公共管理评论 2016年第3期 总第23期

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标尺竞争与不出事：公共服务提供中的条块关系

——以上海市X区物业管理深化改革为例

李利文

【摘要】条块关系是公共服务供给的重要影响因素，“条条”和“块块”分别遵循标尺竞争和不出事的运行逻辑。本文采用观察法和文献分析法，对X区物业管理深化改革个案中的话语和行为进行深入分析，发现在常规型治理时期，“条条”倾向于采取动员、调研、咨询和总结四种推动策略，而“块块”则倾向于采取摆架势、表态度、吐苦水和亮优势四种应对策略，在条块之间形成较大张力的情况下，政府机制通过内部各个部门主体之间的博弈和协调，选择了树立典型、组织复制和政府购买等符合双方利益的策略和措施。基于案例分析，本文认为在未来的公共服务供给改革中，既不能过于注重对“条条”权力的压缩，也不能简单地对“块块”进行赋权，而应该根据条块特点和公共服务性质进行合理的机制设计，推动条块之间合作共赢。

【关键词】公共服务供给 条块关系 标尺竞争 不出事 物业管理

一 问题的提出

如何更好地提供公共服务一直是公共管理学所关注的焦点问题，其不仅关涉与公民切身利益相贴的民生问题，而且与政府公信力水平和社会秩序稳定紧密相连。公共服务提供方式创新被认为是公共服务水平改善的重要着力点，也是公共服务领域政府改革的重要抓手。西方国家在公共服务提供方式上早就进行了许多有益的探索和研究。萨瓦斯（E. S. Savas）主张通过民营化的方式来提供公共服务，即主张将公共服务的生产和提供分离开来。他按照光线普的强弱原理提出了公共服务的十种制度安排：政府服务、政府间协议、政府出售、合同承包、补助、凭单、特许经营、市场、志愿服务和自我服务。这种方式对新公共管理产生了重要影响，也推动了许多西方国家亲历实践。萨拉蒙（Lester M. Salamon）认为，政府与志愿部门都有优点和弱点，但两者的长处是互补的，因而政府与非营利组织在提供公共服务中相互合作，是一种逻辑和理论上都很明智的折中方案。可见，萨拉蒙抛弃了单线式的选择模式，更强调多元主体之间的合作模式。而奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）则更侧重于从社会自主性角度来研究公共服务的提供，认为公共池塘资源的提供可以通过小规模范围内的主体进行自主治理来实现，而这种自主治理建立在一套复杂的、相互嵌合的制度安排下，可以有效规避“搭便车”和机会主义行为。从以上内容来看，西方国家提供公共服务的方式大致可以归为三类，分别是政府供给、市场供给和社会供给（包括家庭），许多其他案例的分析实际上也是在此三大类供给方式上的演化和组合。

西方国家公共服务供给模式对我国公共服务提供方式改革产生了很大的影响，如新公共管理中的市场化思维和新公共服务中的合作价值取向等。目前，我国公共服务提供主要存在四种方式，分别是科层式供给、项目化供给、合作化供给和自治型供给。公共服务供给是政府部门的重要职能之一，因而依靠政府科层体系进行公共服务供给是一种常态选择。在改革开放早期，政府不仅是公共服务的直接供给主体，而且还通过其代理组织——单位——来进行供给和分配。后来随着改革开放的深入，市场化不断推进，许多社会个体逐渐脱离单位和体制，成为自由化的分散主体，在原有的科层供给模式支配下，那些游离在单位和体制之外的主体很少能享受到政府公共服务，因而，公共服务短缺问题表现越来越突出。为突破这种以单位制为代表的科层式供给的束缚，遏制市场体制所造成的分化效应，国家通过专项转移等项目手段，加大民生工程和公共服务的有效投入。于是项目化供给的模式逐渐进入公共服务供给领域，并越来越成为一种主导供给模式。通过项目制形式提供公共服务虽然在一定程度上有利于精准对接、吸纳参与和提高效率，但这些绩效表现主要体现在公共服务的生产领域，即经济性公共服务领域，而在社会性公共服务上，项目制供给则显得力不从心，于是一种新的强调政府与社会组织合作共治的合作化供给模式出现了，合作治理在公共服务提供领域适应性高，我国政社合作的形态也将从购买服务转向合作治理。合作化供给成为当前我国公共服务供给方式改革的新方向，但其在一定程度上也是建立在自治型供给的基础之上，自治型供给强调个体在小范围内通过特定的制度安排实现公共服务的自我供给。

由此可见，我国公共服务提供方式已经形成了一个比较系统的供给网络，但这张网络在供给公共服务方面并不完美，其还存在各种各样的毛病。这主要体现在两个方面。一是供给过量和供给短缺同时存在。我国公共服务供给同时出现供给过量和供给短缺，“由市场决定的部分超值消费服务、物品和资源供给过剩，由政府或社会提供的基本社会公共服务供给不足”，一些公共服务出现产能过剩，需要消化库存，另一些领域则供给短缺、需求强烈。例如，我国房地产市场中出现的一线城市供给不足，而三、四线城市则供给过量。还有，我国一些地区出现过度医疗，而另一些地区则连最基本的医疗服务都无法提供。二是供给中“过度作为”和“不作为”同时存在。“过度作为”是指一些地方政府根据自身偏好和判断大包大揽，追求绩效工程和面子工程，导致服务供给过度。“不作为”是指公共服务中的“趋中”供给行为，即地方政府在提供公共服务时，经过横向（其他同级别的政府）与纵向（上级政府和下级政府）的对比，作出投入资金“趋中”的决定。这些都是我国目前在公共服务供给领域出现的亟待解决的问题。

目前学界对这些问题产生的原因主要存在四种视角。一是财税体制视角。传统上我国的“财政联邦主义”是一种政治上集权经济上分权的体制，其给“地方政府提供了经济发展动力，尤其是完成了地方层面的市场化和竞争性领域的民营化”，但这种体制的优势在1994年分税制改革后逐渐丧失，因为分税制通过调整中央与地方的税收分配比例，提高了中央财权，削弱了地方财权，使地方对中央形成依赖，尤其是一些基层政府不得不依赖土地转让等预算外收入度日。在这种“二元财政”结构下，地方政府提供公共服务的能力和动机都受到削弱。二是晋升制度视角。我国晋升制度实际上是一种标尺竞争模式，即通过相对绩效考核来进行排名，这有利于过滤掉代理人共同面临的外部不确定性和震荡因素。但是这种晋升模式过于依赖一些经济指标和容易被测量的指标，容易忽视公民表达，甚至滋生预算软约束问题，进而影响公共服务提供的均衡性。三是公民表达视角。城市公共服务能力是城市政府通过公共服务供给减少市民需求与市民满足之间差异的能力，这说明公民表达对公共服务提供具有重要影响。我国公共服务错位和有效需求的供给不足，在很大程度上归因于重供给改进和轻需求表达。为此，应建立一个包括主体筛选机制、需求整合机制、需求识别机制和需求吸纳机制在内的公共服务需求表达机制。四是供给侧结构改革视角。在经济改革领域，一些学者认为只在作为需求侧的“元动力”上进行认知会出现偏颇，随着外部环境改变，沿着供给侧结构性角度进行深入认知则可能突破这一偏颇。同样，在公共服务提供中一些学者不断强调公共服务供给侧的结构性改革，以更好地对接公民需求，只有这样的公共服务供给创新才具有实质意义。

