第二节 基本建设工程、政府工程管理体制改革与机制创新

深圳自20世纪80年代初在国内率先实行工程招标投标制度，改变以往行政分配工程项目的管理模式以来，率先实施工程监理制度，实施建设工程在有形交易市场统一发布信息制度，率先试点推行建筑设计责任保险制度及确立监理职业责任保险制度，率先改革资格预审制度及推行低价中标原则，率先推行工程强制担保制度，率先推出政府投资工程预选承包商制度及政府工程集中管理制度，率先施行建设工程招投标市场化改革，率先实施招投标“评定分离”和招投标关口前移改革，率先进行建设工程电子投标招标创新示范及施工安全标准化试点。在此过程中，通过了全国第一部地方性招投标法规——《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》、全国第一部关于工程质量管理的地方法规——《深圳经济特区建设工程质量管理条例》、全国第一部有关建设监理工作的地方法规——《深圳经济特区建设监理条例》，率先出台建筑节能的地方法规——《深圳经济特区建筑节能条例》。纪略如下。

1981年，深圳市在国内率先实行基建工程招标投标制度，改变以往行政分配工程项目的管理模式。具体从招投标选择深圳第一座商业楼宇——国际商业大厦的设计施工方开始。深圳市房地产公司与香港中发大同公司在罗湖小区合作兴建的国际商业大厦是深圳第一座商业楼宇。原承建方由上级安排给一家省属建筑公司负责建造。签订协议书时，该公司提出每平方米造价550元。由于香港公司建房资金系银行贷款，故一再要求建筑公司按时及早动工，但后者却提出提高造价至560元的要求。因计划体制下上级部门指定的公司不可随便更换，港方无奈只好同意，不过要求其早日开工。但半个月过后对方不仅没有动工，而且又提出将工程造价增加至每平方米580元的要求，双方产生矛盾。深圳市政府认为这是一个改革基建制度的突破口，基于蛇口工业区对基础工程实行承包制的启发，研究制定了《房地产公司工程招标试行办法》，决定采用公开招标的办法选择承建单位。最终，第一冶金建筑公司以每平方米398元的报价和比原工期缩短半年的条件中标。双方合同约定：提前一天完工奖励港币1万元；延迟一天罚款港币1万元。1983年6月28日，5万平方米的国际商业大厦仅用16个月比预定工期提前94天竣工（缩短工期8个月），工程质量优良，节省造价22%（近1000万元）。此项改革被誉为深圳“敢闯”第一例。

同年，深圳在国内率先成立工程质量监督机构，确立了政府委托专业机构对工程质量实施监督管理的模式。

1982年，颁布实施《深圳经济特区建筑工程施工招标投标暂行办法》（此为深圳进行工程招标的第一部指导性文件，规定了招标流程、招标办法和定标方法），初步形成建筑业的市场化运行机制（1983年5月，广东省建委在深圳召开现场会，肯定了深圳的做法，并向全省推广工程招投标。至1984年，建筑施工招投标制度基本固定，1985年，招投标工程已占全部基建工程的90%以上，招标工程完成400多项，总建筑面积500万平方米，工期一般缩短20%）。

1983年，成立深圳市合同预算审计站，负责合同审查签证、施工图预算和标底审查以及定额管理工作。成立深圳市工程质量监督站，加强对工程质量的监督和管理。

1985年，《深圳市建设工程招标暂行办法》颁布，确立工程招标的组织形式、程序、方法和管理权限，首次提出将工程招标投标的组织工作下放给项目管理单位。同时，把工程议标作为工程招标的一种补充形式列入管理办法。

