第三章 中国特色现代国有企业制度的内涵及其创新的经验借鉴和理论指导

第一节 中国特色现代国有企业制度的演变及内涵

在笔者看来，中国特色现代国有企业制度主要应该包含五个方面的制度内容：一是体现和反映中国特色社会主义基本政治制度的党的领导制度，这是国有企业制度的重大特色和独特优势；二是确定国企功能定位并据此代表国家对国企进行监管的国有企业资产监管制度；三是由国有资产监管制度所明确的国有企业是独资还是股权多元化的国有企业产权制度；四是由国有企业产权制度所决定并与之相适应的国有公司治理制度；五是服从并服务于国有公司治理制度的国有企业管理制度。

在国有企业党的领导制度方面，主要经历了从党委负责制到党组织发挥政治核心作用的发展历程，现在发挥党组织政治核心作用与完善公司法人治理机制有机融合的基本思路已成为共识。在国有企业资产监管制度方面，从“九龙治水”到成立“管资产、管人和管事相结合”的国资委，《中华人民共和国企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》的发布实施，使得国有企业资产监管走上了法制化、规范化轨道。在国有企业产权制度方面，业已经历了单一公有制、国有独资企业到产权多元化、公司制股份制企业，从现代企业制度到现代产权制度的发展历程。在中国特色国有公司治理制度方面，从“老三会”到“新三会”、“老三会”并存融合，同时也充分参考借鉴了西方现代公司治理体制机制。在国有企业管理制度方面，从传统国有企业管理到现代公司管理，同时参考借鉴西方现代公司管理理论、方法和手段，中国特色的国有企业管理制度日益发挥重要作用。

一 中国特色现代国有企业党的领导制度演变及内涵

1．国有企业党的领导制度的演变历程

改革开放前三十年，我国国有企业统称为国营企业，企业的领导和管理体制先后经历了工厂管理委员会阶段、厂长经理负责制阶段、党委领导下的厂长负责制阶段。这一时期国有企业领导制度的基本特点是行政管理的特征比较明显，企业生产经营由国家纳入统一计划管理，企业领导人员的考核、任用等由同级党委负责。

改革开放以来，随着逐步向社会主义市场经济体制转变，我国国有企业的领导制度发生了深刻变化：先是实行党委领导下的厂长负责制阶段。到1988年实施的《企业法》则明确企业实行厂长经理负责制。1992年国务院颁布的《全民所有制企业转换经营机制条例》又作了新的规定，要求发挥党的基层组织在企业中的政治核心作用，坚持和完善厂长经理负责制。1993年通过的《公司法》则明确董事长为公司的法定代表人。1999年9月党的十五届四中全会提出，党委书记和董事长可由一人担任，董事长、总经理原则上分设。2003年10月党的十六届四中全会提出，完善公司法人治理结构。至此，国有企业领导制度进入建立现代企业制度下的企业领导体制阶段。

从国有企业领导体制的演变可以清晰地看到，国有企业党组织在功能定位上经历了由经济政治等全面性功能逐渐向强调政治性功能转化这样一个发展历程，但党组织在企业中的政治核心作用和负责企业思想政治工作、党的建设工作和领导工会、共青团工作的职责始终没有变，而且在不断强化。大家已经形成“三个不能变”的共识：国有企业领导体制可以变，但党对国有企业的政治领导不能变；国有企业治理结构可以变，但企业党组织政治核心作用不能变；国有企业经营机制可以变，但发挥企业党组织政治优势的职责不能变。企业无论怎样重组改制，企业党组织的地位和作用绝不能削弱和淡化。

2．国有企业坚持党的领导的基本内涵

1999年9月，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中首次系统阐述了国有企业坚持党的领导的基本内涵。2012年11月最新修订的《中国共产党章程》对此进行了明确规定，指出党的领导主要是政治、思想和组织领导。在国有企业坚持党的领导，就是要充分发挥党组织的政治核心作用，主要体现在：保证、监督党和国家方针政策在本企业的贯彻执行；参与企业重大问题决策，支持股东会、董事会、监事会和经理（厂长）依法行使职权；全心全意依靠职工群众，领导和支持工会、共青团等群众组织及职工代表大会依照法律和各自章程独立自主地开展工作；领导企业思想政治工作和精神文明建设，努力建设有理想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍；加强党组织自身建设，搞好党性党风教育，发挥党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。

