第一篇 连片特困区概况、贫困比较及益贫性特征

第一章 连片特困区概况与特征

一 连片特困区概况

连片特困区是指由于自然、历史、民族、宗教、政治、社会等原因，利用一般经济增长方式不能带动、常规扶贫手段难以奏效、扶贫开发周期较长的集中连片贫困地区和连片特殊贫困地区。这一概念被2010年西部大开发工作会议正式使用，之后，“加快解决集中连片特殊困难地区的贫困问题”被写入“十二五”规划纲要和《中国农村扶贫开发纲要（20112020）》。至此，连片特困区的扶贫攻坚与区域发展问题引起社会各界高度关注。

（一）连片特困区的空间分布

在如期完成《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》目标任务后，我国贫困人口分布出现了新的特征，绝对贫困人口在空间分布上表现为“大分散、小集中”态势，主要集中于一些连片特困地区。2011年，国务院扶贫办颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》明确将全国14个集中连片特困区作为21世纪第二个十年扶贫开发的主战场。这14个集中连片特困区分别为大兴安岭南麓片区、燕山-太行山片区、吕梁山片区、六盘山片区、大别山片区、罗霄山片区、秦巴山片区、武陵山片区、乌蒙山片区、滇桂黔石漠化片区、滇西边境片区、四省藏区、新疆南疆三地州和西藏自治区。从空间分布来看，主要分布在我国中西部地区，其中，西南和西北地区分布密度最高、覆盖面积最广，不同连片特困区甚至相互毗邻。其空间分布如图1所示。

大兴安岭南麓片区地处大兴安岭中段及其相连的松嫩平原西北部，地貌以低山丘陵和平原为主，面积为14.5万平方公里，横跨内蒙古、吉林和黑龙江3省区19个县市区。具体包括：内蒙古兴安盟的阿尔山市、科尔沁右翼前旗、科尔沁右翼中旗、扎赉特旗和突泉县；吉林省白城市镇赉县、通榆县和大安市；黑龙江省齐齐哈尔市龙江县、泰来县、甘南县、富裕县、林甸县、克东县和拜泉县，绥化市的明水县、青冈县、望奎县和兰西县（图2）。

燕山-太行山片区地处燕山和太行山腹地，属内蒙古高原和黄土高原向华北平原过渡地带，面积9.3万平方公里，辖河北、山西和内蒙古3省区33个县市区。具体包括：河北省保定市的涞水县、阜平县、唐县、涞源县、望都县、易县、曲阳县和顺平县，张家口市的宣化县、张北县、康保县、沽源县、尚义县、蔚县、阳原县、怀安县和万全县，承德市承德县、平泉县、隆化县、丰宁满族自治县和围场满族蒙古族自治县；山西省大同市的阳高县、天镇县、广灵县、灵丘县、浑源县和大同县，忻州市五台县和繁峙县；内蒙古乌兰察布市的化德县、商都县和兴和县（图3）。

吕梁山片区地处黄土高原中东部，西接毛乌素沙地，东跨吕梁山脉，黄河干流从北到南纵贯而过，总面积3.6万平方公里，辖山西、陕西2省20个县区。具体包括：山西省忻州市的静乐县、神池县、五寨县和岢岚县，临汾市的吉县、大宁县、隰县、永和县和汾西县，吕梁市的兴县、临县、石楼县和岚县；陕西省榆林市的横山县、绥德县、米脂县、佳县、吴堡县、清涧县和子洲县（图4）。

六盘山片区地处黄土高原中西部及其与青藏高原过渡地带，面积16.6万平方公里，横跨陕西、甘肃、青海和宁夏4省区69县市区。具体包括：陕西省宝鸡市的扶风县、陇县、千阳县和麟游县，咸阳市的永寿县、长武县、淳化县和彬县；甘肃省兰州市永登县、榆中县和皋兰县，白银市靖远县、会宁县、景泰县、白银区和平川区，天水市的麦积区、清水县、秦安县、甘谷县、武山县、张家川回族自治县和秦州区，武威市的古浪县，平凉市的崆峒区、泾川县、灵台县、庄浪县、静宁县、崇信县和华亭县，庆阳市的庆城县、环县、华池县、合水县、正宁县、宁县、镇原县和西峰区，定西市的安定区、通渭县、陇西县、渭源县、临洮县、漳县和岷县，临夏回族自治州的临夏市、临夏县、康乐县、永靖县、广河县、和政县、东乡族自治县和积石山保安族东乡族撒拉族自治县；青海省西宁市的湟中县和湟源县，海东地区的民和回族土族自治县、乐都县、互助土族自治县、化隆回族自治县、循化撒拉族自治县和平安县；宁夏回族自治区固原市的原州区、西吉县、隆德县、泾源县和彭阳县，吴忠市的同心县，中卫市的海原县（图5）。

大别山片区地处鄂豫皖交界地带，北抵黄河，南临长江，面积6.7万平方公里，横跨安徽、河南和湖北3省36个县市区。具体包括：安徽省亳州市的利辛县，阜阳市的临泉县、阜南县和颍上县，六安市的金寨县、寿县和霍邱县，安庆市的太湖县、宿松县、潜山县、岳西县和望江县；河南省开封市的兰考县，商丘市的民权县、宁陵县和柘城县，信阳市的潢川县、固始县、淮滨县、光山县、新县和商城县，周口市的商水县、沈丘县、郸城县、淮阳县和太康县，驻马店市的新蔡县；湖北省黄冈市的团风县、红安县、麻城市、罗田县、英山县和蕲春县，孝感市的大悟县和孝昌县（图6）。

罗霄山片区地处罗霄山脉中南段及其与南岭、武夷山连接地区，面积5.3万平方公里，辖江西和湖南2省24个县市区。具体包括：江西省赣州市的赣县、上犹县、安远县、宁都县、于都县、兴国县、会昌县、寻乌县、石城县、瑞金市、南康市和章贡区，吉安市的遂川县、万安县、永新县和井冈山市，萍乡市的莲花县，抚州市的乐安县；湖南省株洲市的茶陵县和炎陵县，郴州市的宜章县、汝城县、桂东县和安仁县（图7）。

秦巴山片区西起青藏高原东缘，东至华北平原西南部，跨秦岭、大巴山，面积22.5万平方公里，横跨河南、湖北、重庆、四川、陕西和甘肃5省市80个县市区。具体包括：河南省洛阳市的嵩县、汝阳县、洛宁县和栾川县，平顶山市的鲁山县，三门峡市的卢氏县，南阳市的南召县、内乡县、镇平县、淅川县和西峡县；湖北省十堰市的丹江口市、郧县、郧西县、房县、竹山县、竹溪县、张湾区和茅箭区，襄阳市的保康县；重庆市的城口县、云阳县、奉节县、巫山县和巫溪县；四川省绵阳市的北川羌族自治县和平武县，广元市的朝天区、元坝区、剑阁县、旺苍县、青川县、苍溪县和利州区，南充市的仪陇县，达州市的宣汉县和万源市，巴中市的巴州区、通江县、平昌县和南江县；陕西省西安市的周至县，宝鸡市的太白县，汉中市的南郑县、城固县、洋县、西乡县、勉县、宁强县、略阳县、镇巴县、留坝县、佛坪县和汉台区，安康市的汉滨区、汉阴县、石泉县、宁陕县、紫阳县、岚皋县、平利县、镇坪县、旬阳县和白河县，商洛市的商州区、洛南县、丹凤县、商南县、山阳县、镇安县和柞水县；甘肃省陇南市的武都区、文县、康县、宕昌县、礼县、西和县、成县、徽县和两当县（图8）。

武陵山片区地处湘鄂渝黔四省份交界的武陵山脉，面积17.18万平方公里，横跨湖南、湖北、贵州和重庆3省1市71县市区。具体包括：湖南省邵阳市的新邵县、邵阳县、隆回县、洞口县、绥宁县、新宁县、城步苗族自治县和武冈市，常德市的石门县，张家界市的慈利县、桑植县、武陵源区、永定区，益阳市的安化县，怀化市的中方县、沅陵县、辰溪县、溆浦县、会同县、麻阳苗族自治县、新晃侗族自治县、芷江侗族自治县、靖州苗族侗族自治县、通道侗族自治县、鹤城区和洪江市，娄底市的新化县、涟源市和冷水江市，湘西土家族苗族自治州的泸溪县、凤凰县、保靖县、古丈县、永顺县、龙山县、花垣县和吉首市；湖北省宜昌市的秭归县、长阳土家族自治县和五峰土家族自治县，恩施土家族苗族自治州的恩施市、利川市、建始县、巴东县、宣恩县、咸丰县、来凤县和鹤峰县；贵州省遵义市的正安县、道真仡佬族苗族自治县、务川仡佬族苗族自治县、凤冈县、湄潭县和余庆县，铜仁地区的铜仁市、江口县、玉屏侗族自治县、石阡县、思南县、印江土家族苗族自治县、德江县、沿河土家族自治县、松桃苗族自治县和万山特区；重庆市的丰都县、石柱土家族自治县、秀山土家族苗族自治县、酉阳土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县、黔江区和武隆县（图9）。

