·农业经济·

中国台湾农业产业组织体系的发展现状与经验借鉴

邵科

摘要：中国台湾地区的农业产业组织体系具有以农会为核心，农业合作社、农业产销班、农业公司等主体多方参与的特征。台湾农业产业组织的发展离不开台湾当局的政策扶持，台湾当局总体上构建起了以规章制度为基础，信贷、农业技术、人才培训等相配套的政策体系。近年来，随着社会经济环境的变化，台湾农业日益面临生产经营成本上升的压力，农业劳动力短缺和老龄化问题也愈发突出，在此环境下，台湾的农业产业组织体系亟待转型升级，尤其是农会、农业合作社、农业产销班等各类农业产业组织主体发展需要进一步调整优化。中国大陆地区更应基于市场化的发展思路，大力提升农民合作社发展水平，培育包括农业龙头企业、农民合作社等在内的新型农业经营主体，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的产业组织体系。

关键词：中国台湾 农会 农业合作社 农业产销班 产业组织体系

二战以后，在台湾社会经济的发展历程中，农业产业的贡献举足轻重：农业扮演了战后初期经济复苏的核心角色，为民生与社会安定稳固奠定了扎实基础，还为工业起步和腾飞提供了原料、劳动力与资本上的实质支持。而台湾农业产业之所以能取得成功，很大程度上在于台湾当局在推动农地制度阶段性改革的基础上，引进和发展了以农会为核心的农业产业组织体系，这一组织体系在落实农业农村政策、帮扶农村经济发展、推动农村社区改善等方面发挥了至关重要的作用。同时，台湾农业产业组织体系的形成是台湾当局主导下的产业制度安排的结果，其孕育于二战后台湾地区特殊的政治经济环境下，具有以综合性农会为核心的产业组织体系特征。但随着社会经济的发展变迁，台湾农业、农村经济功能定位与农地制度不断变革，当前，台湾农业产业组织体系也面临调整与革新。在大陆地区当前全面深化农村改革、加快推进农业现代化的背景下，在农民合作社快速发展的情况下，关注文化同根同源、资源环境较为相似的台湾地区，系统总结它的农民合作组织与农业产业组织体系的发展状况和面临问题，无疑能为农民合作社的健康发展和农业产业组织体系的完善提供有益的借鉴。

一 农业产业组织体系与政策现状

（一）农业产业组织体系发展现状

当前台湾地区的农业产业组织体系呈现出以农会为核心，农业合作社、农业产销班、农业公司等主体多方参与的特征。考虑到农业公司更多存在于农业生物技术领域和农产品深加工领域，与农户的直接业务往来较少，因此台湾的农业产业组织主体几乎可以与农会、农业合作社、农业产销班等农民合作组织画等号，这些农民合作组织在农产品共同运销等方面发挥了至关重要的作用。

1．农会处于核心地位

几十年来，随着台湾农业产业组织环境的巨变，农会不免面临转型调整压力，但农会由于拥有台湾当局赋予的农业生产、农会金融及农业推广等业务功能，仍然是农业产业组织体系中的核心力量。同时，由于在同一地区只能设置一个农会，其作为台湾当局治理农村的重要代理机构，地位极为特殊，因此自1974年“农会法”修正案拟定农会合并原则以来，除1975年迎来合并高潮之外，农会合并的案例屈指可数（见表1），组织规模保持稳定。截至2014年年底，全台湾地区共有农会301家，会员为191.1万人（还有40家渔会，会员为42.7万人，以及17家农田水利会，会员为151.9万人）。截至2014年年底，农会系统共培育农业产销班2.1万个，班员人数为24.9万人，培育四健会作业组2401个，培育家政班7536个。农会系统共同运销毛猪161.7万头、果菜268.1万吨、花卉689.8万支、稻谷27万吨。农会系统的休闲农场经营收入总额为3.1亿元，农业旅游收入为4539万元。农会系统放款总金额达到9282.0亿元；承保乳牛、猪、羊等家畜635万头，保费收入为2.32亿元。农会系统收入总额为387.3亿元，盈余为59.3亿元，其中信用部门盈余为53.7亿元，供销部门盈余为5.6亿元；农会系统资产总额达到1.95万亿元，呈稳定增长态势。

2．农业合作社和农业产销班作用不断提升

当前，在相对自由的市场经济环境下成长起来的农业合作社数量不断增长，到2015年年底，台湾农业合作社总数达到1093家，拥有社员约14.9万人，股金总额约为33.8亿元。同时，还有226家合作农场，共拥有成员约1.84万人，股金总额约为3.1亿元（见表2）。这些农业合作社在一些农产品共同运销上已经赶上甚至超过农会，在降低农业营销成本、提高经营效益等方面的作用日益显著。

近些年，在农会或农业合作社扶持下成立的农业产销班的数量也在快速增长。到2015年6月，台湾地区已有6315个农业产销班，拥有班员129846人。其中，蔬菜和果树行业分别有产销班1947个和2324个，分别有班员43298人和48641人，成为农业产销班的主要分布行业（见表3）。同时，截至2014年年底，共有2127个农业产销班取得吉园圃安全蔬果标章，占蔬果产销班一半左右，生产面积由2007年的0.77万公顷增长至2.57万公顷。