3．国有企业坚持党的领导的基本途径

参与企业重大问题决策是国有企业和集体企业党组织的重要职责，是党组织在企业中发挥政治核心作用的基本途径。党的十五届四中全会决定明确党组织参与企业重大问题决策，要坚持和完善“双向进入、交叉任职”的企业领导体制；国有独资和国有控股公司的党委成员可以通过法定程序分别进入董事会、监事会和经理班子，董事会、监事会、经理班子中的党员可以依照有关规定进入党委会；党委会和法人治理结构要通过建立健全议事规则，完善党组织参与企业重大问题决策的工种程序和工作机制；党组织对重大问题要集体研究，由进入董事会、监事会、经理班子的党委成员通过多种方式分别反映党组织的意见和建议，使党组织的主张在企业决策中得到重视和体现；同时，充分发挥董事会对重大问题统一决策、监事会有效监督的作用。

2004年，在中共中央办公厅转发《中央组织部、国务院国资委党委关于加强和改进中央企业党建工作的意见》中，进一步明确提出，适应现代企业制度的要求，加强和改进中央企业党建工作要做到“五个结合”，即将党的工作与经营管理工作相结合、党管干部和党管人才的原则与市场化选聘人才的机制相结合、从严治党与依法治企相结合、思想政治工作与企业文化建设相结合、发挥职工民主管理作用与维护企业领导人员依法行使经营管理职权相结合。可以说，这一思路为国有企业实现党的领导找到了更为系统和现实的途径。

二 中国特色现代国有企业资产监管制度演变及内涵

1．企业国有资产监管体制的发展完善

1978～1988年，试行国有资产经营责任制度。20世纪80年代，针对政企分开、放权让利特别是实行两权分离和承包制过程中出现的国有资产流失、贬值现象，一些地方开始尝试实行国有企业的资产经营责任制。不过，有关工作主要由各地行业主管部门负责，当时在全国范围内并没有普遍出现负责国有资产经营责任方面的专职机构。

1988～1998年，国有资产管理局先成立后又撤销，对建立中国特色国有资产监管体制进行了积极探索。1998～2003年，国家撤销国有资产管理局后，在1999年底成立中共中央企业工作委员会、国务院实行稽查特派员制度的同时，把国有资产管理职能主要按行业分散分配给了各个政府行业主管部门，国有资产监管进入了所谓的“九龙治水”阶段。

从2003年至今，我国逐步建立了中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责，权利、义务和责任“三统一”，管资产和管人、管事“三结合”的新型国有资产监管体制。十届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案，决定设立国务院国资委。这是第一次在政府机构设置上实现了社会公共管理职能与所有者职能的分离，突破了政资不分、政企不分、出资人不到位的体制性障碍。十年来，中央和省、市（地）三级国资监管组织体系基本建立，国资监管法规体系初步形成，国资监管和国企改革工作取得重大成效。

2．企业国有资产监管的基本内涵

2008年10月，《中华人民共和国企业国有资产法》经第十一届全国人民代表大会常务委员会通过并于2009年5月正式施行。在该法中，对企业国有资产监管的基本内涵从以下几个方面作了明确规定：①企业国有资产监管的对象是企业国有资产。企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益，国家出资企业是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。②企业国有资产监管的主体是全国人大和国务院。企业国有资产属于国家所有即全民所有；国务院和各级人民政府代表国家行使国有资产所有权；全国人民代表大会和各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，依法行使企业国有资产的监督职权。国务院和各级地方人民政府按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。国务院国有资产监督管理机构和各级地方国有资产监督管理机构，代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。

关于国有资产监督管理机构的具体职责，早在2003年国务院国资委成立后出台的《企业国有资产监督管理暂行条例》中就作了明确规定：①国有资产监督管理机构的主要职责是，依照《中华人民共和国公司法》等法律、法规，对所出资企业履行出资人职责，维护所有者权益；指导推进国有及国有控股企业的改革和重组；依照规定向所出资企业派出监事会；依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核，并根据考核结果对其进行奖惩；通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管等。②国有资产监督管理机构的主要义务是，探索有效的企业国有资产经营体制和方式，促进企业国有资产保值增值；推动国有经济布局和结构的调整，保持和提高国有经济在关系国民经济命脉和国家安全领域的控制力和竞争力；尊重、维护国有及国有控股企业经营自主权，指导和促进国有及国有控股企业建立现代企业制度，完善法人治理结构，增强企业竞争力等。