乌蒙山片区位于云贵高原与四川盆地结合部，面积10.7万平方公里，横跨四川、贵州和云南3省38个县市区。具体包括：四川省泸州市的叙永县和古蔺县，乐山市的沐川县和马边彝族自治县，凉山彝族自治州的普格县、布拖县、金阳县、昭觉县、喜德县、越西县、美姑县和雷波县，宜宾市的屏山县；贵州省遵义市的桐梓县、习水县和赤水市，毕节市的七星关区、大方县、黔西县、织金县、纳雍县、威宁彝族回族苗族自治县（含六盘水市钟山区大湾镇）和赫章县；云南省昆明市的禄劝彝族苗族自治县和寻甸回族彝族自治县，曲靖市的会泽县和宣威市，昭通市的昭阳区、鲁甸县、巧家县、盐津县、大关县、永善县、绥江县、镇雄县、彝良县和威信县，楚雄彝族自治州的武定县（图10）。

滇桂黔石漠化片区地处云贵高原东南部及其与广西盆地过渡地带，面积22.8万平方公里，横跨广西、贵州和云南3省区91个县市区。具体包括：广西壮族自治区南宁市的隆安县、马山县和上林县，柳州市的融安县、融水苗族自治县和三江侗族自治县，桂林市的龙胜各族自治县和资源县，百色市的田阳县、德保县、靖西县、那坡县、凌云县、乐业县、田林县、西林县、隆林各族自治县、右江区、田东县和平果县，河池市的凤山县、东兰县、罗城仫佬族自治县、环江毛南族自治县、巴马瑶族自治县、都安瑶族自治县、大化瑶族自治县、金城江区、南丹县和天峨县，来宾市的忻城县，崇左市的宁明县、龙州县、大新县和天等县；贵州省安顺市的西秀区、平坝县、普定县、镇宁布依族苗族自治县、关岭布依族苗族自治县和紫云苗族布依族自治县，六盘水市的六枝特区、水城县和钟山区，黔西南布依族苗族自治州的兴仁县、普安县、晴隆县、贞丰县、望谟县、册亨县、安龙县和兴义市，黔东南苗族侗族自治州的黄平县、施秉县、三穗县、镇远县、岑巩县、天柱县、锦屏县、剑河县、台江县、黎平县、榕江县、从江县、雷山县、麻江县、丹寨县和凯里市，黔南布依族苗族自治州的荔波县、贵定县、独山县、平塘县、罗甸县、长顺县、龙里县、惠水县、三都水族自治县、瓮安县和都匀市；云南省曲靖市的师宗县和罗平县，红河哈尼族彝族自治州的屏边苗族自治县和泸西县，文山壮族苗族自治州的砚山县、西畴县、麻栗坡县、马关县、丘北县、广南县、富宁县和文山市（图11）。

滇西边境片区位于横断山区南部和滇南山间盆地，面积20.9万平方公里，由云南省与缅甸、老挝和越南等国交界地区的61个县市区组成。具体包括：保山市的隆阳区、施甸县、龙陵县、昌宁县和腾冲县，丽江市的玉龙纳西族自治县、永胜县、宁蒗彝族自治县和古城区，普洱市的宁洱哈尼族彝族自治县、墨江哈尼族自治县、景东彝族自治县、景谷傣族彝族自治县、镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县、江城哈尼族彝族自治县、孟连傣族拉祜族佤族自治县、澜沧拉祜族自治县、西盟佤族自治县和思茅区，临沧市的临翔区、凤庆县、云县、永德县、镇康县、双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县、耿马傣族佤族自治县和沧源佤族自治县，楚雄彝族自治州的双柏县、牟定县、南华县、姚安县、大姚县、永仁县和楚雄市，红河哈尼族彝族自治州的石屏县、元阳县、红河县、金平苗族瑶族傣族自治县和绿春县，西双版纳傣族自治州的勐海县和勐腊县，大理白族自治州的漾濞彝族自治县、祥云县、宾川县、弥渡县、南涧彝族自治县、巍山彝族回族自治县、永平县、云龙县、洱源县、剑川县、鹤庆县和大理市，德宏傣族景颇族自治州的芒市、梁河县、盈江县和陇川县，怒江傈僳族自治州的泸水县、福贡县、贡山独龙族怒族自治县和兰坪白族普米族自治县（图12）。

四省藏区指云南、四川、甘肃和青海4省77个县市区委。具体指：云南省迪庆藏族自治州的香格里拉县、德钦县和维西傈僳族自治县；四川省阿坝藏族羌族自治州的汶川县、理县、茂县、松潘县、九寨沟县、金川县、小金县、黑水县、马尔康县、壤塘县、阿坝县、若尔盖县和红原县，甘孜藏族自治州的康定县、泸定县、丹巴县、九龙县、雅江县、道孚县、炉霍县、甘孜县、新龙县、德格县、白玉县、石渠县、色达县、理塘县、巴塘县、乡城县、稻城县和得荣县，凉山彝族自治州的木里藏族自治县；甘肃省武威市的天祝藏族自治县，甘南藏族自治州的合作市、临潭县、卓尼县、舟曲县、迭部县、玛曲县、碌曲县和夏河县；青海省海北藏族自治州的门源回族自治县、祁连县、海晏县和刚察县，黄南藏族自治州的同仁县、尖扎县、泽库县、河南蒙古族自治县，海南藏族自治州的共和县、同德县、贵德县、兴海县和贵南县，果洛藏族自治州的玛沁县、班玛县、甘德县、达日县、久治县和玛多县，玉树藏族自治州的玉树县、杂多县、称多县、治多县、囊谦县和曲麻莱县，海西蒙古族藏族自治州的格尔木市、德令哈市、乌兰县、都兰县、天峻县以及冷湖行委、大柴旦行委和茫崖行委（图13）。

新疆南疆三地州位于塔克拉玛干大沙漠的西南端，依昆仑山而列，其中和田位于自治区南端，南依喀喇昆仑山和南天山的交会处，主要包括24个县市。具体为：克孜勒苏柯尔克孜自治州的阿图什市、阿克陶县、阿合奇县和乌恰县，喀什地区的喀什市、疏附县、疏勒县、英吉沙县、泽普县、莎车县、叶城县、麦盖提县、岳普湖县、伽师县、巴楚县和塔什库尔干塔吉克自治县，和田地区的和田市、和田县、墨玉县、皮山县、洛浦县、策勒县、于田县和民丰县（图14）。

西藏片区包含西藏自治区的74个县市区。具体包括：拉萨市的城关区、林周县、当雄县、尼木县、曲水县、堆龙德庆县、达孜县和墨竹工卡县，昌都地区的昌都县、江达县、贡觉县、类乌齐县、丁青县、察雅县、八宿县、左贡县、芒康县、洛隆县和边坝县，山南地区的乃东县、扎囊县、贡嘎县、桑日县、琼结县、曲松县、措美县、洛扎县、加查县、隆子县、错那县和浪卡子县，日喀则地区的日喀则市、南木林县、江孜县、定日县、萨迦县、拉孜县、昂仁县、谢通门县、白朗县、仁布县、康马县、定结县、仲巴县、亚东县、吉隆县、聂拉木县、萨嘎县和岗巴县，那曲地区的那曲县、嘉黎县、比如县、聂荣县、安多县、申扎县、索县、班戈县、巴青县、尼玛县和双湖办事处，阿里地区的普兰县、札达县、噶尔县、日土县、革吉县、改则县和措勤县，林芝地区的林芝县、工布江达县、米林县、墨脱县、波密县、察隅县和朗县（图15）。

