绪言

第一节 问题缘起

一 问题提出

公务员作为推动国家治理现代化的基石及主要动力，是党和政府施政成败之关键。国家公务员局对2008～2015年公务员数量统计的结果分别是659.7万人、678.9万人、689.4万人、702.1万人、708.9万人、717.1万人、717万人和716.7万人。以上数据表明公务员已成为一大职业群体。公务员与政府之间最基本的法律关系体现为公务员与政府之间的权利和义务关系。它既确定了国家公务员应有的合法权利，又确定了公务员对国家和社会应承担的职责及应履行的使命。公务员是受人民之托掌握国家权力之人，其接触权力之可能和行使权力之便利是其他群体所无法超越的，同时，其个人权利被忽视的程度也是较其他群体有过之而无不及。非公务员被行政处罚50元就可以提起行政诉讼，而公务员被随意扣工资、福利甚至被辞退、开除等情形却不能寻求司法救济。

应给予公务员什么样的权利？党的十八大以来，中央反腐力度显著加大，落马官员的数量、级别前所未有。随着对“贪官”“裸官”治理的逐步深入，官场生态正在出现新的局面，越来越多的公务员认识到了“为官不易”。与此同时，各种媒体持续报道“打老虎”，公务员被污名化情形不时出现；不少公众对公务员群体渐渐形成了“非腐即贪”的社会观感。网络发展将以往公众“看不见”的权力推到阳光之下，使公务员工作、生活一下变成“现场直播”的展示。当下，公务员群体作为改革的标杆，已是我国多项改革绕不开的焦点。一方面，公务员在职业待遇上“率先垂范”，其工资、福利、社会保障、休假和职业的稳定性等都是诸多求职者的追求目标和方向。另一方面，公务员自身改革缺少第三方参与和评估，也略显其正当性不足；任何涉及政府自我改革的项目，如公务员工资改革、公车改革等，社会质疑声音就会频出。涉及公务员自身的改革应如何正当地进行？公务员到底应承担什么样的义务？实践中，公务员一旦出现不当行为，甚至连最轻微的不当行为（不属法律、纪律规定的惩戒行为）都被追责，公务员对此噤若寒蝉。究其主要原因有二。其一，社会和公众对公务职权、职责与公务员权利、义务冲突与界限认识模糊。其二，公务员对自身是否享有权利和享有何种权利也不甚了了，常因不慎行为被追究，因言被免，因网络爆料被查、被追责；即使被不当追责，也只能自认倒霉而不知如何维护自身权利。事实上，公务员权利受侵害现象存在于公务员管理的诸多环节之中，比如在录用中专业、性别等歧视；在考核中被无端确定为不称职；在惩处中被给予不恰当处分；在职务升降任免中被不恰当地调职、免职；在辞职辞退中，被无故不批准或被无端辞退等，都是典型的侵害公务员权利行为。党的十八大四中全会提出加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度，这只是公务员职业权利保障的开始。

衡平（equity）主要含义是公正、公平。本书研究主要是运用衡平理念从法理、制度、保障等视角阐述在公务员权力与权利冲突上，以何种价值优先作为制度的取舍；从权利义务衡平角度出发，分析公务员各种权利义务行为，限制公务员不当权利，保障其应有权利，以激励公务员正当作为和问责其不当行为。其研究目的是建立既适应全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略目标，又适应依宪治国、依法执政和依法行政需要的较全面的公务员权利义务规范体系。“全面”就是要覆盖面更广，不能留有死角，而且加强了力度、深度、广度。全面推进依法治国反映在依法管理公务员方面，就是法治公务员权利义务也要不留死角。

理论上，学术界对公务员制度建构普遍重视对公务员行使权力的制约与监督，却忽视对公务员自身权利义务问题的系统研究。我国公务员的权利规范普遍存在重纪律约束、轻权利保障等问题。此种选择性忽视并不利于全面推进依法治国的目标，实际上，规范公权力的行使与公务员权利的保障是一个问题的两个方面，既不能混淆，又不能截然分开。规范公务员权利义务，探讨公务员权利义务的衡平机制，既是维护公务员正当权益，也是依宪治国、依法执政的重要组成部分。其理论与现实意义在于以下几点。

首先，明确我国公务员权利和义务能厘清社会对公务员的误解，有利于促进我国整个社会权利义务体系的建设。这不仅是维护社会公平正义和实现依宪治国的重要措施，更是均衡社会公平权利义务观必要的举措。我国在很长一段时期内主要靠行政人员的个人美德、道德自觉性与觉悟来处理有关社会公共事务，尤其是在公共利益与私人利益发生冲突时，不是依靠严格的制度、规则来约束行政人的行为，而是诉诸行政个人美德。强调公务员德行而忽视公务员权利义务的建构，对公务员应有权利视而不见会直接延滞我国迈向法治行政乃至法治国家、法治社会的脚步。法治的文明与进步，如不能有效保护弱势一方、少数人和异己者的自由和基本权利，最终不能保护的将是我们自己的基本权利。