三 中国特色现代国有企业产权制度演变及内涵

1．股份制成为公有制的主要实现形式

改革开放以来，中国共产党一直在努力寻找以公有制为主体的基本经济制度和市场的有效结合及实现形式。1997年，党的十五大报告提出：股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率，资本主义可以用，社会主义也可以用。1999年，党的十五届四中全会决定进一步明确：国有大中型企业尤其是优势企业，宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济，重要的企业由国家控股。2002年，党的十六大报告提出：除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。2003年，党的十六届三中全会决定提出：要进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。正是在这一系列思想和理论指导下，我国国有企业从20世纪90年代初开始，逐步推进股份制改革。据国资委统计，截至2013年底，全国90%的国有及国有控股企业已经完成了公司制股份制改革，中央企业净资产的70%、资产总额的58%、营业收入的62%已在上市公司。

2．公司制也是公有制的重要实现形式

公司一般分为有限责任公司和股份有限公司两种，股份有限公司又分为上市股份公司和非上市股份公司两种。虽然股份制公司也属于公司范畴，但习惯上，一般将股份有限公司特称为股份制企业，而将有限责任公司特称为公司制企业。正因为如此，党的决议和政府工作报告中经常将公司制股份制并列来讲，强调要深化国有企业公司制股份制改革。在实践中，并非所有国有企业都具有投资价值，更不是都符合上市条件，特别是承担公益性功能或主要承担保障性功能的国有企业，所以国有企业不可能也不需要都采用股份制的资本组织形式。适应建立现代企业制度的要求，国有企业也可以进行公司制改革。为此，中央历来强调，国有企业要加快推进公司制股份制改革，具备条件的国有企业进行改制上市。事实上，股份制企业在全部企业中占少数这种现象在市场经济国家具有普遍性，要充分认识到，公司制也是公有制的重要而且是更为普遍的实现形式。

3．国有控股的公司制股份制是中国特色现代国有企业产权制度的基本内涵

综上所述，公司制和股份制都是公有制的重要实现形式，但需要加以说明的是，这里提到的公司制和股份制企业，应该是国有控股的公司制和股份制企业。换句话来说，公司制和股份制企业的性质是由其处控股地位的股份性质所决定，只有国有控股的公司制和股份制企业才依然是公有制企业，才是公有制的重要实现形式。所以严格说来，中国特色现代国有企业产权制度应该是国有控股的公司制和股份制，当然也包括纯粹国有独资的国有企业和国有公司。

四 中国特色现代国有公司治理制度演变及内涵

1．从传统国有企业领导体制到现代公司法人治理结构

如前所述，新中国成立以来，我国国有企业领导和治理制度的演变，大体经历了党委领导下的厂长负责制、厂长（经理）负责制、国有企业党组织发挥政治核心作用、通过积极探索“双向进入、交叉任职”建立和完善公司法人治理结构等阶段，已经实现了从传统国有企业领导体制到现代公司法人治理结构的重要转变。1999年9月党的十五届四中全会决定明确指出：公司制是现代企业制度的一种有效组织形式，公司法人治理结构是公司制的核心；要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。

关于公司法人治理制度的重要性，2004年版的《OECD公司治理准则》作了充分阐述。该准则认为：公司法人治理涉及整个的有关公司经营管理层、董事会、股东和其他利益相关者之间的关系；公司法人治理也提供了一个框架从而有助于确定公司发展目标、实现目标的手段、对执行过程的监控；对董事会和经营管理层推动公司和股东利益目标的实现，良好的公司法人治理将提供适当的激励并采用有效的监控；公司法人治理成为改善公司经济效率和促进投资者信心增长的一个关键性因素。