（二）连片特困区贫困状况

除早已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区和新疆南疆三地州外，其余11个集中连片特困区共涉及19个省区505个县，面积达143.3万平方公里，人口为2.28亿，其中农村人口为1.96亿。集中连片特困区作为新扶贫攻坚的主战场，不仅分布面积广、人口规模大，而且贫困维度多、贫困程度深。集中连片特困区人均地区生产总值、人均地方财政收入、农民人均纯收入三项指标远远低于全国和西部平均水平，仅分别为西部平均水平的49%、44%和73%。2011年，依最新贫困标准计算，连片特困区贫困人口占据全国贫困人口70%以上，平均贫困发生率为28.4%，比全国平均水平12.7%高出15.7个百分点。此外，教育、健康、交通、住房、信息等基本公共服务十分滞后，生态环境脆弱，自我发展能力、可持续发展能力严重缺失。

2010年，大兴安岭南麓片区人均地区生产总值为13388.8元，人均地方财政一般预算收入为406.7元；城镇居民人均可支配收入为10302.4元，农村居民人均纯收入为3908.5元，仅相当于全国平均水平的66%；适龄儿童入学率为99.2%，青壮年文盲率0.44%，居民平均受教育年限为7.9年，每万人科技活动人员数53.7人，94.8%的村建有卫生室，新型农村合作医疗参合率80.8%。片区基本农田中有效灌溉面积占比仅为31.3%，土地沙化面积达到20383.7平方公里，占区域总面积的14.1%，耕地盐碱化面积达86.1万公顷、占耕地面积的19.1%。2011年，每人每年2300元最新扶贫标准以下的农村人口（不含乌兰浩特市、洮北区、洮南市）129万，贫困发生率为24.1%。农户以传统农牧业生产为主，经营性收入增长乏力，外出务工人员少，工资性收入占农民收入比重仅为21.5%，低于全国平均水平19.6个百分点。此外，有18.4%的农户存在饮水困难，38.5%的农村人口尚未解决饮水安全问题。

2010年，燕山-太行山片区人均地区生产总值为11914.8元，城镇居民人均可支配收入为11942元，农村居民人均纯收入为3408元，分别仅相当于全国平均水平的40.1%、62.4%和57.6%，人均地方财政一般预算收入487.8元，城镇化率为28.9%，适龄儿童入学率为99.7%，青壮年文盲率2.9%，居民平均受教育年限8.1年，低于全国平均水平0.9年，每万人科技活动人员数77.5人，村卫生室普及率88.5%，新型农村合作医疗参合率89.4%。29.4%的农村人口存在饮水困难，乡村道路通行保障水平不高，10.8%的行政村不通沥青或水泥路，26.3%的自然村不通公路，12.2%的行政村未完成农网改造，1.9%的自然村不通电。按照每人每年2300元的扶贫标准，2011年片区扶贫对象有223万人，贫困发生率为24.3%，高出全国平均水平11.6个百分点。

2010年，吕梁山片区人均地区生产总值为9839.2元，人均地方财政一般预算收入为365.7元，城镇居民人均可支配收入为12967.7元，农村居民人均纯收入为3340.5元，城镇化率为31.3%，比全国平均水平低18.4个百分点。农村适龄儿童入学率为95.2%，青壮年文盲率为1.1%，居民平均受教育年限为8.2年，每万人科技活动人员数为86.7人，村卫生室普及率为86.4%，新型农村合作医疗参合率为90.4%，人均可利用水资源量少，仅相当于全国平均水平的29.4%, 28.2%的农村人口尚未解决饮水安全问题，基本农田有效灌溉面积占比仅为8%, 29.4%的行政村不通沥青或水泥路，1.65%的行政村不通公路，2.9%的自然村不通电，13%的行政村未完成农网改造，卫生等公共服务能力不足。按照每人每年2300元的扶贫标准，2011年片区扶贫对象有104万人，贫困发生率为30.5%，高出全国17.8个百分点。

六盘山片区2010年人均地区生产总值9621.8元，为全国平均水平的32.4%，人均地方财政一般预算收入328.9元，城镇居民人均可支配收入12432元，农村居民人均纯收入3255元，仅相当于全国平均水平的54.7%，城镇化率为25.5%，低于全国平均水平24.2个百分点。适龄儿童入学率99.2%，青壮年文盲率1.3%，居民平均受教育年限7.8年，每万人科技活动人员143人，村卫生室普及率89.4%，新型农村合作医疗参合率90%，人均教育、卫生、社会保障和就业三项支出仅为1447.6元。片区内有2.4%的乡镇和54.3%的行政村不通沥青或水泥路，8.8%的行政村不通等级公路，39.3%的农户存在饮水困难，60%的农户尚未解决饮水安全问题，基本农田有效灌溉面积仅占23.2%, 3%的自然村不通电，15.4%的行政村未完成农网改造。2011年，按照每人每年2300元的扶贫标准，片区（不含陕西省咸阳市彬县，甘肃省白银市白银区和平川区、天水市秦州区、平凉市华亭县和崇信县、庆阳市西峰区以及青海省平安县）扶贫对象为642万人，贫困发生率35%，高出全国22.3个百分点。

大别山片区2010年人均地区生产总值9056.3元，人均地方财政收入为279.6元，城镇居民人均可支配收入为12316.5元，农村居民人均纯收入为4275.9元，城镇化率30.5%，低于全国平均水平19.2个百分点。适龄儿童入学率98.6%，青壮年文盲率2.2%，居民平均受教育年限8.7年，每万人科技活动人员数61人，村卫生室普及率84.9%，新型农村合作医疗参合率90.2%，人均教育、卫生、社会保障和就业三项支出仅为767.4元，有39.9%的农村人口尚未解决饮水安全问题。2010年，按照每人每年1274元扶贫标准以下农村人口有236.8万人，占全国扶贫对象总数的8.8%。2011年，按照每人每年2300元的最新扶贫标准，片区内扶贫对象为647万人，贫困发生率20.7%，高出全国8个百分点。

罗霄山片区2010年人均地区生产总值10614元，相当于全国平均水平的35.7%，人均地方财政收入621.9元，城镇居民人均可支配收入11778.8元，农村居民人均纯收入3175.4元，相当于全国平均水平的53.6%，城镇化率30.7%，低于全国平均水平19个百分点。适龄儿童入学率96.8%，青壮年文盲率1.02%，居民平均受教育年限8.5年，每万人科技活动人员数79人，新型农村合作医疗参合率91.9%, 15%的行政村没有卫生室，17.8%的村卫生室没有合格村医，人均教育、卫生、社会保障和就业三项支出为1005.3元。片区基础设施薄弱，瓶颈制约明显，有6.7%的行政村不通沥青（水泥）路，4.7%的自然村不通电，10.3%的行政村未完成农网改造。2011年，按照每人每年2300元的最新扶贫标准，片区内（不含江西省赣州市章贡区）扶贫对象共206万人，贫困发生率为22%，高出全国9.3个百分点。

秦巴山片区2010年人均地区生产总值和地方财政一般预算收入为11694元和455.2元，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别为13155元和3978元，其中，农民人均纯收入仅相当于全国平均水平的67.2%，城镇化率30.4%。适龄儿童入学率98.6%，居民平均受教育年限为8年，每万人科技活动人员数99.8人，村卫生室普及率83.1%，新型农村合作医疗参合率89.3%，人均教育、卫生支出仅相当于全国平均水平的56.8%。片区因灾致贫返贫现象严重，51个汶川地震极重灾害县和重灾县中有20个在片区，全国45个未控制大骨节病县中有16个在片区。片区内发展水平差距大，2010年片区内人均地方财政一般预算收入、农民人均纯收入最低的县仅为片区平均水平的23.2%、45.7%。片区基本农田有效灌溉面积仅占37.5%, 40.2%的农户存在不同程度的饮水困难，69.3%的农户还存在饮水安全问题，24.7%的行政村没有完成农网改造，4.5%的乡镇不通沥青（水泥）路，50.6%的建制村不通沥青（水泥）路，大山深处还有一些群众靠溜索出行。2010年，每人每年1274元扶贫标准以下农村人口302.5万人，贫困发生率9.9%，比全国平均水平高7.1个百分点，比西部地区平均水平高3.8个百分点。