其次，明确公务员义务与权利，有助于厘清责、权、利的边界，加强和规范公务员管理。法治要求公权行使者法无明文规定即禁止。公务员的权利义务强调公务员是基于非普通公民和非普通劳动者的身份而产生的权利义务。区别公务员权利与一般公民权利的不同，才能真正提高公务员履行职责的自觉性。所以，明确公务员权利和义务的边界，有助于公务员正确认识自己的权利义务，正确判断公务员行为的合法与不合法，正确运用法治思维和法治方式履行公务。

最后，探讨我国公务员权利义务的衡平有助于法治政府的制度化、法治化。现代社会中，主体意识、民主意识、平等意识、权利观念潜移默化地在广大公众和公务员的思想中不可逆转地生根发芽。尤其在法治中国进程中，法治与民主成为公共生活领域的基本价值取向，公务员制度不可能也不应当独立其外。从政治理念、公务伦理到适应全面依法治国要求的公务员权利、利益衡平制度设计，再到一个有效的监督系统，这是一个完整的公务员权利义务体系创立和完善过程。以公平、公正的理念设计公务员权利与义务，不仅有助于每个公务员独立的人格发展，而且也关系着整个政府系统运行的权力平衡和法治行政。只有通过不断改革，明确公务员与政府间法律关系，从而完善公务员权利保障体系和责任体系，才能从制度上防止腐败，提高工作效能。

二 文献概览

（一）国内

自20世纪80年代以来，国内学者对法学的基本范畴——权利与义务问题进行了多角度研究，并取得了一系列具有理论深度和现实意义的研究成果。从权利与义务关系角度，张文显认为从义务本位到权利本位是法的发展规律，并提出权利与义务是法的两个核心范畴。张恒山则认同义务先定论，即义务是社会成员为了防止侵害而通过表现自己的预约性意见的行为规则，向实践中的行为主体提出的、以预设的条件得到实现为前提的、关于做或不做某种行为的要求。

综合我国关于公务员权利义务的研究文献，针对公务员是否有权利，有两种相对立的观点。其一，认为公务员不得有权利。张康之认为公共领域中，权利观念、权利意识造成了很大混乱，对行政人员的行为造成不良误导，所以，在公共行政领域应当拒绝行政人员关于自我的权利意识；并认为对公共权力领域从业人员进行“道德控制”，拒斥、取消公务人员的个人权利意识，则是实践以德行政的根本方式。其二，公务员有权利。我国《公务员法》就明确规定了公务员权利。应松年等认为现代公务员制度的核心是通过权利义务配置的法制化调整公务员与国家之间的关系。

在公务员与政府间法律关系上，我国公务员被认为是人民的公仆。孙中山就任临时大总统时自称人民公仆，确认以人民为本位，称“官吏，则不过为国民公仆”。我国历届领导人如毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛都有类似论述。罗豪才提出行政法上的平衡论，认为行政机关（权力）与相对一方的权利义务须相互平衡，是我国行政机关与行政相对人的关系的理论基础。袁曙宏、方世荣、黎军等通过对特别权力关系理论的批判、对特别法律关系论和“基础关系-管理关系”论的评析，试图建立我国公务员法律关系理论，提出公务员法律关系的实质在于人事行政权力与公务员权利之间的平衡，建议以此作为公务员权利体系建构的理论基础。公务员既是相对一方也是权力行使者，其权利与义务是公民权利义务的重要组成部分，只不过公务员须承担更多的义务，而其权利也相应受到限制，这也体现一种平衡，因此，公务员不仅享有作为公民的权利，也享有作为公共权力承担者的权利。

对公务员权利义务本身的研究，现阶段最多的是根据《公务员法》所列出的权利与义务进行文本阐述。公务员分类为公务员权利义务分类和特定化奠定了法理基础。宋世明认为公务员分类制度是《公务员法》中最基本的制度设计之一，其目标是解决公务员职业发展渠道过于单一的难题；该项制度的立法思想包括：以职位分类为导向，同时吸收品位分类的合理因素，以优化管理和激励保障为主线。陈刚提出公职人员人权克减的概念，认为“人权限制”是基于一般理由而言，“人权克减”是基于特殊的理由为之。这些研究为深入研究公务员权利义务提供了理论基础。