在这些解释变量中，很少有研究专门将政府体制中的条块关系作为一个解释变量来分析其对公共服务提供的影响。但是，在日常生活中我们经常会听到几个部门管不好一头猪的检验检疫、多个部门管不好城市的一个井盖以及办理单位证明被多个部门踢来踢去等新闻报道，这说明公共服务提供与政府体制中的条块关系密切相关。政府体制并不是铁板一块，其相对封闭的内部体系实质上被纵向和横向部门高度分割，处于碎片化状态。一些强势的“条条”在公共服务提供上吸引了较多的政府注意力，而一些弱势的“条条”则在政府注意力分配上影响较小。而且强势的“条条”在本级政府的支持下对推动下级“块块”提供公共服务具有重要影响，相反，弱势的“条条”则缺乏这些能力。我国条块关系主要有三种类型，分别是“中央-省（市）”“省-市（县）”和“区（县）-街道（乡镇）”。基层条块关系显然与上面两层的条块关系不一样，其最重要的特点是，乡镇和街道这个“块块”并没有像县级和省级这些“块块”一样有明确的分工。而且，“上面千条线、下面一根针”，基层街道承担的公共服务职能也是最多的、最直接的。因此，本文重点探讨以下问题：在常规型治理状态下基层条块在公共服务提供中各自承担怎样的角色？其具有怎样的运行逻辑？其对公共服务提供会产生怎样的影响？

二 文献回顾与分析框架

“条块”是对不同层级政府部门及其职能部门的形象称呼（国外称之为矩阵问题）。“条条”主要是指从中央到地方在业务内容和职能范围上上下对口的政府组成部门，“块块”主要是指以属地为管辖范围的层级政府。由于我国是世界上政府层级最多的单一制国家，因而其“条块”类型也更为丰富。首先，“条条”主要存在两种，分别是以政府职能部门为系统的“条”和以专业管理部门为系统的“条”，其中后者还可以进一步分为中央垂直管理、省垂直管理和特殊垂直管理。其次，“块块”主要有五种，分别是中央、省（市）、市、县（区、市）、乡（镇、街道）。最后，“条块关系”按照不同标准可以划分为不同类型。从行政层级角度而言，可以划分为中央与省、省与市县和县与乡镇三种“条块关系”；从“条块”的作用角度而言，可以划分为以条为主、以块为主和双重领导三种类型。本文探讨的是基层条块关系对公共服务提供的影响，主要是指县乡（区街道）层面的条块关系。提高政府体制中的条块调控能力是其提供优质公共服务的重要基础，而条块调控能力的建设需要首先理清条块运作的逻辑。因此，本部分在梳理“条条”和“块块”的运行逻辑的基础上，将提出一个基层条块关系对公共服务提供产生何种影响的分析框架。

（一）“条条”与标尺竞争

有关“条条”是怎样影响公共服务提供的解释主要存在两大模型，分别是晋升锦标赛模型和项目制模型。晋升锦标赛实质上是通过地方政府的相对绩效排名来激励地方政府提供公共服务的一种模式。由于在委托代理中，一些大型组织存在多个代理机构，不能通过绝对绩效来进行考评，因而对承担类似职责的诸多代理人实行相对绩效考核，以更公平地对其进行惩处和奖励。这种相对绩效考评可以在一定程度上控制外部因素的影响，过滤掉外部不确定和震荡因素，更好地激励代理人。这种政治晋升模式的考核对象主要是地方主要负责人，即各级地方政府的行政首长。晋升锦标赛模型的驱动需要满足以下五个条件：集中的人事权，可衡量的指标，参赛主体的成绩可比较，参赛主体对考核绩效有相当程度的影响，参与人之间不易形成合谋。在一定程度上可以说，标尺竞争遵循的是一种纵向激励逻辑，即建立在科层制“下粗顶尖”的组织结构基础之上，通过层层代理和竞争来逐级筛选，淘汰掉那些绩效表现不佳的地方代理部门。这种模式可以用来解释我国在改革开放后分权改革背景下地方经济飞速发展的原因，与20世纪八九十年代地方政府办企业、发展型地方政府和中国特色的联邦主义等解释模式交相辉映、相互衬托。

但是晋升锦标赛模式在公共服务提供中产生的负面影响也是我国长期未得到很好解决的重要问题。首先，晋升锦标赛以量化的、可测度的经济指标作为考核依据，导致地方政府过于注重经济性公共服务建设，而忽视了社会性公共服务提供。其次，晋升锦标赛容易导致官员的短期行为和机会主义行为，大搞“形象工程”“面子工程”“政绩工程”等，从而造成公共服务浪费和公共服务不能满足公民的实质需求。再次，一些经济落后的地方政府为在晋升赛中获取有利地位和增加晋升机会，其通过地方政府融资和财政赤字等方式绕过地方政府的刚性预算，以获取晋升的“资本”，这导致地方政府负债累累，公共服务供给步履维艰。最后，基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为，导致实际执行过程偏离政策初衷。这种共谋是一种纵向发生机制，即基层政府部门与其上级来共同应付更上级政府的考核和监督，这背离了晋升锦标赛的预设前提，导致晋升竞标赛模式失效，而且影响了公共服务的质量。在晋升锦标赛模式下公共服务无法得到很好的提供，为寻求兼具效率和公平的公共服务提供模式，在20世纪90年代国家进行了分税制改革，强化了中央的财权，试图通过更多地进行转移支付的方式来平衡地区之间的发展，而与此附带的项目制模式便应运而生。

项目制不同于科层制下的晋升锦标赛模式，其通过专项转移支付来实现公共服务提供。但是，项目制实质上还是一种依靠政府“条线”部门来完成资源配置和公共服务提供的机制，其在一定程度上打破了原有的条块分割的局面，形成了一种新的依附于科层制的条块关系。项目制在资源分配过程中采用一套包括立项、申报、审核、监督、考核、验收、评估和奖惩等在内的技术系统，这强化了专业“条线”部门的财政控制权和影响力。虽然项目制是一种更为精准、高效的资源配置方式，但由于其仍依附于科层结构之上，因而其呈现出分级运作的特征，即包括国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制等。这种分级运作模式实质是科层制中“属地管理-垂直管理-属地管理”结构的投射和反映，发包是一种垂直管理行为，而打包则是一种属地管理行为。这种分级治理的模式，一方面仍然沿用科层制机制下的竞争模式，通过同一层级的横向竞争来获取纵向发包的项目；另一方面，通过发包机制在下一层属地范围内进行低层级的纵向竞争，层层下包，直至任务落实。可见，项目制配置公共服务避免了科层制结构下的“撒胡椒粉”的模式，而是以更加技术、更为精准的方式来满足公民的需求。

但是项目制在配置公共服务过程中也出现了诸多弊病。首先，项目制形成的分级治理容易形成一种自下而上的反控制逻辑，在打包过程中，下级政府将纳入自己的意图和利益，获得更多自主权，这就可能扭曲公共服务提供的初衷。其次，项目制坚持“一事一议”“专款专项”的原则，然而在实际中政府的公共事务具有综合性和复杂性，这种目标管理的方式在那些社会性公共服务上很难奏效。再次，项目制一般要求地方政府配套资金，这种具有“钓鱼工程”性质的服务供给方式，使地方大力建设融资平台、过度土地经营，甚至陷入举债式发展困境。最后，项目制在提供公共服务过程中，注重总量的考核，而忽视了项目执行过程中的标的替换行为，从而导致“项目漂移”，最终影响公共服务供给的质量。

晋升锦标赛模型和项目制模型实质上都坚持“条线”的运行逻辑，即通过层级竞争和相对绩效来分配资源和提供服务。晋升锦标赛通过嵌入科层制中的人事任免权来调动下级的积极性，而项目制模型则通过财政资源分配权来调动下级部门的积极性，而两者中的竞争机制都是以属地范围相对绩效评估来进行竞争的，因而都遵从标尺竞争的逻辑。只是在这一竞争中，那些资源较多或强势的条线部门里的官员更容易获得晋升和跨区域流动。因此，越是强势的条线部门，集权的可能性就越大，行政控制的能力也越强，标尺竞争的动力也越大。另外，在一些特殊时期，某些条线职能受到上级政府的重视和强化，则有可能脱离常规的科层制治理模式，开启运动式治理模式，这时的条线部门也容易受到激励，产生很强的晋升动力。因此，从总体上而言，政府体制中的“条条”遵循的是标尺竞争的逻辑，越强势的“条条”越能分配更多的政府注意力，晋升的可能性越大，主动提供公共服务的动机也越强。