3．农业产业组织影响力日益凸显

在台湾当局的力推下，经过几十年的发展，多数农民已经加入了不同类型的农民合作组织。根据台湾当局的调查统计，截至2013年6月，有88.9%的主力农家（专业化农户）参加了农业产销班、农业合作社或者农会等农民合作组织，参加的农民合作组织共计9.46万家。参加各类农民合作组织的农户每家全年农牧业收入平均为151.1万元，比没有参加农民合作组织的农户高30.7万元。

这些农业合作社和农会组织带动农户增收的作用主要体现在农产品的共同运销领域。以台北市第一、第二果菜批发市场的交易数据为例，经过几十年的发展，包括农会系统和农联社、青果社、国联社等农业合作社在内的农民合作组织的水果共同运销量从1990年的12.5万吨增长到2015年的13.5万吨，蔬菜共同运销量从1990年的22.5万吨增长到2015年的33.9万吨。到2015年年底，在台北市第一、第二果菜批发市场的蔬菜供应单位中，包括农会系统和农联社、青果社、国联社等农业合作社在内的农民合作组织共同运销量占比达到75.8%，在水果产品的供应单位中，农民合作组织共同运销量占比也高达70.3%，成了台湾农产品批发市场上的核心力量。此外，从表4可以看出，在整个台湾地区的水果、蔬菜和毛猪行业中，农业合作社办理共同运销的数量也呈现不断增长的态势。

（二）农业产业组织体系政策支持现状

台湾农业产业组织的发展离不开台湾当局的系统扶持，其中，农会系统在行政上主要由“农委会”管理，农业合作社由“内政部”管理，农业企业则由经济主管部门管理。过去几十年，在台湾地区开放竞争格局日趋明显的产业环境下，台湾当局总体上构建起了以规章制度为基础，信贷、农业技术、人才培训等相配套的政策体系，较好地促进了农会、农业合作社、农业产销班等农民合作组织的多元健康发展。

1．农会组织的支持体系

（1）不断修改完善“农会法”。台湾当局对农会非常重视，视其为扶持农业、控制农村政局的核心组织载体，以“农会法”为中心对农会进行支持。现行的相关规定最早由国民政府于1930年颁布，国民党退居台湾后，先是于1952年出台“改进台湾省各级农会暂行办法”，确立现行基本运行体制，后又自1974年起因应环境变革连续16次对有关规定进行修改，最近的两次修改分别于2012年1月和2014年6月颁布，前一次主要用于解决直辖市所辖农会和全台湾地区农会的组织调整合并问题，后一次主要解决理监事候选人、总干事候聘人和会员代表候选人的资格问题。现行的“农会法”分为总则、任务、设立及合并、会员、职员、权责划分、会议、经费、监督和附则共10章51条。农会的主管机关在地区层面为“农委会”；在县市层面为县（市）有关部门，同时，其目的事业受各事业主管部门指导、监督。

（2）积极出台配套性政策规章。为确保“农会法”落到实处，台湾当局出台了“农会法施行细则”“农会人事管理办法”“农会财务处理办法”“农会考核办法”“农会选举罢免办法”“农会总干事遴选办法”“农会出资或投资审核办法”等几十项配套性政策规定，用系统缜密的制度引导农会在合理轨道内运行。

（3）高度重视对金融和技术推广业务的支持。其中，围绕金融业务，台湾当局于2003年通过“农业金融法”，于2004年正式成立“农业金融局”，农会信用部业务由财政主管部门移交至“农委会农业金融局”（邱涌忠，2000；林宝安，2003；廖树宏，2008），更加密切了农业主管部门与农会信用部的联系。此外，台湾当局农业主管部门陆续出台了“农会渔会信用部业务管理办法”“农会渔会信用部内部控制及稽核制度实施办法”“农会渔会信用部经营业务项目及范围调整办法”等系列规章制度，让农会信用部的资金可以更好地为成员服务。围绕农业技术推广业务，台湾当局出台了“农会法定公积公益金及各级农会推广互助训练经费保管运用办法”，规定各级农会推广、互助及训练经费必须依推广、互助经费50%和训练经费50%的比例提取。可以说“农会法”及其系列配套制度，较好地促进了农会发挥保障农民权益、提高农民知识技能、促进农业现代化、增加生产收益、改善农民生活、发展农村经济的核心作用，使农会成为涵盖政治、经济、社会、教育四大功能，集公共组织、企业组织和非营利组织为一体的多功能综合性组织。