同年，借鉴香港经验，颁布《深圳市基建工地地盘管理试行办法》，批准成立8家地盘管理公司，在国内最早实行工程监理制度。

1986年，《深圳市建设工程招标投标暂行办法的补充规定》颁布；同年发布《深圳市建设工程招标工作细则》，对项目管理单位的招标权进行审查，规范招标行为。

1988年，公布《关于建筑材料价差处理办法的若干规定》，理顺价格关系。

1989年，《关于深圳市建设工程招标投标若干问题的规定》发布，产生了以“谁投资谁负责招标工作”“以工程实物量计价方式招标”的新招投标形式。同年颁布《深圳市工程招标计价办法》，在国内率先推出符合国际惯例的工程量清单计价模式；改组地盘管理公司，审批成立一批监理公司。

1991年，改革基本建设投资管理办法，进行分级审批。

1993年，通过全国第一部地方性招投标法规——《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》。规定凡政府投资或国有、集体企业投资额在300万元以上的工程必须实行招投标。同年颁布《深圳市关于扩大区一级基建项目及投资审批权限的暂行规定》，对各区实行切块管理；同时规定：凡企业投资技改和基建项目以及新产品、新技术的开发，能够自行解决建设和生产条件的，由企业自主决定，报政府有关部门备案。

1994年，通过全国第一部关于工程质量管理的地方法规——《深圳经济特区建设工程质量管理条例》，开启以法规的形式来保证招投标工作的新阶段，实行国际通用的“综合价格”计价的新模式。

1995年，通过全国第一部有关建设监理工作的地方法规——《深圳经济特区建设监理条例》，随后出台《监理工程师管理暂行办法》，成立全国第一个监理工程师协会。同年，进行工程计价依据和计价方法改革，编制全国第一部不以预算定额框框，而以财务成本为基础，适用于实物量计价的文件——《深圳市建筑装饰工程综合价格》。

1996年，《深圳经济特区施工企业管理规定》发布，规定设立施工企业、分支机构或承接单项工程应取得城建资格证书，外地施工企业设立分支机构实行单项工程许可和长期许可制度。

1997年，《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例实施细则》发布，规定凡是市政府投资的工程项目，必须全部实行公开招标投标。

1998年，深圳市建设工程交易服务中心正式挂牌，建设工程交易有形市场形成。该交易中心统一发布建设工程信息，提供集中交易场地，办理施工报建、招标投标等各项手续。

2000年，《关于实行建设工程设计责任保险的通知》发布，试点推行建筑设计责任保险制度，要求所有在深圳承接设计任务的机构必须购买设计责任保险。

2001年，为避免深圳市招投标法规与国家相关法规相抵触，修订《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》。创新招投标机制：1．招标工作实施项目招标人（法人）负责制，使招标人在评定标和选择承包商的工作中地位更加凸显；2．加强国有资金投资工程的招标投标，放宽私人或外商投资工程的招标投标管理；3．提出集中交易制度，建立有形市场；4．招标、投标以及评定标工作更加程序化，推行低价中标法；5．建立评标专家制度，成立评标专家库；6．明确以工程量清单、综合价格计价的投标报价制度；7．推行强制工程履约担保制度。

2002年，鉴于政府工程长期分散管理，导致“超投资、超标准、超规模、高腐败、豆腐渣”顽症，深圳借鉴德国、日本、中国香港等发达国家和地区公共工程管理的有效经验，结合我国和深圳的实际，于2002年成立建筑工务局，主要负责除规划国土、交通、税务、公安、教育以外的政府投资项目的建设管理工作。同年，《深圳市建筑市场主体及从业人员不良行为记录与公示办法》颁布，建立严格的诚信制度；颁布《深圳市建筑材料备案登记办法》，将以往建筑材料核准管理办法改为备案登记制。同时，《深圳经济特区建设工程条例》通过，在国内率先确立监理职业责任保险制度。

2004年，出台《关于进一步加强建设工程施工招标投标管理的若干规定（试行）》，改革资格预审制度，限制业主参与评标，推行低价中标原则，不同类型工程采用不同的评标方法；二次修订《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》，将工程担保列为强制性制度。