（二）“块块”与不出事

与中央政府相比，基层“块块”在公共服务提供中应该具有明显的比较优势。其可以通过一系列途径向公民提供参与的机会，更能够代表地方民众的利益，更能够自行解决其内部冲突，因而增强了国家的政治稳定。然而，基层“块块”在提供公共服务上并不积极，表现出较强的消极和抵触行为。基层“块块”（尤其是乡镇）的这种风格主要有两个表现：一是财税体制改革造成的“悬浮型”政权，二是脆弱的干群关系。为抑制市场分化带来的公共服务不均等，1994年国家进行了分税制改革，将农业税划为地方政府收入，之前公共服务提供的“分级投入、分级管理”的模式逐渐被中央和高端地方政府通过转移支付的方式进行投入所取代。2000年中央开始在安徽省试点旨在减轻农民负担的农村税费改革，2005年底彻底取消农业税。这些政策的推行进一步弱化了基层政府的财权，使基层政府财政从“汲取型”或“半汲取型”逐渐转向上级拨款和转移支付型。一方面，基层政府在缺少经济性职能的背景下，其与农民之间的关系越来越薄弱；另一方面，经济相对自主的农民求政府办事的情形也越来越少。正是在双方相互需求逐渐减少的情况下，基层政府从过去的汲取型政权转变为与农民关系更为松散的“悬浮型”政权。

在这种“悬浮型”政权下，基层政府倾向于遵循一种“不出事逻辑”，即地方政府在基层治理中消极不作为。其至少包括三个方面的含义：一是体现了地方政府对社会管理的底线任务定位，二是具有结果导向，三是“不出事”是指“不出大事”。这些特征使得基层“块块”不愿主动提供公共服务，只在诸如维稳等“一票否决”的事项上保持警惕。而且基层乡镇政府面临上级多重条线部门摊派的大量任务，错综复杂，很难厘清各种任务职能之间的绩效差别，即使投入很大的人力、物力也难以保证治理绩效的提升，因而其在绩效激励上也缺乏动力。另外，在基层“块块”财权依赖发生转向的背景下，地方政府将更多的精力集中在跑部门、跑项目上，而不愿花很大的精力用于绩效难以显现的社会治理工作上。更重要的是，在财权重重上收、事权重重下移的过程中，基层条块承担了与其财力不符的任务和职能，在转移支付和下拨款项不到位或不充足的情况下，基层政府只能拆东墙补西墙，甚至负债运营，以满足基本社会公共服务的需求。

脆弱的干群关系是基层“块块”不主动、不积极的重要体现。从理论上而言，税费制度改革有利于减轻农民负担，在一定程度上有利于缓解20世纪末“三要政府”（要钱、要粮、要命）下紧张的干群关系，但其“并没有从根本上改善和提高农民对基层党委和政府的信任程度，没有从根本上改善干群关系”。而且农民对政府及其工作人员的不信任体现出一些新特点：一是从对具体工作人员的质疑发展到对某一级政权的不满，二是对法律的正义性和政府行为的公正性表示怀疑，三是合法性危机的对象在加速上移。在这种脆弱的干群关系下，一方面，基层“块块”将注意力集中于各种信访和群体性事件等维稳工作上，以确保社会治理的底线；另一方面，基层“块块”慵于提供各种需要大量财力支持的公共服务，只是在上级检查时才应付性地应对一下。于是一些部门建议取消乡镇一级政府，因为其在基层公共服务提供上绩效表现越来越差。然而，尽管乡镇一级政府存在各种消极不作为行为，但乡镇扎根于基层社会，相较于其他各层级政府，其与基层群众的接触是最多的，因而其在公共服务提供上也是最有效的。而且，一旦乡镇一级政府被取消，县级政府需要处理地域庞大的日益增长的公共服务需求，这既不现实，也可能让政权的“悬浮性”表现得更明显。

基层“块块”消极不作为的行为也与晋升激励薄弱有着密切联系。首先，基层“块块”并不是实质上的整体铁板一块，其包括主要负责人和办事人员，主要负责人少而办事人多。在这种人力资源结构下，受到晋升激励的实质上只是那些少数的主要负责人，其他的大部分办事人员是不在激励范围内的，而基层大量的琐碎事务都需要具体的办事人员去执行和推动。在这种情形下，基层“块块”表现出整体慵懒的行为，不愿主动提供公共服务，尤其是一些资历较老的办事人员，其态度更为傲慢。其次，即使作为基层“块块”的主要负责人，其激励效果也不明显，因为“每一行政层级上的大部分官员通常在该行政区域内部固守或流动，只有处于这一层次最高位置的极少数官员有机会向外地或上一层级流动”，而处于基层“块块”级别的官员晋升难度则更大，因为基层官员基数更大。最后，基层“块块”在现有的监督体制下，各项评比考核繁多，而且监督主体也日益多元，这样就可能导致“从专业标准看合理的行为可能不符合政治标准，从程序标准看合法的行为可能不符合舆论标准”，这样基层工作做也不好，不做也不好，左右不讨好，不如消极应对。

从总体上而言，基层“块块”坚持的是一种不主动、不积极的消极应对行为，大部分事情以“不出事”为初衷，这严重影响了基层公共服务供给的水平和质量。越往基层，其承担的琐碎的公共事务越多，晋升的机会也越小，积极办事的动力也越小。极个别非常负责的基层“块块”负责人想改变这种基层“整体性慵懒”状态也是力不从心，因为基层办事人员的行为选择是一种经过多次博弈和理性考量的结果，“不作为、不出事”是其利益权衡的最好选择。但是，基层“块块”的这些行为在运动式治理时期会发生一些改变，在日常工作中往往是“条条求着块块做”，而在运动式治理时期则容易形成“块块带着条条做”的模式。这是因为基层“块块”的激励机制发生了较强的改变，一旦“特殊”时期过去，“块块”又会回到常规型治理下的消极状态。总之，基层“块块”坚持的是一种“不出事”的逻辑，越往基层，“块块”吸引政府注意力的能力越弱，晋升的概率越小，慵懒状态越明显，提供公共服务的动机也越薄弱。

（三）分析框架构建：基于“条块”的比较

通过以上分析可知，基层“条块”的运行逻辑有两个重要的共同背景：一是基层财权逐渐被剥离，社会服务功能越来越凸显；二是向下汲取资源的权力逐渐丧失，向上争取资源越来越成为常态。这种经济服务功能和社会服务功能逐渐分离的趋势在我国很多地方又以其他的方式出现，如许多地方政府热衷于经济开发区建设，这种“第三区域”（指开发区、新城、新区、功能区等）政企统合的治理模式，实质上是将政府职能中的开发建设与经济发展部分剥离出来实行专项化运作的结果。因为在这一模式中管委会及其投资公司主要负责规划、建设和经营，而乡镇街道主要负责包括征地拆迁在内的社会综合治理工作。尽管其在一定程度上有利于促进地方经济发展，但其在本质上对社会性公共服务提供产生了抑制作用。还有，上海市从2015年起全面取消所有街道招商引资职能，街道经费支出由区政府全额保障。与此同时，街道内设机构也做出了重大调整，原来的科室被拆并为“6+2”模式，即全市统一设6个内设机构和街道自主设2个内设机构，6个统一设置的机构是党政办公室、社区党建办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室和社区自治办公室。这种做法的初衷是让街道回归公共服务和社会治理本职工作，适应中国经济新常态的转型，但是这些经济服务职能与社会服务职能的分离也改变了基层地方政府的运行逻辑。有研究表明，基层政府在经济型项目和公共服务型项目上存在不同的应对逻辑，在公共服务型项目上呈现的逻辑是：中央政府的强控制逻辑、地方政府的弱应对逻辑和民众需求的无反馈逻辑。因此，目前的基层行政生态环境与分税制改革和农村税费改革的背景在一定程度上具有较强的相似性。

