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宣统年间的预算编制与各省的财政负担

佐藤淳平

（东京大学特任研究员）

一 前言

光绪三十四年（1908年），清政府开始进行清理财政工作，同时首次尝试编制预算案，即宣统三年（1911年）预算案。本文以上述两件事为主要研究对象，试图阐明当时清政府财政分配上的基本原则。村田雄二郎从思想史的角度出发，认为正是由于“南方＝革命派”“北方＝立宪派”这种地域上的差异才导致了对民族、国民的认识的不同。本文则试图从财政史的角度来探寻一下是否会因为南方、北方这种地域性的差异而导致各省的立场不同。清雍正二年（1724年），清政府通过酌拨制度，以最基层征税衙门的结余为基础，在全国范围内实现了财政结余的转移划拨。不过，太平天国运动爆发以后，这种酌拨制度已无法发挥作用，清政府开始实施摊派制度。所谓摊派制度，即把一定数额的解协款分摊给各省及税关，不再经由中央政府转移的制度。这种摊派制是依据什么逻辑来运转的呢？这个问题恐怕不会不言自明。清朝的中央政府在没有与“地方”沟通的情况下就选定分摊解协款项的省份。以确保“地方”财源为目标的各省督抚必然要与负责催讨解协款的户部之间产生对立。此前关于太平天国以后的解协款制度的研究已经针对上述问题进行了较多的探讨。但是，不得不说，取得的成果中还存在着些许问题，那就是过多地把研究视角集中于南方省份，而忽视了北方。

造成上述情况的部分原因是史料的限制。研究者很难全面地把握各个地方的财政情况。众所周知，中国地方各省的财政结构和规模存在着很大的差异。同样是地方省份，有的承担解协款摊派，有的则不承担。承担摊派的省份各自承担的款项数额也有很大的差异。所以，笔者认为，在了解清末财政结构时必须要充分考虑各省之间的差异。

宣统年间（1909～1911年）形成了能够反映清朝解协款制度的史料，但是，对这一时期各省财政结构和解协款负担上的差异的研究却未曾见到。关于清政府清理财政的问题，赵学军、刘增合曾做过专门的论述。赵学军主要考察了清理财政的经过、预算支出的概要和人才方面的因素等对民国的影响等问题。刘增合则重点分析了地方督抚与中央、谘议局的对立，通过清理财政而明确的外销部分占各省财政的比重等问题。两人的研究对于我们了解清理财政和以此为基础的预算编制都有所帮助。不过，对于笔者关心的各省财政结构及解协款负担上的差异等问题，借鉴作用不足。

作为本文分析的对象，试办宣统三年预算案和作为预算依据的各省财政说明书这两份资料在数据的可信度和实现的可能性方面都存在着问题，但通过谘议局的审议和报纸的报道等途径，后来成为革命主力的地方士绅们了解到了清朝的财政政策并进行了讨论这一点，具有不小的意义。

因此，本文的目的是通过分析试办宣统三年预算案的编制过程和围绕这一问题的各种讨论，理清这一时期清政府财政分配的原则和各省对预算案的反应等问题。

二 筹备立宪和清理财政

在讨论试办宣统三年预算案中的财政分配原则和各省反应之前，我们先来整理一下编制预算案的背景和过程。

清理财政的发端是光绪三十四年（1908年）八月一日宪政编查馆与资政院联合提交的一份奏折——《宪法大纲暨议院法选举法要领暨逐年筹备事宜折》。在奏折附带的清单中提出了清理财政的大致规划。具体包括：光绪三十四年，由度支部颁布《清理财政章程》；光绪三十五年，由度支部及各省督抚对各省岁入岁出总数进行普查；光绪三十六年，由度支部及各省督抚对各省岁入岁出总数进行复查，厘定地方税章程，在各省试办预算及决算；光绪三十七年，由度支部会查全国岁入岁出实数，由宪政编查馆、度支部、各省督抚颁布《地方税章程》，由度支部、税务处、各省督抚、宪政编查馆厘定《国家税章程》。议会的一项重要职能就是审议预算。与筹备立宪的举措相呼应，清理财政的举动被认为是理所当然的。