在公务员权利保障制度方面，谭宗泽研究了公务员保障制度，刘俊生对公务员权利规范及其保障制度进行了比较研究。刘俊生比较了中日两国公务员制度，认为两者在公务员权利及保障、公务员义务及责任等方面具有某种同构性，但差异性也是十分明显的，同构性源于规范对象的同一性，差异性则根植于政治制度和法制状况的区别性。燕卫华研究了公务员权利救济制度。在公务员具体权利义务研究方面，不少学者探讨了公务员人身权、社会保障权、工资权、职务反抗权和保密义务等具体的权利义务。这些成果为研究公务员权利义务内容奠定了基础，但系统性和整体性需进一步提升。

我国台湾地区继承了国民政府时期的“六法全书”，特别是关于公务人员的法律、法规、法令、规定和判例，对公务人员权利与义务研究成果丰厚，可资借鉴。在公务员权利理论方面，台湾学者吴庚、陈敏、翁岳生等在评析特别权力关系理论的基础上，分别提出“公法上职务关系”理论和“特别法律关系”理论。这些替代理论是在扬弃传统“特别权力关系”理论的过程中形成的，其共同观点是：①特别权力关系范围在逐渐缩小；②涉及基本权利限制的，应当具有法律依据；③许可“特别权力关系”理论的内核。林明锵认为公务员法乃是公务员权利与义务整体的总称，不仅在实务上关系到数十万公务人员的权益，在理论上亦颇有研究的必要与价值。他首先从宪法观点宏观地检讨现行公务员制度的指导理念；其次微观地就个别公务员制度，诸如考绩制度、惩戒制度、保障制度、劳动法制、退休制度等加以研究；最后从司法实务的角度，观察公务员法制问题，并探讨了台湾地区公务人员基准法草案未来方向。萧武桐从公务伦理角度，提出公务员应履行行政伦理的义务，并提出规范建议。此外，我国台湾地区“公务人员保障暨培训委员会”“公务人员惩戒委员会”等多个机构搜集和编译了德国、加拿大、美国、英国、日本等国的公务员法律法规及权益保障制度和做法并在该地区付诸实践。

以上研究把我国公务员权利义务的研究提到一定高度和广度，但将公务员权利义务作为一个整体进行系统整理、理论分析以及建立中国特色公务员权利与义务衡平制度的研究还比较薄弱，需要进一步探讨。

（二）国外

国外方面，早期适用于公务人员管理理论为特别权力关系理论，又称作特别服从关系。特别权力关系指基于特别的法律原因（法律的规定或本人的同意等），为达成公法上特定目的，于必要的范围内，一方取得支配他方的权能，他方负有服从的关系。此理论源自德意志中古时期领主与其家臣之间的关系，后涵盖公务员、军人、学生与学校、人犯与监狱及其他营造物利用的关系。传统特别权力关系理论认为在此特别权力关系内，排除依法行政原则尤其法律保留原则的适用，作为特别权力主体的机关，即使欠缺个别具体的法律根据，也有对处于特别权力关系的内部人员启动公权力，加以命令强制并实施必要的举措。德国学者奥托·梅耶（Otto Mayer）归纳特别权力关系理论系可分为三类：①比一般权力关系的人民更具附属性；②相对人较无主张个人权利的余地；③行政权自主性，不受法律保留的羁束，在特别权力关系范围，行政机关虽无法律亦可自由及有效为各种指令。

特别权力关系理论对欧洲行政法的理论与实践，特别是对公务员权利义务产生了重大影响。特别权力关系理论后传入日本及我国台湾地区，引起众多的批评，普遍认为公务员及学生在任何情况下均属权利主体，其宪法上的基本权利应受保障，故凡攸关相对人的基本权利者，不应排除法律保留原则适用，但对于细枝末节之事项，若均由法律授权，实属不可能。后来，德国法院修正了特别权力关系理论，发展出“重要性理论”作为判断的标准。所谓“重要性”系指对基本权利的实现重要，或重要地涉及人民自由与平等领域而言，只要涉及国家事务的“重要事项”，无论是干预行政，抑或给付行政都必须由立法者以立法方式来限制，不可任由行政权力自行决定。

随着特别权力关系理论的式微，公共选择理论、政府雇员理论等对公务员权利性质和规范体系、权利保障与救济提供了有力的理论支持。布坎南、塔洛克等公共选择学派学者认为政治过程是自利的政治人之间讨价还价的产物，关键在于创建恰当的激励机制与制衡体系。美国学者Gary L. Wamsley, Charles T. Goodsell, John A. Rohr等人合力完成大作《公共行政与治理过程》（Public Administration and the Governance），自许为黑堡宣言（Blacksburg Manifesto），宣示四项主张之一就是行政人员应成无自我意识的公共利益受托者。委托代理人理论较好地阐释了政府与公务员关系；在二者关系上，西方政府纷纷摒弃了特别权力关系理论，引入正当程序、平等对待、言论自由、司法救济等宪法原则，扩大了公务员的权利保护范围。20世纪90年代，随着新公共管理运动的兴起，终身雇用形式逐渐被打破，更加灵活的合同雇佣形式开始在公共部门大量出现。在许多领域，当今公共人事管理很少再约束雇员的宪法权利。公务员作为政府的雇员，其权利也与其他劳动者趋向一致。