由于条块遵循不同的运作逻辑，因而两者之间的冲突也是不可避免的。在常规型治理模式下，“条条”遵循的是标尺竞争的逻辑，而“块块”遵循的是不出问题的逻辑，一个主动、一个被动，一个积极、一个消极，一个动力强、一个动力弱，两者之间形成巨大张力。我国政府结构中的“职责同构”是引起这两者之间张力的重要原因。我国属于单一制国家，且又采取了科层制的治理结构，这种金字塔式的组织结构在不同层级政府的纵向间职能、职责和机构设置上具有高度统一性。这种结构最容易引发多头管理和多重领导，进而引发各种推诿扯皮等现象。虽然政府职能转型推动了经济职能和社会职能的分离，但其未在根本上打破这种“上下对口、左右对齐”的机构设置。因此，平衡条块关系是政府部门在履行职能时不可回避的重要问题。这种张力在城市基层政府中表现得更为明显，基层条块普遍处于“条条管理为主、块块管理为辅”的模式下，基层街道办长期面临“责大权小”的困境，与此相对的区职能部门则“权大责小”，许多权力和资源都掌握在“条条”手中。这种局面使得街道办事处面临一些“看得见、摸得着、管不着”的社会问题，这些社会问题的处理权大都在条线部门或开发区，但这并不意味着基层政府无须为此承担任何责任。事实上基层政府需要对属地范围内的社会管理工作承担兜底责任，虽然责权不对称，但“出了问题，板子还是要打在镇上”。这些都说明，基层条块实际上遵循着不同的运作逻辑、承担不同的权责、分享不同的利益，因而两者在公共服务供给中也会呈现不同的运行逻辑。

正是基于基层“条条”和“块块”两者的共同背景和不同运作逻辑，本文认为基层条块在公共服务供给中会采取不同策略，对公共服务提供产生不同影响（见图1）。在我国基层政府经济功能逐渐剥离、社会服务功能日益凸显、向下汲取能力逐渐弱化、向上争取资源成为常态的背景下，以标尺晋升为运行逻辑的“条条”和以不出问题为运行逻辑的“块块”在公共服务供给问题上会采取不同策略，而且这些策略在冲突和磨合过程中将对公共服务提供产生重要影响。在“条块”的张力场域中，“条条”和“块块”一般会采取三种策略，分别是对抗、妥协和趋中。对抗行为是一种捍卫自身利益的行为，其表现直接、态度明确、刚性较强，当“条块”都采取对抗行为时最容易引发冲突和公共服务提供失败；妥协行为是一种放弃自身利益的行为，其表现为绝对服从、循规蹈矩、听之任之，当“条块”采取妥协行为时，虽然冲突和摩擦会减少，但公共服务提供的质量难以保证。前两种策略在基层政府运作中比较少见，而处于对抗与妥协两者之间的趋中行为则比较常见。趋中行为是一种有条件地捍卫自身核心利益的行为，它可以通过沟通、谈判等放弃自身部分利益以维护自身核心利益或者通过机制和方式创新实现博弈双方利益共赢。趋中策略的实现方式主要表现为模糊、伪装和变通三种方式。模糊主要是指通过机制创新促进博弈双方利益泛化，从而实现协调；伪装是指通过欺骗的方式改变对方对利益关系的认知而实现协调；变通是指通过替换、扭曲等执行方式实现博弈双方名义上的利益平衡。趋中行为是“条块”实现协调的主要策略，这种行为具有较强的变通性，游刃于多方利益之中，在多种方式中不断切换，甚至各种方式相互重叠嵌套，但其核心逻辑是利益平衡。无论是名义上的利益平衡还是实质上的利益平衡，核心方式是建立在利益平衡基础上的机制创新，这是实现“条块”协调的关键所在。

本文将采用观察法和文献分析法对上海市X区物业管理深化改革个案进行深入分析，以探索式的方式回答在常规型治理状态下基层条块在公共服务供给中会采取哪些具体策略，这些策略对公共服务提供的质量会产生哪些影响。另外，本文对调研的地名和人名进行了化名处理，以体现学术伦理标准。最后，本文之所以选取X区物业管理深化改革为个案是基于以下四个原因。一是物业管理服务是基层条块部门的重要公共服务内容之一，在区级层面属于住房保障与房屋管理局（简称房管局）这一职能部门的重要职责，在街道层面属于房管办的履职范畴；二是虽然物业管理属于房管局的职能范围，但其涉及多个政府条线部门，而且也是街道办事处这个“块块”的重要工作内容，因而其必然涉及条块互动的过程；三是该个案在一定程度上能很好地代表上海市甚至更多地方基层条块关系的整体状况，具有较好的外推性；四是笔者在2015年3～12月对该个案进行了长达半年多的观察和调研，获取了大量经验材料和政策文献。

三 案例分析

上海市X区辖区内共有住宅小区931个，居住总建筑面积为3509万平方米，其中商品房小区410个，售后房小区323个，混合型小区147个，公房小区51个。截至2014年6月，全区共有256家物业服务企业，组建业委会846个。X区根据党的十八大、十八届三中全会和习近平总书记的一系列讲话，加快落实市委《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》《上海市关于加强本市住宅小区综合治理工作的意见》《上海市加强住宅小区综合治理三年行动计划（2015～2017年）》。区房管局从2015年3月起就开始酝酿进行物业管理深化改革工作，2015年9月中旬正式启动，2015年9～10月进入试点小区调研期和改革方案明晰期，2015年11月进入试点运行期。在这一改革推进过程中，相关政府干部、专家学者和物业律师都参与其中，并对深化物业改革方案产生重要影响。下面将结合相关话语、观察现象、调查数据和政策文献对“条条”（房管局）和“块块”（街道办事处）的行为逻辑进行深入分析。

（一）“条条”的推动策略

“条条”主要是指区层面的房管局以及街道层面的房管办。房管办在街道层面属于“七所八所”之一，是区级职能部门房管局在街道下派的办事机构。上海市房管办从最初的从属于房管所，到独立建制，再到现在的与街道（镇）对应设置，其功能增至20多项，包括涉及物业行政管理的8项、涉及房屋行政管理的7项以及涉及社区综合管理的6项。下面将从四个方面分析“条条”是如何积极推动物业管理深化改革的。

1．动员大会：鼓励多元主体参与

作为“条条”的区房管局组织和推动了此次物业管理深化改革动员大会的召开（动员大会没有在房管局召开），而是在区政府召开。参与的人员也非常多，包括X区各街镇房管办事处、小区居民区党组织、各街镇、区社建办、区房管局、区委、市人大常委会法工委、市社工委等部门的主要负责人，人员覆盖居委会、街镇、区、市四个层面。在动员大会上，区房管局领导部署了物业管理深化试点相关工作，选择了具有代表性的两个街道做了交流发言，最后市区领导还做了及时总结和发言。区房管局试图通过这次动员大会推动物业管理深化试点工作，获得下级“块块”和上级领导的支持。区房管局领导在会议发言中说：

在这里要借今天的会议感谢街道对房管局一直以来的支持和帮助，同时我们也真诚地希望这次物业管理深化改革能得到各位领导的大力支持和帮助。

在会议中，相关领导也对此给予了回应，肯定了房管局的这次改革举措。市人大常委会法工委相关领导对房管局的改革进行了鼓励：

今天碰到这样的事情，好像破解难题是条线的事情，（条线部门）主动站起来说，我要在这方面深化改革，我要推进基层治理，不是说没有，（而是）不太多。

市社工委相关领导也对改革部署给予了充分肯定：

应当说，这个试点工作的方案是“三个理顺”、建立一个机制、解决一些大问题，这个试点工作方案针对性很强、方法路径很清晰、工作举措有力。

区委副书记在这次会议发言中也肯定了X区长期以来的工作：

物业管理深化试点工作，这件事情是一件难事，也是烦心事，也是一件大事。其实X区对这件事无论是条的部门还是基层部门，一直在研究，一直在找路，一直在想办法。

在会议结束后，区房管局还对试点街道办主任和试点小区居民党组织负责人进行了培训。而且，房管局按照相关政策要求，成立了X区物业管理深化试点工作领导小组，区房管局局长任组长，组员包括区委社建办、区司法局和街道办等相关人员。这些活动都说明房管局按照上级部门的计划和要求在大力推动深化改革工作，并鼓励更多主体参与进来，以获得更多的支持和帮助。动员大会的召开也表示房管局下定决心要推动物业管理深化改革工作，这一策略在一些其他条线部门工作中也会经常运用。