2．农业合作社的支持体系

（1）完善合作社相关规定。台湾当局并没有针对农业合作社单独“立法”，农业合作社主要遵照“合作社法”的有关规定执行。台湾地区的“合作社法”，最早可追溯至国民政府在大陆统治时期（1935年实业部以部令公布实施“合作社法”及其施行细则）。在国民党退居台湾后“合作社法”又历经5次修改，最近两次修改时间为2011年6月和2015年6月，前一次主要对社员退社和联合社成立条款进行了修改，后一次的修改程度更大，修改内容包括增加了相关部门奖励和辅助合作社组织、指导和监督合作社社务及财务，主管机关对合作社实施稽查、考核及奖励的条款内容，特别明确了为倡导合作制度、开展合作教育训练和辅导合作社之发展，台湾当局有关部门应设置合作事业发展基金。除了增加部分条款内容之外，为更好适应新的发展形势，该次修改还对20多条条文内容进行了全面修改。台湾当局自20世纪50年代起3次修改“合作社法施行细则”，并在2003年修改了“设置合作农场办法”。此外，台湾当局为了更好推进农业合作社发展，落实“合作社法”制度，自20世纪90年代起先后出台了“原住民合作社辅导考核及奖励办法”“合作社监事会监察规则”“合作社选举罢免办法”和“合作社考核评定表”等配套性规章制度。不过令人遗憾的是，虽然早在2003年，“农业合作社法”草案就已送有关部门审理，但至今仍未通过（段兆麟，2008），这也在一定程度上削弱了“合作社法”对于农业合作社的支持力度。

（2）调整合作社行政事务管理部门。台湾当局一向视合作事业为实行民生主义之有效方法，在地方各级均设有合作行政机构，负责办理合作行政事务（许文富，2003），包括乡镇（市）公所的民政课、县市政府的社会课、更高一级的合作事业管理处与“内政部社会司”（陈秋仁，1999）。在这些合作行政机构当中，最值得一提的是成立于1948年的“台湾省合作事业管理处”，其对二战后台湾地区的合作事业萌芽与蓬勃发展发挥了不可磨灭的作用，在台湾社籍管理信息系统建立、开办各种讲习班、合作行政督导考核办理、积极协调各事业主管机关、为合作社争取更多行政资源等方面扮演了重要角色（合作发展编辑部，1998）。不过令人遗憾的是，自1999年起“台湾省合作事业管理处”已被改为台湾当局“内政部中部办公室”，原合作事业工作则转交“内政部社会司”，这对台湾地区合作社发展造成不小的负面影响。

（3）合作社辅导工作之细化。台湾当局在辅导农业合作社发展上采取了一系列具体而细致的措施。其辅导各级农业合作社及各联合社整理社籍、召开各种法定会议、办理改选工作、加强社务管理；辅导各级农业合作社及各联合社建立会计制度；辅导各级农业合作社办理农产品共同运销、供应各批发市场、扩展产销管道、调节产销功能；还辅导农业合作社联合社办理专业人员培训，提高社员之合作意识与经营技术。只是，在经历主管部门变化之后，现行合作社管理部门的人员编制、经费预算以及实际运营能力已大不如前，“内政部”对合作事业辅导工作的人力与经费投入也不足（洪志诚，1999），这也在一定程度上影响了新时代条件下农业合作社的持续健康发展。

3．农业产销班的支持体系

（1）通过农业产销班辅导办法支持。台湾当局对农业产销班辅导体系的建立始于1992年“农业产销经营组织整合实施要点”的出台，确立于2004年“农业产销班设立暨辅导办法”的发布施行。依“农业发展条例”第26条之有关规定出台的“农业产销班设立暨辅导办法”（以下简称“办法”），明确了农业产销班之设立条件、申请程序、评鉴方式、辅导、奖励、补助及其他应遵行事项（“办法”在2014年得到进一步修改）。现有的“办法”共有19条条文，其中，明确农业产销班之类别及产业分类包括农作类、畜牧类、渔业类和其他类；农业产销班应以年满18岁，且土地相毗连或经营相同产业之农民为班员组成；同一农民就前项所定类别，同一产业以参加一个农业产销班为限。“办法”规定依据产业的差异，每个产业的产销班班员人数有所差异，但最低班员人数为5人，其中种植业领域每个产业每户只能有1人参加。

（2）给予组织管理、评鉴奖励和产销辅导等系统支持。除了出台“办法”，台湾当局还制定了“农业产销班及班员贷款要点”和“农业产销班组织辅导助理员管理规范”等规定来完善农业产销班辅导思路。其中，在信贷支持上，农业产销班政策性项目贷款的最高贷款额度为1200万元（周转金最高贷款额度为250万元），利率为年息1.5%，每个农业产销班班员的最高贷款额度为350万元（周转金最高贷款额度为80万元）。在评鉴奖励上，台湾当局加强农业产销班的训练与考评工作，自1995年起台湾当局农业主管部门每年评选出十大绩优农业产销班。在“办法”中也明确规定，有关主管机关每两年组织一次产销班评鉴；主管机关依年度施政重点及农业产销班评鉴结果，在年度计划中制定补助项目，对农业产销班予以低利贷款、补助或奖励，并以评鉴成绩合格者为优先补助对象（陈武雄，2006）。可以说，台湾当局借力农业产销班推动共同采购生产资材、产品共同运销等政策落实，取得了不错的工作成效，到21世纪初农业产销班已发展成为农业施政的基本辅导单位。