纵观西方国家公务员法治化发展历程，可以看出公务员与国家关系是从官吏对君主和上级官员的全人格服从关系，到区分公务员公务行为和私人行为的不同属性，再到采取类似契约的权利义务配置来保障公务员独立人格，这是从专制到法制再到权利保障的变化过程。“西欧数世纪以来传统上所强调的职业公务员制度，或因时势的移异尚有理论上优劣的议论，但是，它是国家政务的稳定力、政策执行的技术专业群、能力本位主义的基础与政治中立行政继续的保证，若经涤瑕汤秽鼎正谋新，未尝不可撷其精华以法定制度化。”借鉴西方公务员法治化精华之处，能为我国公务员权利义务制度建设添砖加瓦。

三 分析框架

从纵向角度对公务员权利义务问题进行三个不同层次的分析。在理念层面，归纳了公务员权利与义务核心理念与基本理论；在法律制度层面，主要研究公务员权利义务具体规定、权利限制和评判的过程及制度的构建与完善；在操作层面，主要研究和阐述公务员权利义务衡平制度和我国特有公务员权利保障体制的实施过程，形成了分析框架表绪-1。

第二节 相关概念

一 公务员与干部

（一）公务员

公务员制度起源于19世纪的英国。英国从1688年“光荣革命”开始建立起了君主立宪资本主义制度，政治权力逐渐集中到议会，重要官职任命均由议会中多数党控制。在实行多党竞争、政党分肥的政治体制中，英国的执政党往往将权力视为私有，政府中官职成为其私相授受、分肥的赠品，人事上任人唯亲、卖官鬻爵、营私舞弊，严重影响了资产阶级政治统治，阻碍了资本主义经济发展，引起了一些有识之士的强烈不满，积极呼吁改革吏治。19世纪初，英国在印度设立了赫尔利伯略行政管理学校（Hailybury）专门培训印度行政官员。1853年，东印度公司的特许状期满，向英国国会申请新特许状，英国国会委派以议员巴伦·麦考莱（Baron Macaulay）为首的3人小组进行调查，麦考莱提出赫尔利伯略行政管理学校公开竞争选才结果的报告，即《麦考莱报告》。不久，财政部常务次官查理斯·屈维廉（Charles Trevelyan）与史丹福·诺斯科特（Stanfford Northcote）在1854年提出了著名的《诺斯科特-屈维廉报告》，该报告首次以官方文件形式将政府公职人员统称为“文官”（civil service），认为当时英国文官制度不足以为政府吸收优秀人才，要求学习古代中国科举取士来确立公开竞争考试制度，择优录用国家公职人员，并统一政府各部门录用人员的标准。1855年5月21日，英国颁布《关于录用国王政府文官的枢密院令》，该法令责成英国政府专门成立不受党派干涉，独立主持文官招生考试的三人文官事务委员会。1859年，英国议会颁布《文官退休法》明确了文官的范围。1870年英国枢密院法令再次确认文官“公开考试、择优录用”原则，从而标志着世界上首例现代意义的公务员（常任文官）制度的建立。

现今许多国家和地区纷纷仿效英国文官制度，建立各自的公务员制度。一般而言，公务员是指在国家机关从事公务活动的人员。但各国和地区对“公务员”一词称谓不尽相同，在我国，公务员称谓有公务员，也有公职人员，在民间常被称为官员；在我国台湾地区，公务员依据是否民选有公职人员与公务人员之分。“宪法上公务员之用语，可归纳为公职、公务员、公务人员、文官、文武官等五种。”在英国，有人将public servant直译为“女王的仆人”，有人意译为“文官”或者“文官制度”，也有人译作“公务员”“公务员制度”。美国则称政府工作人员为“政府雇员”（governmental employee）；日本在第二次世界大战前称“文官”，战后改称“公务员”；法国直接称“公务员”；联邦德国称“联邦公务员”或“联邦官员”。

各国各地区对公务员范围的界定也不尽相同。界定范围最小的国家是英国，仅限于中央政府机构中的常任文职人员；界定范围最大的国家是法国和日本，公务员的范围从中央到地方一直被扩大到所有国有企事业机构人员。我国公务员范围也经历了由小到大的过程。1993年10月1日起施行的《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》），标志着我国公务员制度的确立；该《条例》第3条明确规定，“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”这是当时对公务员概念和《条例》适用范围的法定解释。根据《条例》规定，中国共产党机关、权力机关、审判机关、检察机关、群众团体、民主党派以及事业单位的工作人员都不属于公务员范围。2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》第2条则将公务员范围扩大为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。