2．摸底调研：明确深化改革目标

改革推进的重要前提是明确目标，没有目标的改革犹如没有航向的帆船，任动力再强也可能达不到目的地。如何明确目标？重要的策略是召开座谈会和进行摸底调研。座谈会的目的是通过头脑风暴法提供最优实施方案，摸底调研的目的是弄清基层物业管理的具体情况。这里重点讨论房管局的摸底调研策略。其抛弃了以前过于注重“面”上调研的做法，开始通过科学抽样的方式选取一些有代表性的个例进行深入访谈和调查。在方案明确之前，房管局在相关负责人的带领下深入基层社区进行了两次较大规模的、有针对性的摸底调研。第一次调研主要选取了6个街道的12个小区，这12个试点小区非常具有代表性，覆盖了各类型的小区，其中5个为商品房小区，2个为售后房（含公房）小区，5个为混合型小区。住宅总面积为76.8万平方米，非居住物业为6万平方米，除了一个小区实施自治管理外，其他小区均有物业服务企业覆盖（见表1）。

这次试点调研的内容主要包括小区房屋类型、居住情况、公用设施设备清单、物业管理收费、公共收益情况、物业管理人员配备情况、业委会情况、居委会情况、物业管理人员工资福利情况、小区主要矛盾和问题等。通过小区走访、问卷调查和组织召开座谈会等方式，充分听取了社区、物业公司和业主在加强物业管理方面的意见和建议。这次调研摸清了X区物业管理的基本情况，发现了许多亟待解决的问题，如新老物业公司交接问题、混合型小区物业收费标准倒挂问题、调整三项维修资金使用范围后出现的新问题、专业外包服务中的问题、业委会组建和换届问题等。这进一步明确了改革试点的目标和工作任务，为房管局开展工作提供了很好的抓手。出于对成功经验的总结和挖掘，以提出更高效、更有针对性、更具体和可复制的实施方案，在相关专家的建议下，房管局开展了第二轮调研。第二轮调研主要选取了6个街道中具有代表性的个例进行重点深入挖掘，以更深入地探寻其成功或失败的原因。第二次调研的样本及主题见表2。

3．专家咨询：改革方案精准细化

专家咨询是筛选更为精准、合适方案的重要方式，也是获取深化改革合法性的重要来源。房管局还专门成立了X区物业管理深化试点工作专家组，专家成员比较全面，包括高校、政府机关、律师事务所以及政策咨询部门等单位的有关人员。不同人员从各自专业角度给出恰当建议和意见，以促进改革方案的进一步精准化。例如，业委会开立账户问题、房屋出租中的代开发票问题、业委会梯队建设问题、电梯改造问题、停车问题、物业信息公开问题、居委会成员兼任业委会问题等。在咨询过程中，专家对这些问题从各个专业角度进行权衡，得到了较好的解决方案。值得注意的是，在召开专家咨询会的过程中，房管局都会邀请试点街道和小区的负责人以及居民个体等参与互动，让这些与小区业主接触更为频繁的一线工作者表达其在工作中遇到的各种“疑难杂症”，以在专家咨询会议中得到更好的解决。

专家咨询次数越频繁，咨询问题越精细，参与范围越广泛，说明“条条”在推动物业管理深化改革上动力越充足。在数次非正式场合中，房管局领导在与咨询专家闲聊时，多次提到上海市其他区在物业改革方面的新做法和新方式，并希望能够通过借鉴做得更好。这一方面说明房管部门在适应上海市“创新社会治理加强基层建设”的指引下不断开拓创新；另一方面反映了房管局作为区一级的重要职能部门，与其同一政府层级的其他区县的房管部门之间存在激烈竞争。而专家咨询是其增强竞争力的有力选择，因为许多专家都穿梭于地方政府部门之间，对上海市物业管理服务情况了然于胸，他们知道改革的重点和难点、创新的方式和突破口在哪里。更重要的是，专家咨询不仅仅只是起到解决“疑难杂症”的作用，其还能够穿梭于各个地方职能部门之间，打破政府之间信息不对称的状态，将较好的创新做法传播和复制到其他部门。

4．反复总结：持续跟踪纠正偏差

反复总结的目的是持续跟踪改革的具体情况，不断总结经验，纠正在改革推进过程中可能出现的各种偏差和错误做法。反复总结也是其他政府部门在推进工作中常常采取的一种策略。因为基层“块块”任务繁重，需要承接自上而下的大量琐碎任务，如果不进行频繁跟踪，其注意力分配很容易受到其他部门影响。因此，在一定时间内，反复总结的次数越多、越密集，其他部门和主体被调动的次数也越多，说明推进主体的动力也越强劲。在X区的这次物业深化改革中，从2015年9月中旬的动员大会开始到11月的试点运营期间，其开展的座谈会、总结会、咨询会等比较密集。在动员大会中，房管局领导说道：

9月中旬召开试点启动工作会议……10月份，分批次组织召开三场不同类型座谈会……对试点工作中出现的问题及时汇总并认真研究……区试点工作领导小组原则上每月召开一次工作例会。

其还在后来的一次总结会中提出：

围绕物业深化试点主题、探讨“三条六方”关系和各自主体的作用，开展一系列、多主体的座谈会。

反复总结实质上是一种分配“块块”注意力的方式，即通过频次效应来强化和督促“块块”完成上级职能部门部署的任务。“条线”部门如果缺乏动力，不愿积极推动物业管理深化改革工作，则其会减少总结次数，而且在发生改革工作偏离改革目标的情况下也不会采取很多纠正和补救措施。但是，从X区物业管理深化改革实践来看，房管局领导积极接纳相关专家在第一次调研总结会上的纠正措施和相关建议，如对一些小区不愿公开物业信息的原因进行追查、对个别小区物业服务费收缴率很高的原因进行专门调查等。如果房管部门只是敷衍了事，没有真正追求改善物业服务水平，那么这些后续的烦琐工作完全没有必要继续下去。但是，房管局一直在积极推动物业管理深化改革，并通过高频次的会议和及时采纳的纠正措施体现出来。

（二）“块块”的应对策略

与“条条”的主动性和积极性相比，“块块”在推动物业管理深化改革上则显得比较消极和慵懒。虽然上海市通过1号文件将基层社会治理摆在政府工作的重要位置，而且还通过取消基层街镇的招商引资职能、重组“6+2”的街镇组织结构等措施进行配套对接，让基层“块块”更好地服务群众，但这些改革对调动基层“块块”的积极性似乎并不明显。下面将从四个方面分析基层“块块”的行为表现。

1．摆足架势：掩盖可能的消极行为

虽然在笔者参与观察的多次座谈会和咨询会上，街镇的分管领导大多参与了这些会议，并在会议上做了相关汇报，以体现其积极配合和支持相关工作，但其参与的质量和效果并不理想。首先，每次会议都有不少街镇分管领导以各种理由不及时、不按点参加会议，甚至有些汇报完工作后直接早退。其次，大多数街镇分管领导没做充分准备，基本都是按照提前拟好的稿子念一遍，一些过长的稿子则直接念大标题。再次，在一些会议的互动环节，基层社区工作者比街镇分管人员更了解社区物业管理情况，也更愿意分享自己的感受，阐明自己遇到的问题，并表达对物业管理改革困境重重的担忧。最后，街镇分管人员主动提出问题的情况较少，大都是被点到才做一些硬性报告。从以上观察来看，基层街镇“块块”对物业深化改革并不积极，大多有些“敷衍”的色彩。

实质上，基层街镇部门长期与基层群众打交道，其对基层的物业管理情况还是比较了解的，但从其不愿主动过多表达或者很不耐烦地表达的情绪反应中可以窥见基层街镇分管人员对物业管理的信心不足。他们可能凭借多年基层工作经验判断，仅凭这次物业深化改革很难推动基层社区整体复杂局面的改变，因此只愿勉强配合。物业管理问题是一个综合性治理问题，牵一发而动全身，即使在短时间内解决了一些问题，其在不久之后又可能复发或卷土重来。在这种长期往复中，基层“块块”忙于应付，再加之，基层业委会、物业公司、社会组织等社会和市场力量还很薄弱，因此，要解决社区这些琐碎的、复杂的、交织的矛盾和问题是一件极其复杂的系统工程，大多数在“块块”工作的人对此信心并不充足，因而其只是勉强配合房管部门完成相关任务。