此外，为面对加速变革的农业产业发展环境，台湾当局经济和农业主管部门开始培育和发展农业公司等其他类型农业产业组织，并着力发展资本与技术密集型农业产业。尤其是在农业生物技术领域，从20世纪80年代开始，台湾当局就将生物技术列为八大重点科技之一，将生物技术列入重要试验研究计划。20世纪90年代以后，台湾农业主管部门先后通过设立农业生物技术专业区、推动农业生物技术重大科技计划、核定农业生物技术产业化发展方案、制定辅导农业生物技术研发成果产业化办法、协助产业创新活动补助及辅导办法等，推动了农业生物技术产业的加速发展，培育出一批优秀的农业公司（包括10多家农业生物技术产业上市公司）。这些农业公司的存在也进一步拓展了农业产业的链条纵深，为农业产业增值和农民合作组织的转型升级指明了一条可行的方向。

二 农业产业组织体系面临的现实问题

近些年来，随着社会经济环境的变化，台湾农业日益面临生产经营成本上升的压力，农业劳动力短缺和老龄化问题也愈发突出。在此环境下，台湾的农业产业组织体系亟待转型升级，尤其是农会、农业合作社、农业产销班等各类农业产业组织主体发展需要进一步调整优化。

（一）农会业务萎缩、治理失衡，发展泛政治化

随着台湾地区农民的同质性和乡村的封闭性被打破，农业产业的重要性不断下降，农会系统在原有封闭性环境下依托政策优势建立起来的组织功能与地位优势正在逐步瓦解。

（1）组织业务萎缩、优势渐失。一是农会在部分农产品领域的共同运销业务出现萎缩，一些基层农会甚至被迫停办此类共同运销业务（如毛猪共同运销业务），与之相对应的生产物资采购业务也大幅减少甚至停办。二是农会经营的一些农产品既在海外失去了原有的市场竞争优势，又在本地市场上面临农业合作社等其他组织的强有力竞争。三是农会在乡镇社区开办的超市、农民购物中心以及开展的金融保险等业务，也开始面临其他厂商的冲击。此外，一些农会组织在面对外在环境变迁时，业务功能革新相对不足，过于依赖信用部的现金流和利润贡献，有些偏离服务农家经济的业务主轴。

（2）会员异质化、治理失衡。一是会员结构异质化。与原来纯农户占主体的情况相比，当前会员中以农业为主业的农户家庭数量大幅减少，农业占会员家庭总收入比重不断降低，实际务农会员的高龄化态势增加；会员中兼业型会员和赞助会员的数量呈不断增长态势。同时，在利用多种渠道成为农会会员的假农民较多的情况下，当前农会会员结构异质化态势明显，农会作为农民组织的定义面临被抹杀之态势（陈昭郎，1995）。二是治理结构失衡。1974年修订的“农会法”对股金制的废除，导致农民农会股份权丧失，向心力淡化；越来越多农民成员不再以农业为主业的情况，加速了农民与农会关系的疏远，使农会会员及其会员（代表）大会对农会的监督控制作用越发被削弱。同时，1974年出台的总干事遴选制度也导致农会形成封闭性的领导与决策模式，内部监督机制荡然无存，农会资源已被独断的总干事与被其掌握的理监事派系所掌控（廖坤荣，2005），这影响了组织的健康发展。

（3）组织泛政治化与退出机制失灵。由于完整的组织体系，农会得以在选举时动员争取选票，其信用部平时又可提供资金支持有关投资事业，在此情况下各种政治派系都在渗透农会，争夺农会主导权，并想方设法让信用部资金作为选举资金周转（黄德福、刘华宗，1995）。因此，在台湾特殊的政治制度环境下，与农民利益关系日渐疏远、寡头领导的农会，日益被政治势力捆绑，从而诱发农会经营管理者的寻租行为和掠夺式管理模式（廖坤荣，2002）。同时，农会成员的数量庞大，历来都是政党眼中不可小视的票仓，这也导致市场经济的优胜劣汰法则难以适用于农会组织，任何可能触及农会利益的改革都会在台湾特殊的政治性操盘下遭农会系统否决，最为典型的例子就是2001年36家农渔会信用部财产强制接管案。而且自1974年“农会法”修正案拟定农会合并原则以来，除1975年迎来合并高潮之外，农会合并的案例屈指可数。此外，农会内部派系纷争不断，掌握实质话语权的总干事极力反对20世纪末恢复农会股金制与合作制的活动，以致股金制与合作制至今仍未恢复（徐旭初、邵科，2011）。最终，不少农会组织难以从政治中解套，变得非市场化、非专业化，逐步丧失企业化的绩效激励机制，以致退出机制失灵，出现政治化路径锁定，在新的时代条件下日益面临发展困境（黄祖辉、邵科、徐旭初，2010），在市场经济条件下亟待转型革新、提高组织效率。