我国公务员内涵是依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利。即公务员必须同时具备三个条件，缺一不可，否则就不具有公务员身份。其一，依法履行公职。公务员必须是依法行使职权、执行国家公务，此为规定公务员从事的职能条件。“公职一般是指公共职权、职责、国家公务”。公职是公务员最本质的特征，以此不仅将公务员与社会其他工作人员区别开来，而且也划清了国家机关工作人员中公务员与非公务员的界限。其二，纳入行政编制。行政编制是指其活动经费由国家行政费用开支的人员编制。其三，由国家财政负担其工资福利。在我国，由国家财政负担工资福利的除了行政编制人员，还有事业编制人员，如公立学校的教师。

我国《刑法》对公职人员存在着“国家机关工作人员”和“国家工作人员”两种称谓。根据全国人民代表大会常务委员会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释规定》（2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过），依据法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权，均以国家机关工作人员论。《刑法》第93条规定：“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”国家工作人员除国家机关工作人员外，依据《刑法》第382条及有关修正案、司法解释，还包括国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员，以及国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位和社会团体中从事公务的人员。在我国活动经费由国家公共开支除了行政编制还有事业编制的人员。事业编制人员主要是从事公共事业的人员。从中可以看出，我国公职人员的范围要大于公务员。

（二）干部

干部一词起源于拉丁文Cadu，有“骨干”的意思，后经俄语、日语传入中国。在《辞海》中，干部的界定通常指担任公职的人员，常与工人、士兵、勤杂人员相区别，有时专指担任一定领导工作的人员。《现代汉语词典》中，“干部”一词有两个含义：①国家机关、军队、人民团体中的公职人员（士兵、勤杂人员除外）；②担任一定的领导工作或管理工作的人员。从中可以看出，第一层含义是概括地指所有干部，即在一切党政机关、企事业单位和群众团体中，依法从事公务活动的党和国家公职人员都属于干部。有学者根据研究的需要，扩大了干部的外延界定，认为知识分子也是干部的一部分。第二层含义特指领导干部，参照《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》关于党员领导干部的界定，领导干部的范围主要包括以下三部分：一是党政机关中的“领导干部”，包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派和工商联机关以及参照《公务员法》管理的单位中担任各级领导职务和副调研员以上非领导职务的人员；二是国有企业中的“领导干部”，包括大型、特大型国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）中层以上领导人员，中型以下国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）领导班子，以及上述企业中其他相当于县处级以上层次的人员；三是事业单位中的“领导干部”，包括事业单位（未列入参照《公务员法》管理范围）领导班子和其他六级以上管理岗位的人员。此外，已退出上述领导职务但尚未办理退休手续的干部也属于领导干部的范围。民间还有一种对干部的称谓是“体制内人员”，主要是指财政供养人员，包括公务员，参照公务员管理的人员，科研、教育、卫生、文化等行政性事业单位工作人员及部分国企高管人员。

在我国，干部的外延和内涵在不同时期不尽相同。以新中国成立后为例，广义上，在国家各级机关担任公职的人员都称为干部或“国家干部”。干部先是指各级领导人员，后来在公职人员越来越多的情况下，干部的范围越来越广，党政机关、群众团体的一般公务人员、企事业单位专业技术人员以及记者、编辑、教师、医生、警察、法官、税务人员、工商人员、银行职员、文艺工作者、部队排以上军官等均归属于干部范围；再后来，还出现了以工代干、以农代干等现象，甚至出现了干部门卫、干部司机、干部厨师等怪异现象，成为中国现实社会的一大奇特景象。具有干部身份的人并不等于就是领导，而领导则必须具有干部身份。我国在很长一段时间，只要是大中专以上普通教育的毕业生，见习期一满，就获得了干部身份。从而导致公众将领导干部与政府、政党、国家工作人员、国企领导者完全混淆。不管你在哪个单位，都归人事行政部门管，而不归劳动部门管。即使在我国劳动与人力资源部门已合并管理的现况下，这种干部与工人分类的观念仍在社会中延续。

干部不仅仅是一个社会角色，还是一种身份象征。干部一词通常被理解为一种身份，它是一种社会角色和认知符号。首先，干部是人民公仆的身份象征。人民公仆身份是干部的根本属性，这是由中国共产党的性质和宗旨决定的；中国共产党的根本宗旨是为人民服务，那么干部则是这个宗旨的践行者和体现者。其次，干部是先进阶层的身份象征。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，而干部则是这个先锋队当中的先进阶层，是从广大人民群众中间选拔出来的优秀分子，从而代表了先进生产力和先进文化的发展方向，代表了最广大人民群众的根本利益。最后，干部是公务职位的身份象征，职位与干部的关系就是熔炉与钢铁的关系。干部身份自然而然地促成了一种干部文化，在这种干部文化里，势必使公众对干部身份的向往越来越强烈。