2．“两个有效”是中国特色现代国有公司治理制度的基本内涵

一方面，发挥政治核心作用，是国有企业党组织的重要职能；另一方面，建立现代企业制度，完善公司法人治理结构，是国有企业改革的方向。这两方面决定了中国特色现代国有公司治理制度是党组织政治核心作用和现代公司法人治理结构各自优势的充分发挥和有机融合。为此，党的十五届四中全会决定明确提出，要在完善公司法人治理结构的同时，明确党组织在公司法人治理结构中的职责权限，从体制机制上确保公司法人治理机制的有效运行和党组织政治核心作用的充分发挥，也就是要做到公司法人治理机制和党组织政治核心作用的“两个有效”。这“两个有效”就是中国特色现代国有公司治理制度的基本要求和基本内涵。

五 中国特色现代国有企业管理制度演变及内涵

1．国有企业管理工作实现重大转变

从新中国成立以来，我国国有企业管理工作和管理学发展可以大致分为两个阶段：一是从1949年到1978年的“初步形成”阶段，以“鞍钢宪法”、《工业七十条》为代表性成果。二是从1979年至今的“融合发展”阶段。这一阶段我国国有企业管理模式开始从生产型转向生产经营型，学习重点从苏联转向美、日、欧等发达国家和地区。这其中，1992年之前主要是以学习借鉴国外先进经验和方法为主，1992年以后开始注重中国式管理特殊实际的研究和创新工作。

经过新中国成立以来、特别是经过30余年改革开放和国内外市场竞争的洗礼，我国国有企业的管理工作开始实现从传统粗放式管理向现代集约式管理的重大转变，主要体现在以下四个方面：一是管理组织从工厂企业到公司集团，国有企业在组织功能上，从单一生产功能为主的工厂制逐步演变为具有较完整市场经营功能的法人体制；在组织体制上，则由单一的行政性企业为主转向具有现代市场意义的公司和集团。二是管理理念从计划到市场。大多数企业牢固树立起市场、客户、质量、品牌、成本、效益、人本、环保等适应现代市场经济要求的理念和社会责任意识。三是管理方法从传统到现代。精益管理、经济增加值（EVA）、管理会计、供应链管理、智能管理、绿色管理等国际流行的管理方法都在国有企业得到应用；战略管控、并购重组、流程再造、电子商务、物联网、大数据等新的管理思想已经进入国有企业管理的视野。四是管理手段从硬件到软件。国有企业通过构建企业文化、加强知识管理、推进管理创新、实施名牌战略、履行社会责任、塑造社会主义核心价值观等培育企业核心能力，努力保持和创造竞争优势。

2．中国特色现代国有企业管理制度的基本内涵

可以看出，坚持“以我为主，博采众长，融合提炼，自成一家”的基本方针，改革开放30多年来国有企业管理工作的转变是沿着两条主线进行的：一方面，国有企业在学习借鉴发达国家先进企业的管理经验，另一方面，国有企业还立足中国历史文化传统和自身实际，通过这两者的有机结合和大胆创新，涌现出了一大批成功的企业，形成了颇具中国特色的企业成功管理之道。

2005年国务院发展研究中心、中国企业联合会、清华大学3个单位联合组成专项课题组并投入百余名专家学者历时6年多完成《中国式企业管理科学基础研究》系列报告。赵纯均在《中国式企业管理研究的9个发现》一文中，对该课题总报告中关于中国式企业管理9个方面的特点进行了系统阐述：一是“中”的精神，指的是实用理性的辩证智慧；二是“变”的战略，是指高度权变的调适思考；三是“强”的领袖，强调企业家的德、魅与愿；四是“家”的组织，表明中国色彩的组织控制；五是“融”的文化，指的是个人价值与时代共鸣；六是“和”的环境，说明政治分寸与关系和谐；七是“集”的创新，表示标杆模仿与整合再造；八是“搏”的营销，总结了从草根到极致的营销竞争；九是“敏”的运营，强调恰当高效的基础管理。笔者认为，这九个方面特点是包括中国民营企业在内中国式管理的特点总结，其中“家的组织”这一特点更多适用于民营企业，就国企来看应将其替换为“党的组织”，说明在国企中党的坚强领导。此外，中国国有企业不同于民营企业的一个显著特点是承担着极大的国家和社会责任，可简称为“国的责任”。这样可以将这10个方面特点即“中的精神、变的战略、强的领袖、党的组织、融的文化、和的环境、集的创新、搏的营销、敏的运营和国的责任”看作中国特色现代国有企业管理制度的基本内涵。