（二）农业合作社运作不规范、成员参与度不足

自20世纪70年代以来，台湾农业合作社如雨后春笋般出现，发展成效有目共睹，但随着市场竞争程度的加剧，一些负面问题也随之而来。

（1）合作社组织经营不规范。很多农业合作社由地方贩运商或者家族经营企业转型而成，这些合作社领导人服务普通农民的意识较弱、私心较重、不时损公肥私；这些合作社领导人也喜欢将组织控制权掌握在自己手中，不按合作社治理原则进行经营决策，这些合作社在发展壮大后却不按时发放股金利息，盈余也经常不按交易额分配（胡忠一，1998）。这既降低了普通农民成员加入农业合作社的动力，也影响了农业合作社进一步发展壮大的良好态势。全联社、酪农牛乳运销合作社、台湾青果运销合作社等都属于此类负面典型（许文富，2009）。

（2）农民成员对合作社参与度不足。一些农业合作社发展的不理想还来自普通成员的合作意识不足，他们相对看重眼前短期利益，一旦市场价格高于合作社收购价时，这些成员就会抛弃合作社和其他市场主体进行交易。这使这些农业合作社不能稳定货源，甚至因此失信于他人、丧失市场；也导致合作社的农用物资销售不理想，影响合作社的经营效益提升和可持续发展（许文富，2009）。同时，农业合作社的运作不规范，对农民成员的组织认同度造成了负面影响，反过来也降低了农民成员对合作社的参与程度，导致恶性循环。

（3）合作社资本与人才匮乏。截至2015年年底，台湾地区农业合作社的社均人数为136人，但社均股金总额仅为309万元（低于同期的大陆农民合作社社均股金总额），这显然无法满足台湾地区农业合作社发展壮大的需要。一些合作社因为发展不理想、财务情况不佳，难以吸引优秀人才加盟，在资本与人才缺乏中形成恶性循环（洪志诚，1999），这对合作社事业造成严重伤害。

（三）农业产销班规模过小、非法人化发展受限

农业产销班的出现一定程度上提高了台湾农业的生产规模和农民的组织化程度，但是在现有的农产品市场竞争格局下，产销班的进一步发展壮大面临瓶颈。

（1）组织发展规模过小、竞争力弱。现有的农业产销班有一部分是农民自发形成的，以满足自身需求为目的，另一部分是在政府的辅导推动下成立的。理论上而言，农业产销班负有集货、包装分级以及共同运销（将成员产品销售至市场）等职责。但实际上，大量农业产销班的生产并没有真正采取共同经营的方式，这些农业产销班成员仍然维持在个体层面的自产自销上；或者成员只是在各自生产、分级以及包装之后，才将产品交给农业产销班销售；许多农业产销班缺少经营管理的专业人才与知识技能，不太了解市场中消费者的需求；大量农业产销班依赖农会共同运销网络才能将成员产品销售至市场（汪明耀，2010）。同时，由于农民成员在农业产销班之外有其他可以依赖的销售渠道，农民成员常会在市价高企时抛弃农业产销班，转将农产品销售给其他商贩；而在市价不如共同运销价格时，又会将货品拿回农业产销班运销（张敏锈，2010），这也影响了农业产销班共同运销机制的稳定。

（2）组织发展过于依赖当局的扶持。台湾当局为了帮助小农户顺利销售农产品，过去在农业产销班发展辅导，尤其是在农用物资与设施设备上投入较大，但能够拿到这些补助的农业产销班毕竟只是少数。同时，近些年随着台湾地区加入世界贸易组织和市场环境变迁，台湾当局对农业产销班的农用物资、设施设备的补助已大幅减少，这非常影响农业产销班的正常运作（徐源清，2007）。当前虽有低利贷款的协助，但现有的辅导与补助政策仍面临着无法满足农业产销班发展需求的窘境。此外，不少农业产销班过于看重或依赖当局的扶持，当补助没有了，这些农业产销班就有可能失去发展动力，这也会迫使一部分农业产销班转而重视与辅导及补助单位建立友好关系（张敏锈，2010），减少对专业产销技能的钻研，不利于农业产销班的健康发展。

（3）组织非法人化。当前农业产销班主要依附于农会或农业合作社发展，缺乏独立法人地位，在经营场所建立、土地购买、发票开具以及资金借贷等方面存在诸多不便（戴登灿、卓思齐、高德铮，1995）。因此，陈昭郎、段兆麟、李谋监（2002），杨文振（2003），林俊男（2003）的研究都认为，大多数农业产销班偏向通过“立法”取得法人资格。一方面，农业产销班一旦获得独立法人资格，就有可能脱离农会系统，并可能与农会系统产生直接利益冲突；另一方面，多数农业产销班仍然需要依靠农会、农业合作社的辅导帮助（黄祖辉等，2014）。这也使农业产销班的法人化看似合理，但要操作起来并不容易，农业产销班法人化政策选择也因此被搁置，并最终影响了农业产销班的进一步发展壮大。