（三）公务员与干部辨析

（1）公务员是法律概念，而干部是政治概念。1993年我国颁行《国家公务员暂行条例》，建立了公务员制度后才有公务员的称谓。公务员是国家机关工作人员在法律上的指称，与其对应的是机关工勤人员；干部则是在政治上从事管理活动人群的称谓，与其对应概念是群众。

（2）公务员是一种职业，而干部是一种身份。在我国计划经济体制时期，全社会公民被分为“干部”与“群众”两大类别。人一出生就依据父母的身份划定为工人、农民、军人或干部身份。从上学填制表格开始，就要填工人、农民，尤其是父母的身份。公务员属于“干部”身份，一旦进入公务员队伍，除非自己辞职或违法被开除，不然就成为永续的职业。当下，我国身份的差异仍然十分严重，在国有企业、事业单位中，有正式工、合同工，更有临时工之分，当然还有劳务派遣等用工制度。即使工作性质是一样的，因为所谓身份的不同，享受的待遇就不一样，福利、社保、工资待遇、升迁等都有不同。

（3）公务员是从干部中分化出的群体。公务员制度的建立体现了公共管理专业化。从干部管理角度看，实行公务员制度是为了分解过于庞杂的干部队伍所采用的第一步骤，是为了给适合从事行政工作的人才，特别是青年人才的脱颖而出创造条件，是为了从制度上克服不正之风。它从根本上改变了用单一模式管理所有领导干部的状况，对于形成党政机关、事业单位和国有企业各具特色的人事管理制度并推动其不断发展起到了促进作用。

公务员制度的建立，既是干部分类管理的结果，又是推进干部分类管理改革的重要措施，公务员队伍是干部队伍的核心，是保证党和国家各项事业顺利推进的中坚力量，是治国理政的骨干。

二 权力与权利

童之伟教授认为全部法律关系称为社会权利（社会整体）关系，它包括权利与权力的关系，权利与权利的关系，权力与权力的关系三大块。权力与权利是法学、政治学研究的核心概念。权力与权利在英文中被分别称为power和right，但在汉语中发音一样，容易使人混淆，二者在内涵与外延上既有联系又有区别。

（一）权利是一个法律概念

权利是指规范或隐藏在法律规范中、实现于法律关系中的、主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段。权利在社会中产生，并以一定社会承认作为前提，由其享有者自主享有的权能和利益。权利包含权能和利益两个方面。权能是指权利能够得以实现的可能性，它并不要求权利的绝对实现，只是表明权利具有实现的现实可能，即“非不能为也，而实不愿为也”。利益则是权利的另一主要表现形式，是权能现实化的结果。将二者相比较，权能具有可能性，利益具有现实性。换言之，权能是可以实现但未实现的利益；利益是被实现了的权能。

权利总是以一定的社会承认作为前提。这种承认可能是习惯的、道德的、宗教的和法律的。根据其承认方式的不同分别被称为习惯权利、道德权利、宗教权利和法律权利。权利正是来自人类对过去经历的暴行磨难的反思，为了避免重蹈覆辙，人类创立和积累起权利体系来抵抗恶行的侵袭；因为人类不断犯错，也不断反思，所以权利是动态发展的过程。

（二）权力是一个政治概念

权力是指公共机关或居于统治或管理地位的人以公共利益名义合法地行使强制性控制和支配他人的力量。权力分为国家权力和社会权力两大类，其下分若干子类，因而各类的权力主体是不同的，权力主体有多元性。权力是有权支配他人的强制之力，它总是和服从联结在一起。任何社会都是一定权力和一定服从的统一，任何政治活动都是围绕权力展开的。一般而言，权力是政治学研究的核心范畴。

（三）权力与权利的联系

（1）权力来源于权利。社会契约论认为在社会生活中，不同个体因共同利益走到一起，成立共同体；为了使这个共同体得以存在和发展，需要社会个体出让那些符合社会整体利益的个人权利，从而派生出权力。权利所体现的是在权力所确认的规则范围内追求自己利益的社会个体意志；权力则体现的是社会公共意志。

（2）权力是为维护权利而产生的。权力的功能和职责就是对权利的确认和保障。在私有制出现，权利义务逐步分离以后，权利就不时遭到侵犯。如果完全听由受害者自主复仇，就难免会导致混乱。而且一旦受害者是弱者，复仇也就会成为困难。为了防止因自主复仇导致的混乱和保护弱者的目的，就必须要产生一种公共权力，来维持社会秩序，保护弱者，使人们的权利得到保障。权力乃为权利而设，它本身也须以相应权利为基础；权力与权利最终是为了利益，本源于利益。