此后，度支部在光绪三十四年十二月二十日又呈上《妥酌清理财政章程缮单呈览折》，确定了清理财政的具体做法。例如，在中央设立清理财政处，在各省设立清理财政局；编制光绪三十四年度收支款项明细报告册，宣统元年以后的各季度报告册、各年预算报告册、决算报告册等；调查各省财政沿革和利弊并形成情况说明书等。在《清理财政章程》的第五章“预备全国预算之事”中谈到了编制预算的步骤。首先，由各省文武大小衙门局所等自宣统二年（1910年）起对次年的收支款项预先测算后编制清册，在二月内报送清理财政局。再由清理财政局制成全省的预算报告册，上报给本省督抚，然后在五月内上报度支部。在京各衙门自宣统二年起以次年的收支款项编制预算报告册，在五月内上报度支部。度支部从宣统二年开始，要在两个月内对各省预算报告册的项目进行审核和确定，然后再奏请中央政府予以实施。各省预算报告册中的项目，属于地方行政经费的部分由度支部划拨给各省督抚，再由督抚交给谘议局讨论决定。

宣统元年（1909年）二月，度支部呈报《清理财政章程》和《各省清理财政局办事章程》。《清理财政章程》主要确定了清理财政处的编制。具体而言，设提调、帮提调，负责主管清理财政事务；设总办、帮办，负责分管清理财政事务；还设立总务、京畿、辽沈、江赣、青豫、湘鄂、闽浙、粤桂、秦晋、甘新、梁益、收掌共十二科，每科设总核一名及坐办行走等。章程中还规定提调、帮提调、总办、帮办、总核等须在每周五开会议事。

《各省清理财政局办事章程》主要确定了各省清理财政局的编制。其中规定设立帮办一名，会办、正监理官一名，副监理官一名；设立编辑、审核、庶务三科。根据这一章程，宣统元年闰二月，由度支部遴员奏派了各省正、副监理官。清理财政局的职责包括：编制光绪三十四年度各项收支、存储银粮实数的报告册和盈亏对比表；编制从宣统元年开始的本省各季度出入款项的报告册；本局开始署理政务时应清点司道局库等；编写本省财政沿革及利弊的说明书；编制全省预算决算报告册；编制本省藩运道局各库收支章程、丁漕盐课关税厘金各种杂税改良征收章程；制定各项收入流水账簿标准、各项支出流水账簿标准、收入总账簿标准、支出总账簿标准、收支对照表标准、各库收支票据标准、丁漕盐课关税厘金各种杂税征收票据标准。财政说明书在宣统二年秋季之前大体完成，作为编制宣统三年预算案的依据。

由中央政府控制外销是既定的目标，因此估计地方政府为了维护既得利益可能会在编制财政说明书时有所抵触或隐匿财产。在会议政务处对度支部清理财政办法的反馈中有这样的表述：

然外省于财用实数每隐匿不令部知。故部中常疑其相欺，而内不信外。而部中于外省款项每令其据实报明声言，决不提用，及至报出，往往食言。故外省常畏其相诳，而外不信内。此不信之弊也。

会议政务处的这一担心在宣统元年三四月各省设立清理财物局后果然成为现实。宣统元年七月六日的《申报》对浙江省的清理财政情况做了如下报道。

职任綦重，惧勿克胜。凡应行调取各厅州县场局所征收章程及沿革利弊，即经行文分别征取在案。而各属报告到局，至今不及二成，其不合格不完备者又居多数，虽经驳饬更迭，而复到者仍寥寥，资料未集结。选无从此，知府所深为愧疚者也。