三 对大陆农业产业组织体系优化的启示

透过台湾地区60余年的农业发展进程和农地制度改革历程，可以看出台湾地区农业产业的功能定位一直在随着社会政治经济形势变动进行动态调整。尤其是随着台湾社会环境的逐步稳定，工业化、城镇化的推进，以及农民的加速非农化和老龄化等，农业产业保障粮食等重要农产品数量供给、提供工业发展资金原始积累、吸纳农民就业的任务在减轻，而农业保障农产品质量安全和提供生态生活等多功能价值在提升，农业有了更为从容地提高生产效率、增加产业附加值、改善农业从业者收入水平的空间和可能。台湾当局的农业政策因此不断因环境变化而调整，如农地制度从严格推行“耕者有其田”转为推进“小地主大佃农”计划，从严格“农地农有农用”转向“农地农用”“管地不管人”，从早期的农地注重“公平”转向后期的注重“效率”，政策变化明显。而在农业产业组织体系建设上，台湾当局一直重视构建以综合性农会为核心的农业产业组织体系，但随着市场化水平的提升，台湾当局也逐步改变了农会的绝对垄断地位，更加强调以效率为导向，充分发挥市场作用，支持农业合作社和农业产销班等多元主体发展，其发展变迁的经验教训十分丰富。

因此，当前的中国大陆地区，是完全照搬台湾地区的做法，建立综合性的农会并将之作为产业组织体系的核心，还是基于市场化的发展思路，大力提升农民合作社发展水平，培育包括农业龙头企业、农民合作社等在内的新型农业经营主体，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的产业组织体系，值得仔细斟酌。

（一）中国大陆地区已不适宜构建以农会为核心的产业组织体系

1．大陆地区农业产业组织体系的产业制度环境已发生巨变

当前，大陆地区已身处全球化、市场化、工业化、城市化、信息化之复合进程中，开放、动态和竞争的市场环境已基本确立。同时，当前农业经济占国民经济比重、农业收入占农户家庭收入比重已大幅降低；许多农村地区已经（或正加速）城镇化，大量农民已农转非，农民的兼业化特征明显。政府已经不需要依赖综合性农会为国家提供粮食等战略物资，也不需要通过农会积累工商业发展所需的原始资金；农会发展所需的稳定封闭环境已经基本消失，异质化农民将给农会发展带来巨大的差异化功能需求挑战。同时，在农村的金融信贷领域，已经有了农村信用社、农业银行和邮政储蓄银行等金融机构，村镇银行和民间金融也在逐步兴起；在农产品产后领域，已经出现了大量的商贩、专业市场、农产品加工企业等市场主体；在保险领域，也有了众多实力雄厚的保险公司；政府委托的公共性事务已基本由遍布全国的村组织和村干部代理。很显然，在当前的市场经济环境下，综合性农会在大陆难以获得市场垄断地位，也已经基本失去了垄断发展的政治基础。

2．大陆地区难以合理定位综合性农会的组织结构与业务功能

首先，组织与人员定位难以有效达成。大陆如果以政府或准政府组织定位农会，不但会增加政府财政开支，而且会让农会面临官僚习气等难题。如果按照农民合作社的市场经济主体定位，则农会将面临核心领导人产生难题。尤其是在一个乡镇（一个行政区域）一个农会的设置原则下，无论采取类似公务员招考方式还是如台湾地区的理监事会选举、总干事遴选制度，或者通过农民直选方式，都将引起利益纷争，一旦有重要利益方感觉选举不公，其后续负面活动将挑战基层政府和农会组织的公信力，影响地方社会的稳定态势。其次，组织治理结构难以有效安排。农会成立后，必将引起利益相关者的渗透，在农会成员数量众多，但资源、能力有限的情况下，普通成员难以发挥实质监督作用。在这种情况下，如何真正发挥农会规章制度作用，避免农会可能出现的“精英俘获”以及“官商勾结”问题，将成为农会发展的长期性难题。最后，组织业务功能难以妥善设置。大陆农会如果要开展多种业务，理论上可以通过金融等高盈利类型业务弥补其他业务亏损，但当前无论进入何种领域，农会都将面临相关市场主体的激烈竞争，农会将面临欠缺市场经验、经营资本和核心技术等难题。简而言之，新设立类似台湾地区的综合性农会必将面临诸多现实挑战，大陆地区并不具备相应的环境条件。

（二）完善现有的农民合作社等多元主体共同参与的农业产业组织体系

对于当下的中国大陆，更有可能性和现实可操作性的农业产业组织体系发展路径，应该是对现有农业产业组织体系的进一步升级完善。简单而言，一方面，应进一步调整和完善农地、金融保险等相关配套政策，为市场化、专业化价值取向的农业产业组织发展创造更为合理的组织环境；另一方面，应以农户家庭经营为基础，着力强化农民合作社规范化建设，提升经营水平，充分发挥农业企业等市场主体在加工销售等领域的独特优势，在此基础上引导农业产业组织的进一步联合与合作，构建起立体式复合型产业组织体系，也在此过程中促进农民收入增加、地位提升，提升农民的主体性和现代性。为此，需要在以下几个方面进行政策完善。