（3）权利优位于权力。由于权力是来源于权利的，也由于权力的目的在于维护和实现权利；相对于权利，权力就是手段和工具，而不是目的。在权力与权利谁来源于谁的问题上，一直存在着误解，所以，权利和权力既对立又统一，二者对立统一的社会表现形式就是法。

（4）权力与权利是互动的。在权力与权利的结构关系之中，二者关系是互动的，相互依存、相互制约、相互转化并保持适当平衡。

（四）权力与权利的区别

（1）主体不同。权利主体是不特定的，而权力主体是特定的。权利行使是一般主体，而权力主体主要是公共机关及其工作人员；权利主体十分普遍，对权利而言，所有公民或组织都可以享有；但就权力而言，不是任何人都可以享有的，它有特定的限制，这种限制由法律规定作出。

（2）权利内容比权力内容广泛。权利涉及社会生活方方面面，包括但不限于政治、经济、文化、社会生活等各方面；而权力内容是有限的，仅限于通过特定程序和方式所赋予或获得的事项。权利往往并不限于法律的规定，法律所规定的一般也只是基本权利，而权力则是以法律严格规定内容为限，超出了法律规定范围，就属越权，构成对于其他权力或者权利的侵犯，即构成违法。

（3）客体不同。权力强调的是行为强制性；而权利强调个体任意性。凡是有组织的地方，无论是简单的还是复杂的组织都存在权力；权力关系是组织形成的“黏合剂”。在行政组织内，权力行使需要等级科层制，不同等级公务员拥有不同的权力。拥有的权力不同不等于上下级公务员之间在公民权利上的不平等，即使是下级，他也拥有自己的正当私人权利，其人格是独立的。

（4）推定规则不同。权力与权利的行使方式以法律为标准。权利的推定规则为“法无明文禁止即可为”。对公权力而言，法律无授权就不得为，即“法无明文规定（授权）的，不得行之”。权利可以放弃，这是由权利的自主性所决定的；而权力不能放弃。权力属于职权，与职责相伴而生；有权必有责，放弃权力则意味着渎职，而渎职不仅为法律所禁止，甚至还要被法律惩罚。权力不能由权力享有者任意转让；而权利除一些最基本的权利之外，许多权利都是可以转让的。

（5）社会功能不同。权利一般体现私人利益，权力一般体现公共利益。西方国家是从“公民权利”和“公共权力”的关系来规定权力活动的方向和界限，并通过“权力”的恰当配置来达到限制“权力”滥用的作用。马克思更严格地区分了权利和权力，“凡是由公共机关掌握和运用之‘权’，都称之为权力，一切与公共机关的权力相对的‘权’都被称为权利。”

此外，从二者相关联的概念设置和行为后果看，权利与权力也是不同的。为辨别是否享有权利的资格而设立“权利能力”“行为能力”的法律概念，而权力本身就包含能力，没必要设置相关概念。权力行使者违反等价交换实质是对义务的逃避或对权利和权力的滥用，违背了维护“公益”的目的和宪法及法律所追求、保护的价值，因而应该承担相应的道德责任、政治责任和法律责任；权利所有者违反等价交换实质是违反宪法和法律所规定的作为公民应该履行的义务，主要应承担法律责任。

（五）权力与职权的关系

职权和权力这两个概念常常相互交织在一起，权力与职权既关系密切又有重要的区别。职权是根据分工原则，某一职位依法或依协议在被确定的职责范围内支配他人的力量。它同一定职务相联系，即有了一定职务就有了相应的某种权力，任职者可以从该职位的等级或头衔中获得这种权力。职权的内容是纯粹公法性的，它永远都不是一项可为，而是一项能为，因为它是在法律上有限的一部分国家权力。职权本质上是权力的外化，职权是国家通过法律针对一定组织就权力进行权能、权限设定的结果。职权的主体具有特定性，必须具有相应的职位保证和权力授予。因此，职权与组织内的一定职位相关，而与担任该职位管理者的个人特性无关，它与任职者没有任何直接的关系。权力与职权的区别有如下四个方面。

（1）职权是赋予某个正式职位的合法权力，它与组织的结构和管理联系在一起。职权的范围要小于权力，职务的等级越高职权越大，组织中的权力则是越接近权力核心的权力越大。

（2）组织职权存在于上下级之间；而权力可以存在于两个人或更多人之间，可以在纵向或横向使用，并不仅局限于组织中上下级之间。

（3）职权强调的是组织中上下的、强制的、只有命令与服从的问题，接受一方不能任凭自己意愿否决其效力。权力有力量强迫他人服从，其内涵乃较偏于公权；人民虽亦可能拥有权力，如因占据某种地位而代表政府机关依法行使职权的公务员个人，但绝大多数的权力是存在于以政府为主的团体组织中，只是其权力仍须通过个人行使才能展现出来。