由该文可知，浙江省的地方官员并没有对清理财政工作给予全力协助，工作处于难以进行的困境。此外，《申报》和《大公报》还报道了很多地方官与监理官相互对立的情况。

不过，因为对这些情况已经事先有所估计，所以清政府也并非束手无策。《各省清理财政局办事章程》规定：如果出现各衙门出入款项的报告不实、该局总办等合谋造假的情况，或该局不按期限报告、总办等随意延迟等情况，监理官可上报度支部，由度支部调查处置。依据此规定，甘肃藩司毛庆蕃被以不按期清点藩库款项、不按章程编制支出报告、无视命令等罪名革职查办。这一处理有杀鸡儆猴的目的，可能会对其他地方产生不小的心理影响。此后，尽管仍然存在虚报、造假等情况，但是至少地方官公开对抗的情况减少了。

尝试编制宣统三年预算案时，各省督抚大致在七八月将预算报告册送至度支部。度支部将全国岁入岁出总预算案呈报御前，内阁会议政务处开始审议，此时已是宣统二年（1910年）八月二十七日了。九月二十日，内阁会议政务处决定交由资政院审议。九月三十日至十二月二十八日，资政院进行了审议。随后，再呈报御前。在《清理财政章程》中并未提及内阁会议政务处和资政院的审议。各省督抚提交预算报告册的时间也晚了两至三个月。不过，总体上看，可以说《清理财政章程》的规定成为编制预算的程序基础。

总而言之，按照计划，编制宣统三年预算是作为与筹备立宪相呼应的清理财政的一项工作来筹划的。清理财政的目标是理清此前中央政府并不掌握的作为外销的地方财政情况，从这一点上说，其导致了太平天国后向摊派制的转变。在下一章，将通过中国国家图书馆收藏的《全国岁入岁出总预算案》，对宣统三年预算案进行分析，理清宣统年间清政府财政分配的原则。

三 对试办宣统三年预算案的分析

如同前一章所阐述，清理财政的目的在于了解此前作为外销、中央政府并不了解的地方财政的真实情况，从这一点上说，此举导致了太平天国后向摊派制的改变。以地方财政透明化为目标、以报纸为媒介的预算案公开，为各省督抚及士绅提供了从与别省的比较来反省、讨论本省方案的机会。本章将阐明试办宣统三年预算案中各省的岁入与解协款数额之间的关系，比较各省情况后考察一下在各省财政负担方面是否实现了公平。在这里，分析的对象是度支部编制的《全国岁入岁出总预算案》，是资政院审议前的版本。因为现在还不能阅读内阁会议政务处的档案，所以很难了解资政院审议后的预算案的详细情况。资政院的审议主要是削减岁出，对于各省岁入和各省解协款的数额并没有进行多少调整。所以，这个资政院审议前的版本也有参考价值。也有人认为，资政院审议后的预算案也不一定能反映出真实的情况。宣统年间，各省以财政紧张为由对度支部上缴资金的指示不予执行的事例并不鲜见，因此，很难说预算案能够百分之百地得到执行。

（一）各省的岁入与解协款数额之间的关系

表1反映了试办宣统三年预算案中各省的岁入与解协款额度之间的关系。根据此表，负担解协款的有16个省份。按数额多少排名，依次是四川、江宁、广东、浙江、江西、江苏、山东、山西、湖北、安徽、河南、湖南、福建、陕西、吉林、库伦。其中，四川负担额度是8911112两，江宁是8123876两，广东是6737802两，与其他省份相比数额巨大。不过，各省及地区的岁入额相差也很大，所以，单纯比较负担额绝对值还很难估量解协款项占地方财政的比重。因此，我们可以计算一下解协款占岁入的比重。根据表1，比重从高到低依次为江西75%、库伦71%、安徽64%、江苏61%、福建54%、浙江52%、山西49%、山东48%、四川40%、湖南37%、江宁36%、广东30%、河南29%、湖北27%、陕西14%、吉林1%。从这个结果看，四川、江宁、广东三省的负担虽然数额绝对值比较大，但是占全省财政的比重却不高。而江西、库伦、安徽、江苏等省的负担，数额绝对值虽然位于中下，但是占本省财政比重却非常高。因此，我们不能说负担数额少的省份负担就小。