1．及时应对社会政治经济环境变迁，更新调整农业经济政策

大陆地区应该积极借鉴台湾地区农业经济尤其是农地制度改革和农业产业转型升级的经验教训。一是积极稳妥推进土地确权登记颁证工作。在稳定现有土地承包关系的基础上，因地制宜加快推进土地确权登记颁证工作，坚持以确权确地为主，在尊重农民意愿的基础上允许确权确股不确地。适时明确农户承包地“长久不变”的含义及其法律表述，让农民吃下“定心丸”。二是更加坚定地推动三权分置，放活土地经营权。鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题，积极引导承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地，鼓励有条件的地方制定政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业，在现代农业示范区和农村改革试验区加快探索土地承包经营权抵押贷款试点。三是积极支持农业产业“接二连三”发展。全面落实农产品加工业、农业电子商务、休闲观光农业等产业的发展政策，通过用地指标支持、贷款贴息、项目支持、用水用电费用优惠减免等方式，支持新型经营主体进入涉农第二产业和第三产业，促进三次产业融合发展，满足居民不断提升的农业功能需求。

2．参照台湾农业金融相关举措，拓展强化农民合作社金融业务功能

大陆地区应该积极借鉴台湾地区设立农会信用部、成立“中央农业金库”、设置“农业金融局”、出台“农业金融法”等经验，进一步强化对农业金融的支持。一是加快农业金融立法，完善金融支农顶层设计。深化农业农村金融体制机制改革，大力发展农业普惠金融，进一步深化农村信用社改革、强化合作金融的基础地位；推动涉农金融机构服务下沉，探索商业金融服务“三农”的可持续模式；在农业部门设立农业金融局，统筹金融支农业务；强化农业金融专业技术与管理人员培训。二是创新农业金融产品与服务。在中央、省、市、县层面设立农业产业发展基金，在土地出让金中提取一定比例作为农业产业发展基金稳定持续的资金来源。将农业产业发展基金归口主管单位调整为农业部，密切金融和农业发展的关系。加大涉农资金投放力度，依托农业产业发展基金创设涉农专项贷款，支持新型农业经营主体尤其是农民合作社开展生产经营活动，并给予贷款贴息、信用担保等支持。三是加快研究制订农民合作社资金互助试点方案。允许有条件的农民合作社开展内部资金互助业务，探索联合社或供销合作社开展资金互助业务的方式，帮助农民缓解生产资金不足问题。

3．借鉴台湾地区多元农民合作组织模式，提高农民组织化程度

大陆地区应该积极借鉴台湾地区农业产业组织从农会独大到农会、农业合作社、农业产销班以及农业企业等多元发展的变迁经验，进一步鼓励农民合作社等农业产业组织多元发展，加快构建多元主体融合互动的新型农业经营体系。一是鼓励农业企业进入资本和技术密集型领域。鼓励工商资本发展适合企业化经营的现代种养业、农产品加工流通和农业社会化服务，优先在生物技术、农产品深加工等领域培育一批千亿级的农业产业化龙头企业，把产业链、价值链、供应链等现代产业发展理念和组织方式引入农业。支持农业龙头企业强化农业产业化示范基地建设，推动农业企业集群集聚发展，打造贸工农、产加销一体的农业产业化链条。鼓励农民以土地经营权入股产业化经营主体，支持农业企业为农民提供贷款担保、保费补贴、农资赊销、技术支持等服务，完善农民与农业企业间的利益联结机制。二是在土地和劳动密集型领域充分发展农民合作社。积极引导农民以土地、技术、资本等多种要素参与组建合作社，提高农民组织化程度。鼓励农民合作社和农户合作开展多种形式的适度规模经营，引导农民按照市场需求和合作社规定从事标准化种养，提升农产品生产规模与质量。逐步扩大财政资金向农民合作社倾斜的力度，允许财政补助形成的资产转交农民合作社持有和管护。三是进一步推动农业产业组织的联合与发展。鼓励农民合作社基于自身需求，发展各种形式、不同层级的农民合作社联合社（会），进一步提升农民合作社的业务能力和服务水平。允许同行业的农业企业、农民合作社、家庭农场等发展组建不同层级、多种形式的农产品行业协会，更好地实现组织成员的服务、自律、维权、协调等功能。同时，积极改造现有的农产品行业协会，促使其正确处理政府和市场之间的关系，提高其市场化程度和自我生存能力。

4．吸取农业产业组织异化发展教训，强化和完善农民合作社规范化建设

大陆地区应该吸取台湾农会治理失衡、农业合作社运作不规范、农业产销班规模过小发展受限等教训，进一步引导和规范农民合作社发展，促使农民合作社在农业产业组织体系中进一步提升组织价值。一是加快《农民专业合作社法》修订。要求成员人人入股，限定单个成员持股上限；明确一户一人，提高合作社最低注册成员数量等要求，提高合作社准入门槛。同时，将农民合作社联合社和农民合作社资金互助等内容写入法律，拓展农民合作社发展空间。二是完善内部治理机制。进一步落实成员（代表）大会制度；健全财务管理制度，聘请专业人员进行规范操作；建立和落实成员账户和档案管理制度。三是强化外部监管机制。深入推进示范社创建行动，实行年度报告公示制度，积极推动和落实基本社务情况向社员和其他利益相关者定期、合理公开制度。