武陵山片区2010年人均地区生产总值9163元，仅为全国平均水平的33.76%，农民人均纯收入3499元，为全国平均水平的59.1%，城镇化率28%，低于全国平均水平21.7个百分点，城乡居民收入比为3.04∶1，差距明显。适龄儿童在校率为97.65%，成人文盲率2.2%，每万人专业技术人员数133.6人，每万人医护人员数10.18人，每万人病床数12.85张，村卫生室普及率77.7%，新型农村合作医疗参合率89.73%，人均教育、卫生支出仅相当于全国平均水平的51%。基础设施方面，有3.41%的乡镇和40.25%的行政村不通沥青（水泥）路，33.82%的行政村没有完成农网改造任务。2009年，农民纯收入低于1196元的农村贫困人口301.8万，贫困发生率11.21%，比全国高7.41个百分点。《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》实施期间，片区有11303个贫困村，占全国的7.64%。目前，片区71县市区中有42个国家扶贫开发工作重点县、13个省级重点县。

乌蒙山片区2010年人均地区生产总值和人均地方财政一般预算收入分别为7195元和467元，仅相当于全国平均水平的24.2%和7.5%，城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入分别为12939元和3248元，仅相当于全国平均水平的67.7%和54.9%，城镇化率24%，不到全国平均水平的一半。适龄儿童入学率95.8%，青壮年文盲率1.7%，人均受教育年限比全国平均水平低2年左右，村级卫生室普及率65%，新型农村合作医疗参合率88.4%，人均教育、卫生支出仅相当于全国平均水平的52%，人畜混居现象严重，艾滋病和地方病严重。片区内47.4%的县城不通二级公路，15.1%的乡镇不通沥青（水泥）路，76.8%的行政村不通沥青（水泥）路，31.3%的行政村不通公路，38%的行政村未完成农网改造，9%的自然村不通电，基本农田有效灌溉面积仅占37.2%，存在饮水困难的农户比例高达32%，贫困群众住房困难突出，茅草房、石板房比例较高。片区38县市区中有32个国家扶贫工作重点县，6个省重点县。2010年，按每人每年1274元扶贫标准以下的农村人口有259.4万，贫困发生率高达12.9%，比全国高出10.1个百分点，比西部地区高出6.8个百分点。

滇桂黔石漠化片区2010年人均地区生产总值9708元，仅相当于全国平均水平的32.7%，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别为13252元和3481元，农村居民人均纯收入仅相当于全国平均水平的58.8%，城镇化率24.7%，低于全国平均水平25个百分点。适龄儿童入学率98.5%，青壮年文盲率0.83%，居民平均受教育年限7.9年，低于全国平均水平1.1年，九年义务教育巩固率低于全国平均水平9.8个百分点，新型农村合作医疗参合率86.7%，新型农村养老保险参保率7.6%, 9.7%的村未建立卫生室，13.5%的村卫生室尚无合格医生，14%的自然村不能接收电视节目，人均教育、卫生、社会保障和就业三项支出仅为1098元。部分贫困群众住房困难，杈杈房、茅草房比例高，人畜混居现象突出。片区有1111.2万农村人口饮水不安全，比例高达37.9%, 4.9%的乡镇和65.6%的行政村不通沥青（水泥）路，17.4%的行政村不通公路。片区有67个国家扶贫开发工作重点县，2011年，按照每人每年2300元的最新扶贫标准，区域内（不含百色市右江区、田东县、平果县，河池市金城江区、南丹县、天峨县，凯里市，兴义市，六盘水市钟山区，都匀市，文山市）扶贫对象为816万人，贫困发生率31.5%，高出全国平均水平18.8个百分点。

滇西边境片区2010年人均地区生产总值10994.1元，仅相当于全国平均水平的37%，人均地方财政一般预算收入736.3元，城镇居民人均可支配收入13558元，农村居民人均纯收入3306元，仅分别相当于全国平均水平的71%和55.9%，农民人均纯收入比全省平均水平低646元，比全国平均水平低2613元，城镇化率27%。适龄儿童入学率94.9%，青壮年文盲率0.6%，居民平均受教育年限8.2年，人均教育支出仅为1410.9元，高中阶段入学率比全国平均水平低31.6个百分点，每万人科技活动人员数160人，村卫生室普及率91.8%, 15.1%的行政村没有合格医生，人均卫生支出仅319元，新型农村合作医疗参合率91.8%，新型农村养老保险参保人数372.3万人。片区3.7%的乡镇和72.6%的行政村不通沥青（水泥）路，32.2%的自然村不通公路，基本农田有效灌溉面积占比仅为58.5%, 22.2%的行政村未完成农村电网改造，7.3%的自然村不通电。2011年，按照每人每年2300元扶贫标准，区域内（不含腾冲县、丽江市古城区、普洱市思茅区、大理市、楚雄市）扶贫对象有424万人，贫困发生率为31.6%，高出全国18.9个百分点。

西藏目前是全国面积最大的集中连片贫困地区之一。2009年底，西藏农牧民人均纯收入只有全国平均水平的62%。农牧区还有59.6万人需要帮扶，其中，人均收入低于1300元/年的重点帮扶人口20.3万，分别占农牧区总人口的30%和9%。2009年，西藏农牧民人均纯收入3589元，低于全国农村人均纯收入1564元。2011年，按照每人每年2300元的最新扶贫标准，西藏贫困人口83.3万，占西藏农牧区总人口的34.2%，贫困发生率全国最高。2012年，贫困人口减少到58.3万。

四省藏区的贫困与西藏片区的贫困状况类似，贫困面广，贫困程度深，返贫率高。同时，由于自然条件恶劣、气候异常等导致的地质灾害造成更大的人员和财产损失。2009年，农民人均纯收入3600元左右。

南疆三地州所辖县市中，大多为国家扶贫开发重点县市，贫困村占行政村总数的74.9%。2010年，南疆三地州的农民人均纯收入为2641元，与全国平均水平及新疆农民人均纯收入的差距分别为3728元和2002元。同时，南疆三地州各地区之间农民收入分配不均衡。2010年，喀什地区农民人均纯收入为3769元，而克州和和田地区则只有1902元和2753元，劳动力受教育程度低，高中以及高中以上人数在户均劳动力中占比仅为8%。此外，南疆三地州农民贫困不同于内地的农民贫困，也不同于新疆其他地区的农民贫困，是一种干旱地区农民贫困。南疆三地州位于塔克拉玛干沙漠的西南端，大部分地区是沙漠戈壁和山地，其中，和田地区沙漠戈壁和山地面积占比96.3%，克州山地面积占比90%以上。耕地资源与水资源缺乏，同时受到干旱气候的影响。南疆三地州总面积48.22万平方公里，占全新疆面积的29.1%，但耕地面积为7559.32平方公里，只占全新疆耕地面积的4.2%，约占南疆三地州总面积的1.6%，人均耕地面积不到2亩，年均降水量不足80毫米，年均蒸发量2300毫米以上，年均沙尘天气约92天，其中，和田每年浮尘天气达到220天以上，地震等地质灾害以及大风、干旱、冰雹、暴雨、洪水等自然灾害频发。

二 连片特困区特征

（一）连片特困区的自然地理特征

从自然地理特征来看，14个集中连片特困区大多地处青藏高原、沙漠化区、黄土高原和西南大山区等自然条件特别恶劣的地区，具体表现为地理位置偏远、地理条件恶劣、自然灾害频发、生态环境脆弱。

1．地理位置偏远

从地理区位分布来看，我国东南部临海，分别是渤海、黄海、东海和南海，西南、西北深居内陆，分别与越南、老挝、缅甸、印度、尼泊尔、哈萨克斯坦、蒙古、俄罗斯以及朝鲜接壤，并且呈明显的东、中、西由低到高的三级阶梯状地形特征。由图1的14个集中连片特困区空间分布不难发现，连片特困区大多分布在“胡焕庸人口线”的左侧，即中西部地区，或者说内陆地区。一方面，这些地区远离海洋，也就是远离海洋运输的全球经济中心区位——北美、西欧和东南亚地区，同时也远离我国珠三角、长三角和环渤海三大经济中心，因而在全球和全国的经济地理区位上属于偏远地区；另一方面，14个集中连片特困区大多是远离各自省会中心城市的偏远地区、省际交界地区、交通闭塞地区，因而在省域及区域经济地理区位上也属于偏远地区。