而接受部拨和协款的省份、地区有19个。数额由多到少依次是奉天、直隶、新疆、云南、江北、甘肃、伊犁、黑龙江、川滇边务、察哈尔、热河、顺天府、阿尔泰、广西、科布多、乌里雅苏台、贵州、西宁青海、归化城。其中奉天是2447089两，直隶是2061212两，新疆是1968427两，数额不少。多数接受部拨和协款的省份及地区的岁入都比较少，但是奉天和直隶例外。奉天的岁入是12799149两，直隶的岁入是18309463两，这两个地区排在广东22501474两、江宁22290826两、四川22109927两之后，位列第四、五位。这体现出清政府在财政方面对奉天和直隶的特殊照顾。

必须注意的是，在试办宣统三年预算案中，军政费纳入各省预算册之中。陆军重点布防在直隶、江苏、广东、四川、奉天、新疆等地，在发生意外事态时可以调入其他省份[注1]。因此，这些省份的军政费用不一定会全部用于本省境内，其他省份也应该承担这些省军队开支的一部分。实际上，各省督抚一般会把所有费用分成用于本省境内的行政费与用于省外等的解款、协款、赔款、洋款、军政费。

[注1]沈：《辛亥革命前夕我国之陆军之其军费》，《社会科学》2112, 1937。关于辛亥革命前各地的旗营、绿营、防营、新军和炮台兵的数量，从多到少排序的话依次是直隶272310人，江苏69291人，广东57924人，四川53226人，奉天47513人，新疆44914人。北京旗营中的144558人的军费由中央政府直接拨付，不归直隶省管辖。

我们还要考察一个指标，那就是行政经费占总支出的比重。这里所说的行政费与督抚的分类方式相同，指的是从财政支出中扣除公债费和军政费后剩下的部分。根据表2，在各省财政支出中公债费和军政费占比最高的是江西73.9%，以下依次为安徽72.2%、福建69.1%、湖北68.9%、江苏66.6%、江宁61、1%。财政支出中公债费和军政费占比较低的是吉林24.1%、黑龙江32%、奉天41.1%、河南45.5%、陕西48.8%。根据这个结果，东三省与其他地区相比，公债费和军事费占比较低，行政费用比重较高。

之所以东三省与其他地区相比获得较多的预算，是因为这里是清朝的发源地。而且，这一地区靠近北京，军事上的地位比较重要。随着关内汉人的不断迁入，改善行政管理机构的必要性进一步突出，这也是原因之一吧。光绪三十三年（1907年）东三省建省时，中央政府拨付镑余银309.6万市平两作为财政资助。同年五月，在筹备立宪的同时，庆亲王奕劻提出一份地方官制改革建议，其中包括：将各省的按察使改为提法使，增设巡警劝业道，废除分守分巡各道，设置审判厅，设置佐治员等。清政府决定这些改革首先在东三省、直隶和江苏试行，然后再推及其他省份。奕劻认为在东三省先行改革的原因是该地乃“根本重地”，且刚刚建省，措施易于推行。“根本重地”这一说法经常用来指代东三省。接替徐世昌担任东三省总督的锡良曾在奏折中提出，东三省古代是祖宗发祥之地，现在与国家利益密切攸关，是为根本。

解协款数额占岁入比重较低的湖北、江宁、广东三省，其军政及公债占财政支出的比重分别为68.9%、61.1%和57.8%。这些数字说明这些省份财政支出的大部分不得不用于军政费和公债费，而用于省内行政的预算就不多了。

我们来总结一下试办宣统三年预算案的财政分配的特点。对于驻扎大量军队的直隶、江苏、广东、四川、新疆及作为根本重地的东三省地区，在财政上有所倾斜。而各省的财政负担数额也不一定，根据岁入数额来累进确定。