最后，需要说明的是，中央力图通过国发〔2009〕 40号、中发〔2015〕 11号等文件持续推动供销社改革，把供销社系统打造成与农民联结更紧密、服务功能更完备、市场化运行更高效的合作经济组织，成为服务农民生产生活的生力军和综合平台，成为党和政府密切联系农民群众的桥梁和纽带。但就目前而言，供销社的合作属性异化在短期内难以改变。供销社要想通过凤凰涅槃般的制度创新，明确组织定位，明晰组织产权，再造组织基础，重塑组织功能，成为真正的农民合作经济组织，成为中国最广大农民的忠实利益代表者，还有很长的路要走。但仍需看到，供销社系统有强大的经营实力，其2015年销售总额高达43052.5亿元，同比增长14.4%。其中，农业生产资料类销售额为7274.4亿元，主要农副产品销售额为7205.1亿元。2015年全系统组织农民兴办的各类专业合作社有147297个，比2014年增加32971个；入社农户为1405.8万户。在各类专业合作社中，农产品类有128432个，农业生产资料类有6079个，其他类有12786个。通过有机、绿色、无公害等认证的专业合作社有33634个。拥有产品注册商标的专业合作社有14272个，占全部专业合作社的9.7%。供销社系统中有各级政府和省以上有关部门认定的农业产业化龙头企业2532个，共带动农户1560.5万户，帮助农民实现收入625.4亿元。供销社系统还拥有农产品协会7527个、农产品流通经纪人协会1544个、农业生产资料协会1437个。这些组织构成了庞大的社会与市场网络，使得供销社系统成为我国农业产业组织体系发展中不可忽视的力量。因此，在可以预见的未来，仍应设法推动其改革创新，促使其真正全心全意为农民服务。

参考文献

[1] 陈秋仁：《台湾农业合作社场筹组与经营技术改进之经济研究》，《台湾银行季刊》1999年第50期。

[2] 陈武雄：《突破小农经营困境——台湾小农企业化的经验》，两岸经贸论坛会议论文，北京，2006。

[3] 陈昭郎、段兆麟、李谋监：《农业产销班法人化可行性之研究》，《农业金融论丛》2002年第47期。

[4] 陈昭郎：《改进农会组织结构与功能调查报告》，改进农会组织与功能研讨会会议论文，台北，1995。

[5] 戴登灿、卓思齐、高德铮：《蔬菜农业产销班组织之功能与问题》，《农业经营调适研讨会专刊》1995年。

[6] 段兆麟：《中国大陆农民专业合作社之特性与两岸比较》，《合作经济》2008年第1期。

[7] 合作发展编辑部：《合作事业五十年》，《合作发展》1998年第12期。

[8] 洪志诚：《台湾省农业合作社（场）面临之问题与其解决之道》，《合作经济》1999年第3期。

[9] 胡忠一：《徘徊在歧路上的台湾合作运动》，《合作发展》1998年第7期。

[10] 黄德福、刘华宗：《农会与地方政治：以台中县与高雄县为例》，《选举研究》1995年第2期。

[11] 黄祖辉、梁巧、吴彬：《农业合作社的模式与启示：美国、荷兰和中国台湾的经验研究》，浙江大学出版社，2014。

[12] 黄祖辉、邵科、徐旭初：《台湾农会的发展经验与启示——兼议大陆农民合作组织的发展方向》,《台湾研究》2010年第5期。

[13] 廖坤荣：《台湾农会经营管理的困境：网络理论的分析》，《政治科学论丛》2002年第16期。

[14] 廖坤荣：《台湾农会信用部经营管理的道德危险研究》，《公共行政学报》2005年第17期。

[15] 廖树宏：《台湾农会：新合作化经营》，商讯文化事业股份有限公司，2008。

[16] 林宝安：《农会金融改革——事件或结构》，台湾社会学会年会暨迈向新世纪的公平社会——社群、风险与不平等研讨会会议论文，台北，2003。

[17] 林俊男：《建立农业产销班法人制度之研究》，硕士学位论文，屏东科技大学，2003。

[18] 邱涌忠：《100岁农会的省思》，《农政与农情》2000年第95期。

[19] 汪明耀：《小农何去何从》，第一届台湾农学市集研讨会会议论文，台北，2010。

[20] 徐旭初、邵科：《中国台湾农民合作社的历史、现状》，《世界农业》2011年第7期。

[21] 徐源清：《农业产销班辅导措施与经营状况分析》，《农政与农情》2007年第177期。

[22] 许文富：《对合作社的基本认知及台湾合作事业未来发展趋向》，《合作经济（台湾）》2009年第3期。

[23] 许文富：《农业合作原理与实务》，财团法人丰年社，2003。

[24] 杨文振：《农业产销班法人制度研究》，《高雄区农情月刊》2003年第69期。

[25] 张敏锈：《组织行动与产业再造——以斑鸠释迦产销班为例》，硕士学位论文，台东大学，2010。