此类问题。缺乏地方政府的客观、准确的认识，缺乏国家与省级层面的直接领导，缺乏都市圈与城市群政策的有效对接，发展都市圈经济任重道远。同时，都市圈城市间依然存在的地方保护主义和市场分割现象，在很大程度上限制了区域资源要素的自由流动，很不利于地方政府之间合作机制的建立和健全。都市圈合作尚处于浅层次协商阶段，城市间的行政壁垒依然严重阻碍着其发展。

（五）都市圈产业互补发展格局还没有形成，都市圈产业结构不尽合理，产业链条尚未形成

尽管都市圈的集聚程度高，工业门类齐全，三次产业比例适中，一些领域的优势也已经形成或正在形成，但多数都市圈还没有形成产业互补的良性发展格局。一是圈内产业分工还不明确；二是圈内产业趋同现象严重；三是都市圈的辐射带动能力还不够强大。都市圈经济的开放程度不够，对外交流度不高，从都市圈经济又好又快发展的新要求看，总体存在经济外向度低、开放竞争力弱等问题。

（六）缺少法律规范导致相应的制度性安排缺位

都市圈（城市群）是推动、促进长三角城市群经济社会一体化的非常重要的组成部分；提升长三角内都市圈的经济实力，能为整个长三角一体化、共同参与国际竞争、推动长江流域的发展提供更好的服务和支撑。长三角一体化的核心内容是经济一体化，但经济一体化的各个方面和每一个重要环节，都应以法制化的形式显现出来，通过法制化的途径来实现。因此在这个意义上，可以说经济一体化和法制一体化乃同一事物的两个方面，法制一体化也是任何区域一体化的题中应有之义。然而，到目前为止，我国还没有出台与区域合作相关的法律法规，未能为完善长三角城市群地方政府合作机制的构建提供一个科学有效的框架。特别是在制约地方保护主义和打破区域市场分割方面，缺乏法律法规等强有力的制度支持，未能为打破地方保护和市场分割、实现各地方主体之间的公平竞争与合作提供强有力的法律保障。中央政府应当在立法层面上积极进行以市场化为导向的制度创新和职能转变，打破区域合作的体制障碍，包括出台相关的法律法规、转变政府职能、实行政企分开、打破地方政绩考核制度、转变地方政府间的竞争模式，为区域政府之间的合作创造良好的制度环境。