2．地理条件恶劣

连片特困区地理条件恶劣，多为高原、山地、丘陵、沟壑等海拔高、落差大、沙漠化、石漠化和盐碱化严重的地区。大兴安岭南麓片区地貌类型以低山丘陵和平原为主，土地沙化、耕地盐碱化面积占比高。燕山-太行山片区地处燕山和太行山腹地，属内蒙古高原和黄土高原向华北平原过渡地带，有25个县是京津风沙源治理区。吕梁山片区地处黄土高原中东部，西接毛乌素沙地，东跨吕梁山脉，黄河干流从北到南纵贯而过，地貌类型以墚、峁为主，沟壑纵横，属典型的黄土丘陵沟壑区，水土流失面积达277.2万公顷，占国土面积的76.5%，片区内20个县均属于全国严重水土流失县，其中17个县被纳入限制开发的黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区。六盘山片区地处黄土高原中西部及其与青藏高原过渡地带，地形破碎、沟壑纵横，山、川、塬并存，沟、峁、墚相间，植被稀疏，区域内水土流失面积达12.9万平方公里，占总面积的77.7%，有64个县属于全国严重水土流失县，人均占有水资源367.6立方米，仅为全国平均水平的16.7%。罗霄山片区地处罗霄山脉中南段及其与南岭、武夷山连接地区，地貌类型以山地、丘陵为主。秦巴山片区西起青藏高原东缘，东至华北平原西南部，跨秦岭、大巴山，地貌类型以山地丘陵为主。武陵山片区地处武陵山脉，山地面积占90%以上，土壤贫瘠，人均耕地面积为0.81亩，为全国平均水平的60%。乌蒙山片区位于云贵高原与四川盆地结合部，山高谷深，地势陡峻，为典型的高原山地构造地形，石漠化面积占总面积的16%, 25度以上耕地占耕地总面积比重大。滇桂黔石漠化片区地处云贵高原东南部及其与广西盆地过渡地带，南与越南接壤，属典型的高原山地构造地形，碳酸盐类岩石分布广，石漠化面积大，是全国石漠化问题最严重的地区，有80个县属于国家石漠化综合治理重点县。滇西边境片区位于横断山区南部和滇南山间盆地，区域内山高谷深，海拔相差悬殊，最高海拔6740米，最低海拔76.4米。西藏是“世界屋脊”，区域内86.1%的土地处于海拔4500米以上，氧气含量只有平原地区的60%, 13%的土地面积是难以开发利用的裸岩、石质山地、沙漠及高寒荒漠。南疆三地州位于塔克拉玛干大沙漠的西南端，依昆仑山而列，境内群山起伏，地貌以山地为主，大部分地区是沙漠戈壁和山地，其中，和田地区沙漠戈壁和山地面积占96.3%，克州山地面积占90%以上。

3．自然灾害频发

连片特困区气候条件恶劣，自然灾害频发。大兴安岭南麓片区旱灾、风灾突出，雪灾、冰雹、霜冻、洪涝和沙尘暴等多发。燕山-太行山片区则以沙尘暴和风沙灾害为主。吕梁山片区的自然灾害多为水土流失和泥石流。六盘山片区则干旱、冰雹、霜冻、沙尘暴、泥石流等自然灾害频发。大别山片区洪涝和干旱等自然灾害频发且破坏性强，是我国洪涝灾害最为严重的地区之一，有10个淮河流域蓄滞洪区。罗霄山片区山洪、滑坡、塌方、泥石流等自然灾害频发，部分地区水土流失、石漠化潜在风险大。秦巴山片区地形复杂，洪涝、干旱、山体滑坡等自然灾害多发，是我国六大泥石流高发区之一，因灾致贫返贫现象严重，51个汶川地震极重灾害县和重灾县中有20个在片区。武陵山片区平均海拔高，气候恶劣，旱涝灾害并存，泥石流、风灾、雨雪冰冻等灾害易发多发，部分地区水土流失、石漠化现象严重。乌蒙山片区干旱、洪涝、风雹、凝冻、低温冷害、滑坡、泥石流等自然灾害频发。西藏易受干旱、洪涝、大风、霜冻、冰雹、雪灾、泥石流的侵袭，而且分布范围广、危害大，抗御自然灾害的能力低，损失大。西藏既有奇特的大骨节等地方病，也有在低氧、寒冷、干燥和紫外线强烈照射下形成的风湿性关节炎、肺心病、高血压、心脏病等“高原病”。这都是与特殊环境密切相关的多发病，因治病的沉重负担及因伤、病而丧失劳力，不少农牧民返贫，每年因灾因病返贫人口约有15%，个别地方甚至高达20%以上。南疆三地州年均降水量不足80毫米，年均蒸发量2300毫米以上，年均沙尘天气约92天，其中，和田每年浮尘天气达到220天以上，地震等地质灾害以及大风、干旱、冰雹、暴雨、洪水等自然灾害频发。

4．生态环境脆弱

连片特困区大多生态条件脆弱，环境保护任务艰巨。大兴安岭南麓片区土地退化严重，土地沙化面积达到20383.7平方公里，占区域总面积的14.1%，耕地盐碱化面积达86.1万公顷，占耕地面积的19.1%。燕山-太行山片区生态建设和环境保护任务艰巨，有25个县是京津风沙源治理区、6个县属于限制开发的国家重点生态功能区，有6处国家级自然保护区、3处国家级风景名胜区、12个国家森林公园、5个国家地质公园。吕梁山片区森林覆盖率仅为18.5%，水土流失面积达277.2万公顷，占总面积的76.5%，片区内20个县均属于全国严重水土流失县，其中17个县被纳入限制开发的黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区。六盘山片区森林覆盖率18.8%，生态脆弱，水土流失和干旱缺水严重，是我国水土流失最为严重的地区之一，区域内水土流失面积达12.9万平方公里，占总面积的77.7%，有64个县属于全国严重水土流失县。人均占有水资源367.6立方米，仅为全国平均水平的16.7%，有21个县区年平均降水量不足400毫米，蒸发量超过1500毫米。罗霄山片区作为赣江、东江河、湘江等流域重要生态安全屏障，水源涵养、水土保持和环境污染防治任务重。秦巴山片区承担着南水北调中线工程水源保护、生物多样性保护、水源涵养、水土保持和三峡库区生态建设等重大任务，有85处禁止开发区域，有55个县属于国家限制开发的重点生态功能区，生态建设任务重，开发与保护矛盾突出。武陵山片区是我国亚热带森林系统核心区、长江流域重要的水源涵养区和生态屏障。乌蒙山片区是长江、珠江上游重要的生态保护区。滇桂黔石漠化片区是全国石漠化问题最严重的地区，岩溶面积11.1万平方公里，占总面积的48.7%，其中石漠化面积4.9万平方公里，中度以上石漠化面积达3.3万平方公里，有80个县属于国家石漠化综合治理重点县。滇西边境片区生态环境保护任务艰巨，有9个县属于川滇森林生态及生物多样性生态功能区，有2处世界文化自然遗产、6处国家级风景名胜区、11个国家级自然保护区、11个国家森林公园，是我国重要的生物多样性宝库和西南生态安全屏障。西藏片区现有耕地的12%是不能保证灌溉的低垦殖耕地，草场有近一半重度退化，11%明显沙化，使鲜草产量下降20%～75%，可食牧草比重由80%降至30%，森林资源中有25%的林地需要保护。南疆三地州受塔克拉玛干沙漠的影响，生态条件相当脆弱，沙漠化风险高。

（二）连片特困区的社会文化特征

连片特困区的社会文化特征可以归结为少数民族聚集、基础设施薄弱、公共服务滞后和贫困文化盛行四个方面。

1．少数民族聚集

连片特困区大多是我国少数民族聚居区，其中，西藏片区、四省藏区和新疆南疆三地州分别是藏族和维吾尔族贫困居民的集聚地，其他连片特困区则主要为多个少数民族的杂居区。以2010年的人口统计数据来看，大兴安岭南麓片区总人口833.3万，其中少数民族人口111.4万，占13.37%，主要有蒙古族、满族等6个世居少数民族，还有达斡尔族、锡伯族、柯尔克孜族等3个人口较少民族。燕山-太行山片区总人口1097.5万，其中少数民族人口146万，占13.31%，满族、蒙古族、回族为3个世居少数民族。六盘山片区少数民族人口390.1万，占总人口2356.1万的16%以上。秦巴山片区，2010年末，总人口3765万，其中乡村人口3051.5万，少数民族人口56.3万。武陵山片区，境内有土家族、苗族、侗族、白族、回族和仡佬族等9个世居少数民族，少数民族人口占地区总人口的48.9%，占全国少数民族总人口的约1/8。乌蒙山片区总人口2292万，少数民族人口占20.5%。滇桂黔片区少数民族人口2129.3万，占地区总人口的62.13%，有壮、苗、布依、瑶、侗等14个世居少数民族。滇西边境片区总人口1751.1万人，其中少数民族人口831.5万，占47.48%，有汉、彝、傣、白、景颇、傈僳、拉祜、佤、纳西、怒、独龙等26个世居民族，其中有15个云南独有的少数民族和8个人口较少的少数民族。