2．明确表态：争取可能的资源分配

明确表态是基层“块块”的一种生存路径，即只有明确表态支持上级“条线”部门的相关工作才有可能争取到更多的掌握在“条线”部门手中的资源。在基层“块块”的财政权上收至区县层面后，基层“块块”除了每年预算拨付的基本款项外，其他行政收费等预算外收入非常少。在这种背景下，为争取更多资金支持，一些条线部门则是他们重点考虑的对象。例如，X区房管局掌握着街镇社区每年的房屋补贴发放等行政权力，而这些资金对缓解社区矛盾和改善社区公共服务确实能起到不小作用。因此，在面临资金分配的不确定性的情况下，表态支持“条线”部门工作是一种理性选择的结果。在物业管理深化改革动员大会上，两个代表街道都对支持房管部门工作表示大力支持。LY街道办事处负责人说：

作为X区第一批物业服务改革设点街镇参加本次试点工作，我们将按照改革的总体设计要求，推进物业服务规范化、市场化等改革试点工作，破解难题，提高居民的居住满意度。

TL街道办事处的负责人也强调：

作为物业管理改革的试点街道之一，我们将认真抓好改革的各项工作，力争通过此次试点实现“三个转变”（工作模式、工作局面和物业模式的转变）。

基层“块块”虽然在这些正式场合明确表态，但实际是否支持“条线”部门工作还是另外一回事。因为基层街镇需要承接上级多个“条线”部门的工作，而其人力资源数量有限，在一定的时间内只能完成有限的工作任务量。因此，虽然街道办内部有详细的职能部门划分，但从其他部门抽调人员支持工作的情况时有发生。尽管许多“条线”部门都掌握着资源分配的权力，但由于基层街镇时间和精力有限，只好对多个“条线”部门部署的任务进行权衡，重点选择一些工作予以实质性支持。因此，基层“块块”游走于多个任务之间，以避免触碰底线，其消极行为实质上是建立在积极防御的基础之上的。

3．多吐苦水：为低效合法进行辩护

吐苦水是行政生态系统中“弱势群体”通常采用的一种伪装策略，其通过诉苦等方式塑造一定的情景，以此来博取上级部门的同情和理解，从而实现上级部门对其低绩效表现的合法性予以认同。吐苦水策略既是基层“块块”的进路，也是其退路。这是因为，一方面，通过吐苦水的方式可能得到上级部门的重点扶持和精准对接的资源支持；另一方面，通过吐苦水可以获得上级部门的理解和同情，从而不至于因低绩效表现而受到严厉处罚。这里需要注意的是，吐苦水和反映问题两者之间具有很大的相似性，但两者之间也存在一些明显区别。反映问题是一种客观的陈述事实的行为，其既包括好的方面，也包括不好的方面，而吐苦水主要是通过语音、声调等赋有情绪感染和夸张性质的方式来诉说工作中面临的困境和无奈。笔者在参与观察过程中发现，吐苦水是基层“块块”掌握的一种娴熟的生存技能。例如，XJH街道办事处负责人在谈到物业收费问题时用一种非常低沉、担忧的方式阐述道：

随着时间推移，用工成本、各方面基础设施损耗的程度（增加）等这些问题肯定会出现，他现在的物业管费是两块五，刚才也提到了是十二个试点小区里最高的，但是按照目前他的这个盘子来说，我估计两块五也维持不了多长时间。

XT街道办事处负责人对物业收费问题则以一种无奈的形式表达了他的观点：

服务要再上去一点，至于说哪个短板要上去一点？没有！这就给我们工作造成麻烦，就是说有一个感觉做得不好，但是又提不出具体哪里不好。

类似的表述还很多，这里不一一列举。吐苦水也是分配政府注意力的一种重要方式，但这种注意力分配方式不是建立在正面、积极的形象的基础之上，而是建立在一种负面、消极的情绪之上。基层“块块”吐苦水的最终目的是进行自我防卫和自我保护，是一种消极的应对策略，而不是一种积极主动的进攻策略。

4．亮明优势：以特色性博取优先权

一味吐苦水，强调自身劣势，并不一定能获得上级部门的同情。毕竟僧多粥少，在大家都强调自己处境不佳的时候，有限的资源又该以什么标准进行分配？在这种背景下，则出现一些反其道而行之的现象，即主动亮出自身优势。这里应该注意，通过笔者观察，亮出自身优势并不等同于自我夸奖和吹嘘，相反，街道相关负责人很少直接汇报自身在物业管理服务工作上的政绩，而只是强调自身的特色和优势。这里的内在逻辑类似于项目制中“示范村”和“薄弱村”的运行逻辑，即要想取得项目支持，就必须成为机构策划中的两类扶持对象。一个靠扮穷来争取资源，一个靠装富来吸引资源。亮出自身特色实际上是为获取更多政府注意力，从而能够增加获取先行试点或成为标杆的机会，而那些先行试点或标杆示范往往伴随着上级政府的配套资金，因而争取配套资金才是基层“块块”亮明优势的重要原因。

以XT街道HD小区物业服务费收缴率为例。HD小区属于20世纪80年代投入使用的公房售后房小区，自建成以来就由上海JP物业有限公司提供服务。该小区与其他售后房小区没有太大差别，但其物业服务费收缴率一直保持高位，这一现象被街道负责人在座谈会上一再强调，进而引起了房管部门领导的重视，在专家建议下，将HD小区作为典型个案进行深入调查和座谈，以理清其中的缘由。再以TL街道TLSEC小区物业服务专项外包为例。TLSEC小区属于90年代建造的售后房住宅小区，因为其在尝试通过将物业服务中的专项服务外包给专业性服务企业方面积累了一些经验，引起了当地部门的关注，在房管局物业深化改革座谈会上，该案例由TL街道负责人提出，并得到了广泛讨论。与此同时，房管局领导也期望将该案例作为典型进行深入调研。

亮出优势的实质目的是通过自身的特色性来博取资源的优先分配权，这是基层“块块”的一种相对主动的策略。在物业管理深化改革中“存量”一般很少受到重视，而那些能够促进整体水平进一步提升的“增量”则受到高度重视。为什么一些表现一般的社区没有受到上级部门的重视，反而那些表现很差或具有特色的社区受到待见了呢？很大程度上这是因为，上级政府将表现一般的社区视为“存量”，而将那些处于“两头”的社区视为“增量”，因为通过他们可以挖掘和积累经验，并予以复制和推广，进而获取社会效应。总之，特色和优势被上级职能部门认为是一个“增量”，亮明优势也就成为基层“块块”的一种重要策略。

（三）“条块”如何达成共识

从以上分析来看，“条条”基本上遵循的是标尺竞争的逻辑，而“块块”则基本遵循的是不出问题的逻辑；“条条”更为主动积极，而“块块”则比较消极慵懒。两者在物业管理深化改革中的推动策略和应对策略之间呈现出较大张力，一个积极推进物业管理服务的提供，另一个则消极应对物业管理服务需求。那么在物业深化改革中“条块”之间如何进行平衡？怎样达成共识？笔者基于参与观察的结果和获取的政策文本，发现X区物业管理深化改革中出现了以下三个方面的平衡策略。

1．树立典型——运用标杆效应推动社会治理创新

树立典型是“条条”和“块块”共同支持的改革策略，其通过“块块”在属地范围内选择具有特色的成功项目予以重点支持并加以宣传，从而在属地范围内起到标杆示范作用，进而促使周边小区争相模仿和学习。从基层“块块”部门视角而言，一方面，由于其在社区物业管理服务方面的投入是有限的，无法通过大量的财政和资源的直接投入来改善物业小区的服务状况，因而只能退而求其次，通过树立标杆的形式“奖优补优”，进而间接造成属地内的竞争；另一方面，不树立典型就不能产生较强的社会影响，没有社会影响就不能吸引政府注意力，没有政府注意力也就意味着拨付资金越少，拨付资金越少，社区物业服务则更难改善。从“条线”部门视角而言，一方面，通过“块块”将典型选拔出来，这样节省了物业服务资金分配的筛选成本；另一方面，“扶优补优”更容易产生服务绩效和叠加效应，这样也更容易产生社会影响，进而更容易吸引上级政府部门的注意力。因此，树立典型是“条条”和“块块”的共赢选择。