同年，深圳市组建建筑工务署，对政府工程进行集中统一管理，监管工程建设质量、工期、投资控制、廉政建设等。同时，降低外地建筑企业进入深圳建筑市场的门槛，规定可不受限制地按其资质等级许可的范围在深圳承接工程。建筑工务署负责除水务、公路以外所有市政府投资项目、经济适用房以及其他政策性住房的建设和管理工作，在全国率先推进政府工程集中管理体制改革。具体创新以下三大机制。一是实施扁平化管理，项目快速推进机制。项目主任直接对分管署领导负责，减少管理层级，提高效率；围绕项目推进，决策机构提供决策支持，专业处室提供技术支持，综合处室提供后勤保障。二是民主决策，全方位内控机制。决策与执行分离，招标委员会、技术委员会对项目管理中的重要事项进行集体决策，是决策机构；项目组按决策的事项抓落实，是执行机构。内部相互监督制约，前期、招标、建设、结算、竣工验收分别由不同业务处室负责，业务处室和各专业人员互相监督，实现了政府工程“建设高度集中，权力高度分散”，即管建设的不管验收，管验收的不管建设，相互监督、相互掣肘。三是全过程外部监督机制，特别是嵌入式监督。即纪检组对工程项目的前期设计、合同管理、现场管理、工程款支付和招投标进行嵌入式监督；市规划局、财政局、审计署、建设局和发改局对建筑工务署进行环绕式外部监督；建筑工务署负责的政府工程接受由深圳市人大代表、政协委员、建筑领域专家和市民代表4个组别共75人组成的政府工程社会监督委员会监督。

2005年，发布《深圳市政府投资工程预选承包商名录管理规定（试行）》，在国内率先推出政府投资工程预选承包商制度，并于次年发布国内首个政府投资工程预选承包商名录。

2006年，在国内率先出台有关建筑节能的地方法规——《深圳经济特区建筑节能条例》。

2007年，通过《深圳市建筑市场严重违法行为特别处理规定》，重点惩处因违规导致安全事故、串通投标、拖欠劳务工工资等三种建筑市场违法行为。同年，引进工程造价管理体制，引进“全寿命周期管理”的世界最新工程造价管理理念。

2008年，颁布《关于加强建设工程招标投标管理若干规定的通知》，创新以下机制。1．资格后审制度。改原来的“面对面”投标为“背靠背”投标，从程序上解决围标问题。2．合理低价中标原则。完善评标定标方法，合理设置投标报价上限和下限。3．商务标清标制度。在评标前对投标人的商务标书进行清标，并作为评标的依据。4．评标质量反馈制度。招标人对评标结论进行反馈，对不合格评标专家进行警告或清出专家库。5．承包商履约评价制度。建设单位对承包商的日常履约评价制度，以此作为政府投资工程预选承包商录用、评标择优的重要依据。6．串通投标的直接认定制度。规定对11种围标、串标情形可作串通投标处理。7．工程集中交易制度。要求建设工程的施工、监理、勘察、设计以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购均进入有形建筑市场招标。

2009年，深圳市建设工程交易服务中心在进场交易施工项目中全面推行电子招标文件和投标文件。电子招投标系统的开发始于2007年（2008年正式启动研发），当时全国招投标均以专家评标为主，计算机辅助评标系统软件为辅。深圳建设工程交易服务中心率先提出在招投标领域利用计算机这一先进工具的概念。同年，深圳市设计评标专家库正式建成，深圳市建设局工程建设招标投标顾问委员会、专家咨询委员会也同时宣布成立。

2010年，深圳建设工程交易服务中心与全国20个城市相应机构共同推出“异地远程评标”合作计划。具体为：在多个城市（不限于省内）的建设工程交易中心同时抽取专家，组成联合评标委员会，利用先进的网络通信技术、计算机技术和安全保障技术，由各评标专家在本地交易中心进行远程评标。它通过现代化手段把招投标领域“深圳模式”推向更广、更深的层次，帮助更多地区破解围标、串标等世界招投标领域面临的世纪难题。