2．基础设施薄弱

连片特困区交通、水利等生产生活基础设施薄弱，历史欠账较多，严重制约了片区发展和居民生活水平的提高。大兴安岭南麓片区水利建设滞后，工程性缺水问题突出，骨干水利工程不足，灌溉设施老化失修、工程不配套，基本农田中有效灌溉面积占比仅为31.3%，农业灌溉水利用系数低，农田低压电网普遍缺乏，电力设施支撑农田水利化的能力不足。燕山-太行山片区交通等基础设施建设滞后，乡村道路通行保障水平不高，10.8%的行政村不通沥青（水泥）路，26.3%的自然村不通公路，12.2%的行政村未完成农网改造，1.9%的自然村不通电。吕梁山片区基本农田有效灌溉面积占比仅为8%, 29.4%的行政村不通沥青（水泥）路，1.65%的行政村不通公路，2.9%的自然村不通电，13%的行政村未完成农网改造。六盘山片区有2.4%的乡镇和54.3%的行政村不通沥青（水泥）路，8.8%的行政村不通等级公路，39.3%的农户存在饮水困难，60%的农户尚未解决饮水安全问题，基本农田有效灌溉面积仅占23.2%, 3%的自然村不通电，15.4%的行政村未完成农网改造。大别山片区水利基础设施不足、老化严重，河道、沟渠淤堵突出，平原地区行洪排涝和灌溉能力不足，山区水库、渠系等设施缺乏，工程性缺水突出，有39.9%的农村人口尚未解决饮水安全问题。罗霄山片区有6.7%的行政村不通沥青（水泥）路，4.7%的自然村不通电，10.3%的行政村未完成农网改造。秦巴山片区基本农田有效灌溉面积仅占37.5%, 40.2%的农户存在不同程度的饮水困难，69.3%的农户还存在饮水安全问题，24.7%的行政村没有完成农网改造，4.5%的乡镇不通沥青（水泥）路，50.6%的建制村不通沥青（水泥）路，大山深处还有一些群众靠溜索出行。武陵山片区有3.41%的乡镇和40.25%的行政村不通沥青（水泥）路，33.82%的行政村没有完成农网改造任务。乌蒙山片区47.4%的县城不通二级公路，15.1%的乡镇不通沥青（水泥）路，76.8%的行政村不通沥青（水泥）路，31.3%的行政村不通公路，38%的行政村未完成农网改造，9%的自然村不通电，基本农田有效灌溉面积仅占37.2%，存在饮水困难的农户比例高达32%，贫困群众住房困难突出，茅草房、石板房比例高。滇桂黔片区基本农田有效灌溉面积占比仅为27.8%，约有1111.2万农村人口饮水不安全，比例高达37.9%, 4.9%的乡镇和65.6%的行政村不通沥青（水泥）路，17.4%的行政村不通公路。滇西边境片区10个市州中尚有7个不通铁路，县乡公路等级低、质量差，3.7%的乡镇和72.6%的行政村不通沥青（水泥）路，32.2%的自然村不通公路，基本农田有效灌溉面积占比仅为58.5%, 22.2%的行政村未完成农村电网改造，7.3%的自然村不通电。

3．公共服务滞后

连片特困区教育、医疗、保险和科技支持等社会服务严重滞后，社会公共服务水平与非集中连片特困区存在较大的差距。大兴安岭南麓片区适龄儿童入学率为99.2%，青壮年文盲率0.44%，居民平均受教育年限为7.9年，每万人科技活动人员数53.7人，94.8%的村建立了卫生室，新型农村合作医疗参合率为80.8%。燕山-太行山区适龄儿童入学率为99.7%，青壮年文盲率2.9%，居民平均受教育年限8.1年，低于全国平均水平0.9年，每万人科技活动人员数77.5人，村卫生室普及率88.5%，新型农村合作医疗参合率89.4%。吕梁山片区农村适龄儿童入学率为95.2%，青壮年文盲率为1.1%，居民平均受教育年限为8.2年，每万人科技活动人员数为86.7人，村卫生室普及率为86.4%，新型农村合作医疗参合率为90.4%。六盘山片区适龄儿童入学率99.2%，青壮年文盲率1.3%，居民平均受教育年限7.8年，每万人科技活动人员143人，村卫生室普及率89.4%，新型农村合作医疗参合率90%，人均教育、卫生、社会保障和就业三项支出仅为1447.6元。大别山片区适龄儿童入学率98.6%，青壮年文盲率2.2%，居民平均受教育年限8.7年，每万人科技活动人员61人，村卫生室普及率84.9%，新型农村合作医疗参合率90.2%，人均教育、卫生、社会保障和就业三项支出仅为767.4元。罗霄山片区适龄儿童入学率96.8%，青壮年文盲率1.02%，居民平均受教育年限8.5年，每万人科技活动人员79人，新型农村合作医疗参合率91.9%, 15%的行政村没有卫生室，17.8%的村卫生室没有合格村医，人均教育、卫生、社会保障和就业三项支出为1005.3元。秦巴山片区适龄儿童入学率98.6%，居民平均受教育年限为8年，每万人科技活动人员99.8人，村卫生室普及率83.1%，新型农村合作医疗参合率89.3%，人均教育、卫生支出仅相当于全国平均水平的56.8%。武陵山片区适龄儿童在校率为97.65%，成人文盲率2.2%，每万人专业技术人员133.6人，每万人医护人员10.18人，每万人病床12.85张，村卫生室普及率77.7%，新型农村合作医疗参合率89.73%，人均教育、卫生支出仅相当于全国平均水平的51%。乌蒙山片区适龄儿童入学率95.8%，青壮年文盲率1.7%，人均受教育年限比全国平均水平低2年左右，村级卫生室普及率65%，新型农村合作医疗参合率88.4%，人均教育、卫生支出仅相当于全国平均水平的52%。滇桂黔石漠化片区适龄儿童入学率98.5%，青壮年文盲率0.83%，居民平均受教育年限7.9年，低于全国平均水平1.1年，九年义务教育巩固率低于全国平均水平9.8个百分点，新型农村合作医疗参合率86.7%，新型农村养老保险参保率7.6%, 9.7%的村未建立卫生室，13.5%的村卫生室尚无合格医生，14%的自然村不能接收电视节目，人均教育、卫生、社会保障和就业三项支出仅为1098元。滇西边境片区适龄儿童入学率94.9%，青壮年文盲率0.6%，居民平均受教育年限8.2年，人均教育支出仅为1410.9元，高中阶段入学率比全国平均水平低31.6个百分点，每万人科技活动人员数160人，村卫生室普及率91.8%, 15.1%的行政村没有合格医生，人均卫生支出仅319元，新型农村合作医疗参合率91.8%，新型农村养老保险参保人数372.3万。

4．贫困文化盛行

长期以来，由于地理区位偏远、地理条件恶劣、交通闭塞等，连片特困区受主流的工业文明和商业文明影响较小，形成了制约片区减贫与发展的“贫困文化”。这种在连片特困区盛行的贫困文化表现为如下七个方面：一是听天由命、消极无为的人生观。贫困地区的人们把贫困归因于老天的安排和命运注定，面对贫困，他们不是穷则思变、奋发图强，而是奉行无为指导，听天由命，无可奈何忍受贫困，即使产生某种想法，也是信天、信神、不信人。二是安于现状、好逸恶劳的幸福观。“手捧玉米糊，脚蹬暖火炉，皇帝老子不如我”的心态得到推崇，而敬业苦干被认为是“牛马生活”，游手好闲反被当作“活得潇洒”，勤俭节约被讥讽为“活得太累”等等。三是不求甚好、只求温饱的消费观。人们消费意识异常淡薄，饮食结构也十分简单，只求填饱肚子，这种低下的消费观不仅严重影响劳动效率，而且消磨了人的意志和精神。四是老守田园、安土重迁的乡土观。认为“金窝、银窝不如自家草窝”，对外部世界、外部文化有着本能的隔离和排斥，有时甚至为了维持目前的生活状态“饿死不离乡”。五是小农本位、重农轻商的经济观。“种田为饱肚，养猪为过年，养牛为犁田，喂鸡喂鸭换油盐”仍然是他们经济活动的规范。六是“等、靠、要”的度日观。长期处于贫困状态的人们已习惯于接受政府的援助和社会的救济，并视其为理所当然，逐渐形成一种靠救济和援助度日的依赖心理，于是他们坐等救济、坐吃救济、吃光用光救济再要救济。七是多子多福、早婚早育的婚育观。由于缺乏最起码的社会保障，贫困家庭的父母只能依靠多生子女希望其中一些成年后能使自己老有所养，与此同时重男轻女现象大量存在。