（二）宣统年间解协款的执行情况

太平天国运动以后，清朝的解协款运作方式是由户部向各省摊派一定数额的解协款项。前面已经提到，户部的指示不一定会百分之百地得到执行。所以，我们在分析试办宣统三年预算案对各省财政的影响时，必须了解解协款的执行情况。现在还不能确定试办宣统三年预算案的决算书是否存在。关于宣统二年协款的执行情况，保留有部分相关史料，所以，本节打算以这些史料为基础，考察一下度支部的缴款命令在多大程度上得到了执行。

下面以几个事例来加以验证。首先以东三省为例。根据宣统三年三月十二日东三省总督锡良的奏折，宣统二年奉天、黑龙江收到部拨俸饷银40.3万两，与预算数额相比欠缺18.12万两。也就是说，部拨俸饷银的到位率为69%。

再以甘新军饷为例。根据宣统三年二月二十四日陕甘总督长庚的奏折，宣统二年甘新军饷的到位率各省有所不同。陕西、江苏、安徽、两淮等的协款到位率达到百分之百，四川为80%，山西河东道不到80%，河南不到70%，闽海关不到60%，江西不到50%，湖北不到40%，湖南不到30%，山西不到20%。已到位的协款总额占总数比还不到60%。

根据以上两例，可以大致推算出宣统二年的协款到位率为50%～60%。而光绪年间的京饷到位率大约是60%～70%。后者略高于前者，可能是因为与协款相比，京饷受重视程度更高。这一数额基本上可以维系信用了。

试办宣统三年预算案在资政院审议时，将岁出376355657两下调至298448365两，削减了77907292两。所以，各省也被迫削减岁出。有一些史料能够反映出具体的执行情况。

例如，根据直隶总督陈夔龙的奏折，因为资政院要求削减871080两，直隶省只好从盐务衙门的商捐商用款中提取243822两作为补充。剩下的627200两中，承诺削减421680两，实际上最终削减了315680两。也就是说，直隶省实际完成的削减额达到资政院要求的50.3%。直隶省的岁出总额为18059546两，最终要求削减的数额是627200两，只占岁出总额的3.5%。

再以安徽省为例。据安徽巡抚朱家宝的奏折，在资政院要求削减的893500两中，扣除公费幕僚的薪饷和防营经费外，削减额为709000两。而安徽省答应削减的是445000两。如果安徽省能够按此承诺执行的话，相当于完成资政院削减要求的62.8%。不过，对比安徽省岁出总额5268370两，要求削减的709000两只占13.5%。

再以江西巡抚冯汝骙的奏折来考察一下。资政院要求江西岁入增加340000两，岁出减少590000两。江西省承诺完成岁入增加额，但是岁出削减额只完成了90%。江西的岁入总额是7029274两，资政院要求增加的数额只占4.8%。岁出总额是6696935两，资政院要求削减的数额占8.8%。

从以上事例可以看出，宣统年间各省对度支部或资政院的财政要求大致能完成50%～60%，资政院要求削减的岁出数额占各省岁出总额的10%左右。所以，一般认为，各省编制的预算案原册基本上符合试办宣统三年预算案的基准。

四 各省对预算的不满

关于试办宣统三年预算案的编制，如同第二节中所介绍的，先由各省清理财政局编制全省预算报告册，然后上报督抚，由督抚报送至度支部，度支部审核后再送资政院审议。所以，很难说最终的版本充分反映了督抚和谘议局的主张。本章将讨论各省对预算案不满的几个有代表性的情况，包括各省督抚对财政分配原则和削减数额的不满，以及谘议局对不能审议岁入项目的不满。

（一）对财政分配的不满

对预算案财政分配额不满者主要是财政负担较大的几个省份。这里所说的财政负担较大的省份，指的是外债、赔偿金、协款、解款占岁入比重较高的省份，如前面章节提到的江西、安徽等省。下面我们来看一下这些省份巡抚的奏折。