以X区LY街道的“绿主妇”为例。在20世纪90年代初M村是远近闻名的“垃圾三村”, 2011年初，为了在社区开展垃圾回收再利用工作，居民主动成立了由10名社区家庭主妇组成的志愿者团队，参与社区居民日常垃圾的分拣回收工作，她们别出心裁地将垃圾变成了“放错位置的资源”，她们还在社区回收垃圾，将其登记和分类，让参与者领取“零废弃回收卡”，参与者通过送交垃圾获取积分，而积分则可兑换一些基本的日常生活用品。她们还开展了“家庭一平方米小菜园”推广种植活动，得到社区居民积极响应。2012年，她们在街道和党委的帮助下正式注册成立了“上海X区LYLZF环境保护指导中心”。由此，依托环境保护议题，从小部分人推开，由点及面、由非正式到正式，其经验不仅扩展至全区其他街道和其他省份，而且还吸引了联合国教科文组织、联合国环境规划署等纷至沓来，在全区、全国甚至国际上产生了深远影响，因此也顺理成章地成为LY街道推广的典范和标杆。

树立典型是将成功但不成熟的经验做法进行推广的一种方式。其他地区在学习和模仿过程中必定会结合自身实际进行调整，而这一调整和适应的过程也是推动社会治理创新出现的过程。因此，缺乏“条条”支持的基层治理创新难以推广，缺乏“块块”支持的基层治理创新难以持久，基层社会治理创新行为的扩散和推广更需要基层“条条”和“块块”的相互合作和支持。

2．机构复制——通过组织再生产获取持续影响力

机构复制也是“条条”和“块块”共同支持的改革策略，即通过组织机构的复制和精细化等数量优势来提供社区物业管理服务。从利益视角而言，组织再生产既符合“条条”的利益，也符合“块块”的利益。因为，“块块”确实可以通过组织再生产的数量优势化解基层社区大量琐碎性、重复性的矛盾和问题，这有利于减轻其负担，腾出更多时间和精力应付其他事务，而“条条”则可以通过这些平台建设减小持续的投入成本，一旦平台建立起来后，只需要少量的运营维护成本，这可以将节省下来的大量资金用于改善更多类型的基层社区服务。从绩效考核视角而言，机构复制也是条块共赢的理性选择，因为，这种组织复制是一种看得见、摸得着、容易量化的行为，更容易复制、推广和模仿，也更容易吸引眼球、凸显绩效，而且在上级考核时可以通过指标数据直接呈现出来，因而“条块”部门将其作为一种重要策略也不足为奇。

经过多次调研、讨论形成的《X区“物业管理深化试点工作”下一步推进安排设想》中就有类似举措：“结合物业深化试点和物业纠纷人民调解实际工作需要，在全区构建 ‘1+13+3+X’的物业纠纷人民调解组织网络。‘1’是指区级层面的物业纠纷人民调解委员会及办公室，‘13’是指设在各街镇人民调解委员会的物业纠纷人民调解工作室，‘3’是指3家社会化中介组织设立的物业纠纷人民调解工作室，‘X’是指在人口规模较大的大型社区、商务楼宇设立的物业纠纷人民调解工作室。”该方案得到了包括房管局、街道办、社建办、法工委、司法局和律师事务所等许多“条线”部门和市场组织的大力支持。

虽然通过组织再生产来提供物业管理服务没有走出之前政府改革创新的老路，但其符合“条块”双方的利益，调动了“条块”双方的积极性。通过组织再生产，“块块”可以利用“条条”的资金和人员在属地范围内建立更多的物业管理服务点，解决了“块块”在财政上的难题，而物业管理服务又是一个综合性的社会服务内容，与街道其他社会服务之间关系密切，通过物业管理服务的改善可以带动其他社会服务水平的改善，是一个不用掏钱，还一举多得的事。“条条”则可以在“块块”的协助下设置更多服务点，扩大社会影响，吸引上级政府注意力，为个人晋升提供重要砝码。总之，机构复制能够激发“条块”双方的积极性，是协调“条块”关系的重要策略。

3．政府购买——借助于项目制来转移社会责任风险

政府购买是近些年社会性公共服务提供模式改革的重要方向，其主要以项目制的形式通过竞争招标来确定委托人或承包方，X区物业管理服务领域也在探索采纳这种新型的政社合作方式。政府购买符合基层“条条”和“块块”的利益，是两者共同支持的社区服务供给策略。对于“条条”而言，政府购买具有以下两个优势。一方面，政府购买有利于吸纳社会多元主体参与物业管理服务，有助于小区矛盾的化解，产生更大绩效；另一方面，政府购买一般通过项目招标形式进行，有利于“条条”更加精准地提供其职能范围内的公共服务。对于“块块”而言，政府购买也具有以下两个优势。一是“条条”赋予“块块”一定的自主筛选权，因为“条条”需要依靠“块块”来组织项目立项、申报、审核、监督、考核、验收、评估和奖惩等一系列工作；二是“块块”可以通过项目制转移部分社会职能和社会责任，将部分小区物业服务、物业矛盾化解等职能转移至社会组织，这减轻了“块块”的任务量，减小了社会责任风险。

TL街道有住宅物业小区67个，面积约为400万平方米，其中商品房小区34个，售后房小区26个，混合型小区7个，共有35家物业服务企业，已成立业委会的有61个。由于街道范围内存在物业收费、电梯维修、矛盾纠纷等大量重复性的琐碎事情，因而TL街道以购买服务的方式建立了独立法人调解机构，即HFJY物业管理事务指导中心。该中心是非营利性的社会组织，经费、办工场所和设施设备由街道支持，其业务范围包括业主大会组建和换届改选、小区物业服务标准评估、物业公司选聘解聘、业委会和物业间的矛盾纠纷等，该组织按照社区人口数×每人1.5元的标准计算收费，约20万元经费。该社会组织承担的服务职能既属于“条条”的职能范畴，也属于“块块”的责任范围，通过政府购买形式将部分物业服务职能转移至社会组织，这是“条块”部门共赢的选择。

虽然通过政府购买可以将部分社会服务职能转移至社会组织，但这并不意味着“条线”部门不承担任何责任，“条线”部门仍然要承担对社会组织的持续监督和绩效考核的责任，但这可以让“条线”部门抽身于具体事务，减轻了工作压力。项目制运用于社会性公共服务领域对基层“块块”具有重要的激励作用，因为许多社会性公共服务是费力不讨好的事情，而项目制形式是政府“条线”部门主动对接基层，解决这些费力不讨好的事情。项目制的推进就相当于“条条”拉着“块块”做那些“块块”不想做的事和做不好的事，这就通过“条块”合作解决了两者之间的矛盾和摩擦。

四 结语和讨论

通过已有文献和案例分析可知，在常规型治理时期“条条”表现比较积极、主动，而“块块”则表现消极、慵懒，两者的外在表现则是其支配逻辑“标尺竞争”和“不出问题”的简化。而此时的条块关系则表现为温和性冲突，即“条块”之间既不和谐，也没有较大的矛盾和冲突。在物业管理服务提供中，“条条”倾向于采取动员、调研、咨询和总结等策略，以此来推动物业管理服务的提供，而“块块”则倾向于采用摆架势、表态度、吐苦水和亮优势等策略，以此来消极性地应对物业管理服务需求。在“条块”之间形成较大张力的情况下，政府机制通过内部各个部门主体之间的博弈和协调，选择了树立典型、组织复制和政府购买等符合双方利益的策略和措施。在运动式治理时期，由于政治任务压倒日常工作，政府体制整体处于紧张状态，“条块”部门也保持高度警惕，因而为完成上级下发的政治性任务，“条块”一般都会积极配合，而此时的“条块”关系则反而显得比较和谐，公共服务供给效率也会更高（见表3）。