（三）连片特困区的经济与行政分割特征

连片特困区作为一个不同于经济区域、行政区域，但又兼具经济区域、行政区域部分特征的特殊类型区域，在经济发展及行政管辖上具有自身的特征，一方面产业体系不完善，产业结构偏低、支柱产业缺失；另一方面，由于分属不同的省区管辖，行政分割和市场分割倾向突出。

1．产业结构偏低

连片特困区人均地区生产总值低、城镇化率低、城乡居民收入低，既是产业结构偏低的结果，同时又进一步制约了产业结构的提升。按照传统的三次产业结构划分，不难发现连片特困区第一产业占比偏高、二三产业占比偏低。2010年，11个集中连片特困区（不包括西藏、四省藏区和新疆南疆三地州）三次产业结构比的平均值为24∶41∶35，而同期全国三次产业结构比为10∶47 ∶43，连片特困区第一产业占比比全国高出14个百分点，二、三产业则分别低于全国6个、8个百分点。在11个连片特困区中，大别山片区和大兴安岭南麓片区第一产业占比甚至超过30%，几乎与二、三产业平分天下；秦巴山片区和六盘山片区第二产业占比最高，约为45%，与全国平均水平大体齐平；第三产业占比最高的为武陵山片区，为41%，仍低于全国平均水平2.1个百分点。不过，从产业结构的调整速度来看，2001～2010年，连片特困区第一产业占比的下降速度和二、三产业占比的上升速度快于全国平均水平。第一产业占比下降超过10个百分点的有滇桂黔石漠化片区、滇西边境片区、罗霄山片区、乌蒙山片区和武陵山片区，而第二产业占比上升超过10个百分点的片区分别是大兴安岭南麓片区、滇桂黔片区、滇西边境片区、罗霄山片区、吕梁山片区、秦巴山片区和乌蒙山片区，武陵山片区则第三产业占比上升最快，达到6个百分点，而下降幅度最大的是吕梁山片区，下降了9个百分点。

2．支柱产业缺失

14个集中连片特困区是一种基于空间分布的贫困类型，但从致贫成因的角度又可以将连片特困区划分为资源性贫困、生产性贫困、主体性贫困和政策性贫困4种类型。不过，不管如何进行类型划分，支柱产业缺失是各连片特困区共同的表现或特征之一。资源性贫困的连片特困区，如六盘山片区、滇桂黔石漠化片区，由于生态环境脆弱、自然资源和生产要素缺失，没有发展支柱产业的基础；秦巴山片区、武陵山片区虽然自然资源相对充裕，却“捧着金饭碗受穷”，没有有效地开发和利用资源，将自然资源变成自然资本，进而转化为财富，导致这一“资源富足性贫困”现象的根本原因也在于没有形成支柱产业。生产性贫困连片特困区突出地表现为各产业规模化、产业化、集约化水平低，农业仍然是连片特困区中大部分县区的主要产业，在三次产业中占比高，但产值规模有限、产品的市场化程度不高、产业的深加工不够、产业的赢利能力弱，无法成为县区脱贫致富的支柱产业，部分县区虽在矿产加工业、旅游业等二三产业发展上有所突破，但产业的规模化程度仍然不够、竞争力不强，并且面临可持续发展的瓶颈。主体性贫困连片特困区的劳动者素质过低、贫困文化盛行、企业等经济活动主体缺失，使得片区难以发展相关产业，自然支柱产业缺失。政策性贫困连片特困区则由于国家宏观政策或战略规划等而被排斥在发展之外，如主体功能区中禁止开发区、限制开发区的规划使得连片特困区不少产业受“排斥性政策”的影响而无从发展，使得原本有可能发展成支柱产业的产业也相继夭折。

3．行政分割突出

连片特困区大多为多个行政区的边界区。如表1所示，除滇西边境片区、西藏片区和新疆南疆三地州之外，其他11个片区跨越多个省区，如秦巴山片区跨6省区，六盘山片区、武陵山片区、四省藏区均跨4个省区。除跨省级行政区之外，连片特困区同样跨多个地市级行政区，跨10个以上地市级行政区的连片特困区有大别山片区、滇桂黔石漠化片区、滇西边境片区、六盘山片区、秦巴山片区和乌蒙山片区等。县作为国民经济和社会发展最基本的组织和管理行政单位，直接干预地方经济社会的发展。一方面，各县市区要受上级政府的影响，执行上级政府的相关政策指令；另一方面，由于相对独立的利益主体以及施政范围的空间限制，连片特困区各县市区也有着不同的利益诉求和冲突。事实上，连片特困区平均跨越50个以上的县市区。这种多层级、跨多个行政区的空间分布格局为行政分割形成了天然的土壤。由于受计划经济体制、政府职能和地方政府行为的影响，地方政府对其辖区的经济社会发展具有很强的干预作用，同时，由于分税制下的“政绩锦标赛”制，各地方政府本着“肥水不流外人田”的本位主义和狭隘的竞争观，实施以邻为壑的经济社会发展政策，人为地增强了边界分割效应，使得连片特困区行政分割问题突出。

4．市场分割明显

由于多省交界，连片特困区内部市场分割现象也较为明显。市场分割与行政分割相伴随，同样是地方政府出于保护自身利益所采取的地方保护措施导致的结果，表现为连片特困区各省区、各地州市甚至各县区政府为了本地利益，通过行政及其他管制手段，限制相邻地区资源进入本地市场或限制本地资源流向外地，进而形成支离破碎的、边界壁垒明显的多个狭小市场。这种市场分割行为进一步加剧了连片特困区的贫困。首先，连片特困区由于经济发展滞后，居民收入水平较低，市场容量有限，有限的市场容量在市场分割下变得更加没有吸引力，外部资金、人才、技术等生产要素不愿进入，进一步制约了区域的发展；其次，由于市场分割，内部有限的资源也难以整合并形成“1+1＞2”的效应，限制了本地资源要素经济社会效益的发挥；再次，市场分割导致了片区内部各省区、地州市以及县市区之间在产业发展上的同质竞争，如资源禀赋相近的县区都发展某一特色农产品加工业、旅游产业，但彼此都规模不大并经常伴随恶性竞争，这严重影响了产业的规模化发展和竞争力。

三 连片特困区跨省协作的必然性

连片特困区发展与减贫是国家实现全面小康的关键，但连片特困区贫困的多维性、致贫原因的复杂性、民族关系的敏感性、生态环境的脆弱性、扶贫任务的艰巨性，使得传统的扶贫模式难以奏效。连片特困区区域发展与扶贫攻坚战略要求“以扶贫开发促进区域发展，以区域发展带动扶贫开发”，构建政府主导、多主体参与、多扶贫模式相结合的大扶贫格局，在区域发展与扶贫攻坚的良性互动中实现连片特困区的持续减贫和最终脱贫。显然，这一战略已将各连片特困区作为单一的地域单元，要求片区内各政府在扶贫攻坚与区域发展中实现跨省协作，采取合作共赢的行动。

（一）跨省协作是连片扶贫开发战略的客观要求

14个连片特困区是新时期国家扶贫攻坚的主战场，扶贫开发已到“攻坚”的地步，国家希望通过“连片开发”达到消除区域发展“瓶颈”、补足“短板”、促进区域加快发展的目标。因而，这要求连片特困区在基础设施建设、产业发展、公共服务均等化以及生态建设和环境保护方面加大投入，实施连片开发。然而，无论是基础设施建设、产业布局与开发、公共服务供给，还是生态建设和环境保护都需以连片特困区整体作为统一的空间载体和地域系统，这是“连片开发”战略的应有之义和客观需要。