宣统三年六月十二日，江西巡抚冯汝骙上奏，指出根据基于预算案原册的清单，各省的外债、赔偿金、解协款占岁入比重并不均衡。下面是奏折中的一段话。

惟有请将全国财政支配平均，方能固预算决算之基。现以各省岁出岁入互相比较，所认洋款赔款协解各款，至多不过岁入十分之五，少者不及十分之三，其尤少者不及十分之二。今赣省独占十分之八，其行政经费有多至一倍者，有多至十分之五六，十分之三四者，一经比例，赣省之担负独重。

冯汝骙编制的清单没有将部拨款、受协各款考虑在内，所以与表1的数值有所不同。从他的奏折和清单可以看出，他认为应该按照各省的岁入总额来确定外债、赔偿金、解协款的负担数额。不过，这种观点并没有被内阁接受。内阁在回复奏折中这样写道：

前经度支部核定该省宣统三年预算案，计岁入七百四十三万余两，岁出七百九十一万余两，出入相权，不敷四十八万余两，而岁出内之洋款赔款及解协各款共五百三十二万余两，约占全额十分之七，该抚遂以担负之过重，疑支配之不均。不知原单所开，但各岁入为比例，故不免相形见绌。实则江浙川粤等多者千余万，少亦六七百万，较诸赣省为数更多。顷岁库储奇绌，政费浩繁，省省积亏，年年增累。各督抚或请截留洋款，或请停减协饷，纷纷呼吁，文电交驰。臣等亦深知疆吏之为难，而大局所关，未敢轻言改拨。

可见，内阁认为江苏、浙江、四川、广东等省负担的外债、赔款和解协款数额相比江西更重，各省财政都非常紧张，要求截留外债、减少或取消协款的省份很多，事关大局，内阁不会同意修改。内阁的回复刊载在《民立报》上，所以当时的知识分子也了解了这一情况。

与江西省一样，安徽省的解协款占岁入的比重也很高。安徽巡抚朱家宝在宣统三年四月二十五日的奏折中提出京饷、协饷、新旧军饷的负担过重，本省行政经费不足。

惟查安徽全省岁入及部饬增加各款，统计不过五百万两，而京协各款，岁计已三百二十余万，新旧各军饷项又一百四十余万，合计已达四百六十余万两，其能留作本省行政经费者实已无几。故各官公费，署局员薪役食暨交涉典礼教育司法民政实业并筹备各费，自昔已视他省为俭约，比年又复将旧有局所节次裁并，各官公费奏定删减员额，薪资及一切行政经费均核减再三，汰冗整饬，实已不遗余力，不留余地。

此外，朱家宝在宣统元年十月二十二日的奏折中提出，因财政困难请求停止本省的协饷摊派。他认为相较于协助其他省份，不如优先改善本省的财政状况。

接受协款的省份也有抱有不满情绪的。因为倾斜性的分配原则使得不同省份接受协款的数额有所差异。广西巡抚沈秉堃在宣统三年五月六日的奏折中这样写道：

第广西为丛匪之区，军事费用向系合力通筹，他省并不援以为例。即如云南近年军费，由部指拨的款已达一百数十万两，滇桂边要，情事相同，朝廷断不歧视。臣待罪疆圻，目睹情势，饷源乏匮，旦夕难支。惟有谨遵上年十二月二十八日谕旨，叙明预算实在不敷确当理由，并将桂省危迫与他省迥殊情形披沥直陈，仰恳天恩，特准将广西应解洋款仍前截留，海军经费一并改拨，以济军需，而固边圉，广西幸甚，大局幸甚。

沈秉堃以云南省获得度支部一百几十万两的军事补助费为例，提出广西也存在军费不足的情况，要求截留外债费用，由其他省份负担海军经费。据奏折，广西以前并非接受协饷的省份，但是，根据表1，在宣统三年时广西已经是接受协饷的省份了。在解协款制度下，即使是接受协款的省份，也会有支援其他省份的情况。在这里所说的接受协款的省份，指的是支援他省的数额少于接受援助的数额的情况。从广西的事例中可以看出，当时的督抚对于其他省份的预算分配是有所了解的，而且认为其中存在着不公平。解协款的金额大部分情况下是以上一年金额为标准确定的，度支部会根据需要酌情增减。