2011年，深圳以实现招标人权责统一为突破口，率先探索以“定性评审、评标公开、评定分离”为主要特征的招投标制度。本次改革的核心内容是：工程招标投标中的评标与定标两个关键环节分别由评标委员会和定标委员会完成，评标专家的评审意见作为定标决策的参考，最终定标由业主组成的定标委员会票决确定。这一举措改变了以往评标专家对评标定标起决定性作用，而项目业主无权选择建设队伍的做法（以往定标权由评标专家行使，致使招标人权责不对等，易引发围标、串标等），充分尊重市场经济条件下业主负责制的精神，实现招标人权责统一。

2014年，在全国率先取消政府投资工程预选承包商制度，全面放开建筑市场。凡在市建设行政主管部门办理企业信息登记的建筑业企业，均可依法承接各类政府工程和社会工程。同时建立建筑业企业市场准入的负面清单制度，通过动态核查、违法行为查处、严重违法企业清出等措施强化行业管理（2005年，深圳推行的建筑市场准入的预选承包商制度对规范建筑市场秩序、强化政府工程质量安全管理起到一定积极作用，但政府主管部门代替建设单位统一对潜在投标人进行资格预审的做法，既有失公平，又增加了审批事项，易诱发“权力寻租”风险）。“定性评审、评标公开、评定分离、票决定标”的改革以定量评审向定性评审转变、专家推荐定标向业主票决定标转变，使招标投标回归市场。“定性评审、评定分离”即将评标专家通过打分确定中标人的方式改为专家定性评审，只对投标文件是否满足招标文件实质性要求提出意见，并推荐合格投标人或提出明确的评标结论。定标环节由招标人组建定标委员会，在合格的投标人当中择优确定中标人（国家发改委对深圳实施评定分离改革的轨道三期工程7、9、11号线招投标过程进行稽查后认为，深圳招投标制度改革回归了招投标的市场本质）。同年，全国建筑业改革发展工作会议确定推广深圳市招标投标制度改革经验。

同年，改革工程监理模式，对具有工程项目建设管理能力的社会工程建设单位，经其申请并出具工程质量安全承诺函后，可以不强制委托监理。引导现有监理企业向项目管理公司转型，为有需要的建设单位提供全过程综合性的项目管理服务。逐步建立以建设单位为核心的主体责任机制。同时探索开展工程质量保险试点，旨在完善建设工程质量保证机制，将符合市场经济规律的保险机制引入工程建设领域，逐步取代建筑业现行的质量保证金制度。

同年，深圳成为全国首个建设工程电子招标投标创新试点城市、施工安全标准化试点城市。

2015年，施行《关于建设工程招标投标改革的若干规定》，规范建筑市场，取消投标最低限价，促进市场有效竞争。

同年，根据《深圳市建筑市场综合改革试点方案》推出12条改革创新举措，打造建筑市场综合改革试验区，推动前海建筑市场先行先试。主要内容包括：扩大对港开放；鼓励企业在工程建设中应用BIM技术，探索适应建筑工业化发展的造价、检测、质量监管体系；率先适用结果导向的绿色建筑评价机制；全面实行开工备案制度，由建设单位自行决定是否开工、何时开工，并对工程质量、安全管理自行负责；优化建设工程施工质量验收程序，对分项工程、分部工程、单位工程实行分段验收；实行监理改革，允许注册建筑师、注册建造师、注册结构工程师和岩土工程师等注册执业人员以注册监理工程师的名义开展业务；推行首席监造人制度，建设单位自行选择管理项目，确定工程类注册人士担任首席监造人，对项目建设全程进行统筹管理并承担相应责任（前海已在开工备案、建筑工业化、BIM技术运用、绿色建筑推广以及引入香港建设管理模式等方面进行创新性尝试和探索）。