早在1992年，美国学者李侃如就注意到了中国政体中的“条块”关系问题，并在这种意义上将中国政体视为一种“分散的集权主义”政体。虽然中国政体中这种多头管理的现象仍然存在，但中国“条块”关系的外部环境已经发生了重大变化，本文中所探讨的“条块”关系也正是在这种背景下展开的。从包干制下的财政分权到1994年分税制下的中央集权，再到农村税费改革和取消农业税下的财权进一步上收，国家的治理形态发生了很大变化，逐渐从总体支配到技术治理，行政科层化的治理成为推动社会建设的根本机制，与此同时，转移支付和项目制也成为重要的治理手段。在经营目标上，地方政府也发生了两次转型，即从“经营企业”转换到“经营土地”，再转换到“经营城市化项目”。而且，在这些改革过程中还伴随着经济性公共服务职能和社会性公共服务职能的分离，国家开发区、功能区、新城、新区等遍地开花，这实质上是将地方政府的经济性职能剥离出来进行专项化运作。这虽然在一定程度上也有利于政府职能转型，但其衍生的诸如地方政府消极执法、地方举债式发展以及地方政府上下合谋等“变通”行为层出不穷。上海市将街镇的招商引资职能进行剥离，以使街镇更好地搞好社会服务的做法，也是这种背景的重要体现。

这种政府职能转型实质上进一步强化了“条线”的资源掌控能力，而弱化了“块块”的管理权限，尤其是基层街镇部门的财权。正是在这种背景下，财权重重上收、事权重重下移，再加之经济职能与社会职能的分离，这使得基层街镇部门，一方面面临大量处理不完的社会性公共事务，另一方面感觉晋升变得越来越艰难。也正是在这种背景下，基层“条块”部门的运作风格呈现较大差异，两者之间的对抗和博弈也变得更为隐蔽。一方面，基层“块块”熟练于在多头领导下进行任务权衡，不愿公开与“条条”之间发生直接冲突，通过各种伪装和变通行为来应对“条条”的各种策略；另一方面，“条条”也在很大程度上意识到了“块块”的难处和处境，因而在政策推动或服务供给过程中往往会采取一些折中的、能够符合“条块”双方利益的一些推动措施，以此来调动“块块”的积极性。因此，在常规型治理时期，更多的情况是“条条”求着“块块”做那些“块块”不想做和做不好的事，“条条”和“块块”之间的相互沟通和合作也是政府体制内碎片化问题化解的重要取向。

本文从一个典型个案出发，将条块部门的标尺竞争逻辑和不出事逻辑简化为条块表现上的积极主动和被动慵懒行为，通过“条块”的话语和行为分析，探讨“条块”在物业管理服务供给中的博弈和协调策略。该个案虽然不具有统计学上的样本意义，也不能再现总体的性质，但具有集中体现某一类别的现象的重要特征。因此，其对公共服务供给中的“条块”关系改革具有地方性知识贡献的意义。从X区物业管理深化改革案例来看，动员、调研、咨询和总结是“条条”的四种重要推动策略，动员的目的是获取下级政府和上级领导的支持，同时也在于鼓励服务直接供给者积极参与行动；调研的目的是明确公共服务供给的整体状况，并以此提出明确可行的任务目标；咨询的目的是进一步完善和修正方案，使服务方案更为精准，咨询次数越多，咨询问题越精细，说明“条线”的服务供给动力越强；不断总结的目的是不断推进改革行为，紧密跟踪推行状况，总结次数越多，说明“条线”部门推进的力度越大。摆架势、表态度、吐苦水和亮优势则是“块块”在此次物业管理深化改革中采用较多的应对策略。摆架势的目的是掩盖可能的消极行为，也是基层“块块”信心不足的重要体现；表态度是为了获取可能的资源分配，也是一种中庸的兜底表现；吐苦水的目的是为低绩效表现开脱责任，也为自主行动拓展了空间，是一种消极性的防御行为；亮优势的目的是通过自身的特色性来吸引上级的资源分配，是一种相对积极的防御行为。

树立典型、组织复制和政府购买三种“条块”关系协调策略，在其他地区的政府公共服务供给中也经常被运用。很多树立典型的过程也是引发社会治理创新的过程，因为在各个地方对典型标杆进行模仿和学习的过程中需要根据自身特点和所处环境进行适当调适和修正，而这一过程也是创新行为最易发生的过程。组织复制和再生产实质是平台批量建设的过程，而平台建设不仅能产生“眼球效应”，而且能够以此获取持续的政府影响力。政府购买则通过竞争性项目申请的形式来转移政府服务职能，这既是一个政府吸纳的过程，也是一个“条块”任务减负的过程。三种策略遵循利益协调的平衡原则，既符合“条条”的利益，也符合“块块”的利益，是一种“条块”理性支配和重复博弈过程下的双赢选择。

值得注意的是，本文中的“条块”关系主要是指街道办事处和房管局。街道办是城市政府派出的最基层的政府机构，而房管局则是城市政府中一个重要的职能部门，两者之间的关系能够在很大程度上折射出当前区县-街镇层面复杂的条块关系。在我国政府体制中，基层“块块”处于多头领导下，是多个“条线”部门的代理机构。当需要完成多个任务时，“块块”会经过理性的权衡和思考。“条块”关系中的政府注意力分配是影响基层政府公共服务提供的重要中介变量，强势的“条线”部门往往能够分配较多的下级政府的注意力，进而有效推动公共服务供给，而弱势的“条线”部门则在分配下级政府注意力方面影响较小，公共服务供给也时常显得力不从心。还有一点需要注意，本文所讨论的公共服务主要是指社会性公共服务，这类服务往往具有投入多、收益小、复发强、治理难等特点，一般都是基层政府花钱、耗时的事。本文强调的“块块”的运行逻辑也主要是指基层政府在对待社会性公共服务上的支配逻辑。相反，基层政府在经济性公共服务上的积极性还是较强的，但这些经济性服务职能正在被逐渐剥离。

“条块”在公共服务供给中的这种支配逻辑既是政府体制本身所引发的，也是体制生态环境所助推的结果。随着我国基层政府财权的不断弱化和经济性服务职能与社会性服务职能的不断分离，在未来的公共服务供给改革中，既不能过于注重对“条条”权力的压缩，也不能简单地对“块块”进行赋权，而应该根据“条块”之间的特点和公共服务的性质进行合理的机制设计，推动条块之间的互动和合作，进而实现“条块”之间的共赢。

Yardstick Competition Without Incidents: Tiao-Kuai Relations in Public-Service Delivery—A Case Study of the Deepening of Reform of Property Management in X-District of Shanghai

Li Liwen

Abstract: Tiao-Kuai relations are one of the important factors affecting public-service delivery. Such relations follow the logic of yardstick competition and avoidance of incidents, respectively. This article is based on empirical observations and a literature analysis to study the case of the deepening of reform of property management in X-District. After a discussion of the Tiao-Kuai discourse and behavioral analysis, we find that“TiaoTiao”tends to adopt four promotion strategies, that is, mobilization, investigation, consulting, and summarizing, and“KuaiKuai”adopts four coping strategies, that is, the blocking of putting on airs, attitudes, complaints, and revealing advantages. Under such contradictory conditions, through games and coordination among the various internal departments, the government mechanism selects the three strategies of setting up models, organizational replication, and government purchases in line with the interests and strategies of the two sides. Based on the case analysis, the article argues, in order to reform the supply of public services in the future, we should neither focus on compression of the power of“TiaoTiao”nor simply empower“KuaiKuai”. Instead, we should select the design of a reasonable mechanism based on the characteristics of Tiao-Kuai relations and public services to promote win-win cooperation between“TiaoTiao”and“KuaiKuai”.

Key Words: Public Service Delivery; Tiao-Kuai Relations; Yardstick Competition; Avoiding Incidents; Property Management Services