从以上介绍可以看出，没有得到倾斜性财政分配照顾的省份，其督抚对于财政分配是非常不满的。但是，对于试办宣统三年预算案的不满并不仅仅集中于财政分配方面，在其他项目上也有所体现。

（二）对削减预算的不满

试办宣统三年预算案在资政院审议时，岁出总额进行了大幅削减，大多数地方督抚对此表示了不满。关于这次预算案调整的影响，宣统三年正月十七日的《申报》上有这样的报道：

京外督抚其反对预算更较京内为甚。当会议此案时巳纷纷致电反对。后见谕旨无不喜出望外。日来正预备奏稿立言，各本省经费之如何困难，裁减之如何不能实行，以动观听。其尤反对者则在裁撤防营一事。日来如李经羲等之电已纷至沓来，将来会同陆军部具奏之结果，不问可知。

即，以李经羲为核心的多数地方督抚反对通过裁撤防营来削减支出。防营，即巡防营的简称，19世纪后半期从原来的绿营、勇营中选拔精锐组成，装备西洋武器，用于维持治安。根据《民国财政史》，防营经费在资政院的审议中由18622143两削减为9310571两，减幅达五成，影响很大。

此外，资政院在削减防营经费和行政经费时，没有与地方各省进行充分的沟通和协商，这也是引发不满的一个原因。在宣统三年正月二十九日《申报》的报道《破坏预算案者纷纷而起》中有所提及。其中一段这样写道：

粤省预算原案一切行政经费本已极力节缩，应支之款尚多阙，如实属万无可减。现在行政之统系未分，租税之等级未定，又值提前筹备立宪一切理财行政，无不责之疆臣，若于其应办之事项，必需之经费，又复严加束缚，任意克减，虽有智巧，何以为计。资政院核减之款、虽尚未得其详，然既未与外省协商，其中必多窒碍。倘遽照此定案，将来一经宣布外省，若照案奉行，则一切政事皆将废弛，必至贻误大局。

这篇报道中引用了两广总督张鸣岐致内阁会议政务处的电报。电报中张鸣岐表示，资政院未与各省协商就削减预算，将会使包括筹备立宪在内的行政工作陷于困境，对此深表忧虑。

从以上事例可知，各省督抚对削减防营经费导致地方治安难于维持都大为不满。同时，对于未经协商即对各省提交预算案进行削减，从而导致行政经费不足、政务难于开展一事非常担心。

（三）对谘议局不能审议岁入一事的不满

在试办宣统三年预算案中，关于岁出部分，中央支出和地方支出有所划分。而在岁入部分，双方没有划分。于是，预算中的岁入册就没有送达各省的谘议局。因此，谘议局在宣统二年（1910年）九月开始审议预算案时，对于在没有看到岁入部分的情况下就审议地方行政费一事大为不满。在当年十月四日《申报》的报道《各谘议局联商力争预算册纪要》中有详细的介绍。

各省预算册业由督抚交谘议局决算在案。惟遵部旨不交岁入册，以致各地方行政经费无从决算。鄂省谘议局顷接闽蜀二局来电，联合商争以便进行一致。兹特汇录如下。

闽谘议局来电（省略）鄂地方预算并全册已发到局，不知地方预算有无岁入，所称全册是否但备参考非议决范围。地方有出无入是交局预算不完全。至全册中总岁入与此无关，敝局电院力持。在此部电以今年不能划分地方税为辞，督据以札局谓，地方税与地方岁入为两事，地方税今年纵未分而地方行政应以何款何额供用已可预定，否则岁入亦无从议决，电院力持。又在此请咨部力争，电督照章更交地方岁出，院未复，督电部亦未复，已停议待解散。贵局是否一致。此事不争，一切堕地。贵局所恃讨论非议决，是更进一步。