首先，基础设施建设方面，交通、水利、能源、信息乃至市政设施等都需从片区整体出发进行空间布局，这样才能更好地优化连片特困区的空间格局。事实上，各连片特困区的区域发展与扶贫攻坚规划都对片区内的交通格局、城镇格局、水利设施布局、能源基地建设已有明确的规划，如武陵山片区的“六中心四轴线”的空间结构和“两环四横五纵”的交通主通道规划等。这就要求连片特困区内各省区、各地州市、各县区在具体实施规划时，要加强合作，共同推进重大基础设施建设，实现各自境内已有交通网络、水利设施等有效对接。

其次，产业发展方面，由于各连片特困区内部大多山同脉、水同源、民同俗，资源禀赋相近，因而在产业发展基础、发展思路以及战略产业选择上都具有相似性，容易导致产业同构、恶性竞争。为了避免这种现象发生，片区内各省区、各地州市、各县区在产业发展规划和实践中要加强协作，进行合理的分工合作，实现多赢发展。同样地，各片区区域发展与扶贫攻坚规划已对各自片区的产业布局、产业发展进行了规划，如武陵山片区旅游产业发展方面就确立了“五组团”和“十二精品线路”的发展规划，现在迫切要求片区内各省区、地州市和县区政府按照规划在旅游基础设施建设、旅游景区建设和旅游产品开发方面加强合作。

再次，公共服务供给方面，各连片特困区在教育、文体、卫生医疗、就业服务、社会保障等方面都与非集中连片特困地区存在较大的差距。这种差距的缩小，一方面需要片区外部资源的支持，特别是中央政府和各省级政府实施基本公共服务均等化政策，但另一方面，也需要片区内部各省区、地州市和县区政府之间通力合作，有效整合和优化片区内部已有资源，效益最大化地利用外部资源。比如在省区交界的乡镇共同建设学校，允许学生跨省就近入学等，实现教育资源的高效利用。

最后，生态建设和环境保护方面对跨省协作需求更为迫切。连片特困区大多为生态脆弱区，生态建设和环境保护任务艰巨。然而，流域污染、土地退化、石漠化、沙漠化、盐碱化、泥石流等生态问题往往都是跨省区、地州市和县区的，并且具有很强的外部性。片区内任何地区的单一行动都难以达到生态治理和环境保护的预期效果，跨区域协作和集体行动则是唯一的出路。武陵山片区著名的“锰三角”污染治理就是一个很好的例证。

（二）跨省协作是连片特困区内生发展的必由之路

连片特困区一方面要通过扶贫攻坚来清除区域发展的障碍、瓶颈，为片区的持续发展打好基础；另一方面，连片特困区要持续减贫、最终脱贫离不开片区的自我发展、内生发展。因而，构建自我发展能力、走内生发展道路是连片特困区的必然选择，也是当前国家连片特困区发展战略的主要着力点。然而，地理区位偏远、地理条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发、经济社会发展滞后、行政和市场分割显著的连片特困区如何才能走上自我发展、内生发展之路呢？一般而言，区域的内生发展需要4个条件支撑，分别为产业支撑、市场支撑、空间支撑和软实力保障。而连片特困区当前的现实是产业结构水平低、支柱产业缺失、产业竞争力不强，市场容量有限且地方分割明显，空间格局不合理、城镇体系不完整、增长乏力；软实力方面，如知名度和美誉度不高，还有“老少边穷”“穷山恶水”等负面形象。为了改变这一局面，创造自我发展、内生发展的基本条件，连片特困区内各省区、地州市和县区必须加强协作。

首先，产业支撑方面。连片特困区要集聚和整合片区资源，重点发展具有比较优势的产业，并通过分工合作，扩大产业规模，提升产业竞争力，最终形成支撑片区发展的几大支柱产业。比如武陵山片区内部旅游资源丰富，有发展成为片区战略产业和支柱产业的潜力，但如果各省区各自为政、同质开发、恶性竞争，势必影响旅游产业的健康发展，规模经济效益和竞争力难以形成，从而无法带动和支撑片区的可持续发展。

其次，市场支撑方面。区域自我发展或内生发展的市场条件有两个方面，一是市场容量，二是市场化程度或者说市场活力。连片特困区由于经济发展滞后、人均收入水平低，消费能力相对不足，再加上行政分割带来的市场分割，片区市场总容量和吸引力大打折扣。而在收入水平既定的情况下，整合市场不失为增强市场吸引力的有效途径。此时，跨省区、地州市和县区的协作对市场整合则十分必要。此外，市场化程度和市场活力强化方面，跨区域协作、消除行政分割和市场分割本身就是提升市场化程度的重要途径，同时，跨区域经济联系的强化也能提升市场活力。

再次，空间支撑方面。空间是一切经济社会活动的载体，也是一种重要的生产要素。空间结构合理与否直接影响区域经济发展效率和潜力。经济增长乏力、城镇体系不完善、交通网络不发达、空间结构不合理是制约连片特困区内生发展的重要“瓶颈”，同时也是各省区依据“中心-外围”理论进行省区空间布局的产物。为了优化空间格局，地处省际交界区域的连片特困区必须将自身作为完整的地域系统重新进行空间建构，这就需要各省区从连片特困区整体出发进行分工协作。

最后，软实力方面。较高的知名度和美誉度对特定的区域发展有很强的正面效应，这充分体现在对各类生产要素的吸引以及对产品、服务输出的认可上。要改变连片特困区当前的负面形象，需要连片特困区各省区、地州市和县区共同努力，如塑造统一的对外形象、制造统一的宣传片、打造统一的区域品牌等。

（三）跨省协作是连片特困区扶贫攻坚与区域发展中竞合博弈的现实选择

前文的分析从片区整体层面的扶贫攻坚和区域发展要求连片特困区内各省区、各地州市和各县区进行跨区域合作，事实上，从片区内各省区、各地州市和县区自身的角度来看，彼此协作也是其竞合博弈的现实选择。具体地，可以从片区内各省区、地州市、县区与片区外区域的竞争以及片区内各省区、地州市和县区之间的博弈两个方面来阐释。

首先，从连片特困区内部各省区、地州市、县区与片区外部地区的竞争来看，抱团合作是其理性选择。在扶贫攻坚和区域发展中，向上争取政策、资源、项目等仍然是连片特困地区在政府主导型扶贫开发战略以及政府对经济社会发展有较强干预能力背景下寻求减贫和区域发展的重要途径。然而，连片特困区内单一省区、地州市或县区由于“势单力薄”、游说力和影响力有限，在争取中央重要政策、重大项目支持方面往往难以如愿。此时，连片特困区内部各省区、地州市和县区政府就有很强的动力联合起来进行项目论证、政策呼吁、资源游说，进而达到预期的目的，争取国家和其他地区更多的政策、资源和项目支持，特别是重大项目在片区内部布局。武陵山片区的黔张常铁路项目、吉恩高速公路项目的获批等都与这种跨地区协作、共同发声有关。除了向上争政策、争资源、争项目的通力合作外，连片特困区内各省区、地州市和县区在与片区外部进行产业竞争、市场竞争等方面也有着较强的合作动机。比如武陵山片区内各省区、各地州市及大部分县区大力发展旅游产业，为了与云南、新疆、西藏等旅游目的地争夺游客资源，这些地方合作宣传，同举“武陵山地区生态旅游”品牌就成为武陵山片区内部各省区、地州市和县区的自然选择。

其次，从连片特困区内部各省区、各地州及各县区之间的竞争来看，竞合博弈的结果仍然是跨地区协作。在“抱团”争政策、争项目、争资源、争产业、争市场达到预期效果之后，是否就意味着片区内部各省区、地州市及县区之间的协作结束了呢？事实证明结果并非如此。虽然“囚徒困境”告诉我们“不合作”是一个唯一的稳定均衡，但其前提条件是在一次博弈且博弈双方不存在信息沟通的情形下。然而，连片特困区内部的相邻省区、相邻地州市、相邻县区之间的博弈显然不满足“囚徒困境”的条件。无限期的重复博弈以及由于地理区位临近、长期以来的信息互动，甚至彼此之间默契与承诺等因素的共同作用，最终将使“彼此协作”成为稳定均衡。也就是说，跨地区协作将是连片特困区内部各省区、各地州市及各县区的现实选择。