蜀谘议局来电 湖北谘议局鉴。地方岁出册已交到，全册已允交，惟未提地方岁入，已电院请院主持，现议他案，以待解决。此后办法如何请电示一致进行。

从这篇报道中看出，福建谘议局认为不能决定岁入的地方预算是不完整的。这一观点与主张先审议地方岁出的总督是对立的。福建、四川的谘议局致电湖北谘议局，寻求联手与资政院交涉。

根据宣统二年十月十八日《申报》的报道《资政院致各省谘议局电（为预算案岁入事）》，资政院对各省谘议局的抗议做了这样的回复。

一 各省咨议局要求议决岁入，查现在国家税地方税尚未画清，此项岁入全册已交本院决议，无从另行划出再交局议。

一 各省问预算不议岁入则议决岁出时，是否可以不问国家财政盈绌。查全国预算出入不敷至五千余万之巨，本院正议节减以资弥补。各省本年预算岁入既未划分，则议决岁出宜以督抚现交预算案之数为准。此中移缓就急，酌盈济虚，自属咨议局分内之事。若于现交预算外另议增加某项支出，应先由咨议局议定筹集该项专款之法，庶不至与全国预算有所抵触。

由上可知，在国家税和地方税尚未分开的情况下，对岁入拥有审议决定权的是资政院。各省谘议局的权限仅限于以督抚提交的预算案为基准，在其范围内讨论如何支出。根据表3，地方经费的支出占全部岁出的11 %左右。也就是说，谘议局对本省税金用途的管理在金额方面是受到限制的。不可否认，这种情况很容易招致地方士绅对中央政府的不满。

五 结论

本文通过分析试办宣统三年预算案的编制过程和其中的种种问题，理清了当时清政府财政分配的原则及地方各省对预算案的各种态度，并得出以下一些结论。

关于试办宣统三年预算案的财政分配的特点，对东三省地区在预算方面是有所照顾的。与岁入相比，东三省承担的解协款负担比较轻，军政费用和公债费用占财政支出的比例较低，行政经费占财政支出的比例较高——这些都证明了笔者的结论。清政府在财政方面向东三省倾斜的原因是该地区靠近北京，在防范日本、俄国方面具有重要作用，而且，这里是清朝发祥之地。清政府对东三省地区的重视还体现在把与筹备立宪相关的许多政策优先在这一地区施行这一点上。

而江西省、安徽省可以说是相对于岁入额解协款负担较重的省份。此外，江宁、四川、广东、湖北等地区，虽然解协款数额没有那么高，但是因为驻有大量军队，不得不支出大笔的军政费用，总体上看负担也不小。如上所述，试办宣统三年预算案中并没有体现出累进性的特点，也没有充分发挥财富再分配的作用。

那些没有从倾斜性分配中得到好处，而且负担较重的省份的巡抚们，对这次预算案中的财政分配表现出很大的不满。本文中列举了江西、安徽、广西等省的事例。其中江西巡抚冯汝骙与内阁的沟通，反映了要求累进分配的冯和希望倾斜分配的亲贵内阁在立场上的分歧。在这些事例中，巡抚对于中央财政政策对不同省份的差别对待表示了不满。这也说明各省督抚对其他省份的解协款数额有一定程度的了解。

除了对财政分配的不满，对于资政院在审议时不与地方政府充分协商就削减地方支出，还有资政院以国税和地税尚未分开为由剥夺地方谘议局审议预算收入的情况，各省都表现出极大的不满。对于这些不满，清朝中央政府并没有置之不理，而是采取了一些调整措施，做出了一定的让步。如，对裁撤防营政策予以保留，同意地方酌情处理；虽然没有认可谘议局对岁入的自行审议权，但是承诺地方政府可以追加征税以应对临时性开支。

当时，各省对于度支部摊派的解协款命令并没有百分之百执行。所以，不能简单地断定预算案的实施使江西、安徽等长江流域各省陷于困境。但是，由于对中央政策的不满，地方督抚和士绅对亲贵内阁的不信任感会逐渐累积。这一点是可以想象得到的。