（4）职权偏重于职位，由职位派生权力，与职权相对应的是职责；权力偏重力量，有权即有责，因此与权力相对应的乃是责任而非义务。每有一种权力，必有一种与之相对应的责任。

三 权利与义务

义务一词，源于拉丁文的due，有欠债应还之意，是与一个人应对别人做某种事情联系在一起的。一般认为，义务即应当为或者不为一定行为的限制或约束。义务规则是社会成员预先形成的、关于在一定的情况或条件下对个人提出做（或不做）某种行为的要求的共同协议和约定；这种关于义务的约定表面上看来仅仅是社会其他成员作出、提出的，对于义务主体而言是异己的、外在的。实际上，这种关于义务的约定也是义务人自己作出、提出的，也是义务人自己必然会同意的、赞同的。

从西方各国宪法文本来看，权利主要有三类。①消极的基本权利，即人身自由、言论自由、宗教信仰自由、集会自由等各项个人自由，该类权利可以说是国家对于个人的消极义务。②积极的基本权利，即公民的受益权，该类权利是国家所必须积极履行的义务。③参政权。我国《宪法》文本将保障“公民的基本权利（与义务）”一章置于“国家机构”一章之前，体现了保障公民权利是国家机关的义务。体现权利和义务的宪法关系主要可分四种，即政治关系、经济关系、文化关系和社会关系；与该四类宪法关系相对应，宪法权利义务也可以分为政治权利义务、经济权利义务、文化权利义务和社会权利义务等。权利与义务有四种主要的存在形态，即应有权利和义务、习惯权利和义务、法定权利和义务、现实权利和义务。

权利与义务在本质上的关系就是“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。权利义务，如影之随形，响之随声，在法律上具有相互之关系，故权利之所在，即义务之所在，义务之所在，亦为权利之所在。在全部义务中，有一部分是与权利相对应的；另一部分则与权力相对应，与权力相对应的这部分义务并不与权利相对应，因而就是与权利分离的义务。义务和责任来源并服务于权利，这意味着一方面义务性和责任性规范总是以特定主体的权利为实现内容，履行义务和责任从现实上总是特定主体权利的要求和主张的结果；另一方面义务和责任的实现也总是以权利是否实现和满足为标准的，是否尽到义务和责任要看主体的权利是否受到侵害或者特定主体的权利是否实现。正是从这种意义上说，权利是衡量及评价义务和责任的最终尺度。

权利与义务是对立统一的关系，二者不仅互相区别和联系（互相依存、不可分离、相辅相成），而且还有谁决定谁、谁派生谁、谁根源于谁的关系。权利与义务作为法这一事物中两个既相互分离、排斥又相互依存、贯通的因素，体现了对立统一关系。由于权利义务在结构上的相互贯通，也就决定了两者在功能上的相互制约、相互促进。权利本质是主体在谋取和实现利益的过程中所产生和拥有的并得到特定社会确认和保障的资源；义务的本质则是利益反射所付出的成本。权利的保障除了某种权力机构的保障外，大量的是其所对应的责任保障；对这种责任保障，我们把它划入义务的范畴。

由于经济、政治、文化及历史因素的影响，各国对公务员权利与义务规定形式不尽相同，成文法国家大都在公务员法中单独列出公务员义务与权利一章，对其作明确的规定，如法国、德国等；英美等不成文法国家对公务员权利义务一般不作专门的规定，而是散布于相关法律中。虽然规定形式不相同，但公务员权利与义务规定作为一国公务员制度的主要内容，其重要性是不可否认的。

第三节 公务员范围与分类

一 公务员范围

要研究公务员权利与义务，就要先明确研究对象的范围，否则就是无的放矢。我国公务员的范围可用表绪-2展示。

各国和各地纳入公务员管理的范围不尽相同，公务员任职条件、职务、职责内容和勤务形态多种多样，不同类型公务员的权利与义务也存在较大差异。

二 公务员分类

（一）政务类公务员与事务类公务员

西方国家一般实行两党或多党政治，政府首长依选举结果而更迭。为了减少政党的竞争对政府正常行政工作的影响，一般将公务员分为政务类与事务类公务员两大类。政务类公务员包括内阁成员及其助手，通过选举产生，政府首长任命，有严格任期，与执政党共进退。事务类公务员也称为职业文官，通常包括部、委、会副职首长以下的人员；一般通过考试录用，职务常任，非经法定事由，不得任意辞退。

我国台湾地区将公务员分为公职人员和公务人员。公职人员包括民选人员和政务类公务员。公职人员指狭义的“公职人员选举罢免法”规范的人员，以及广义的“公职人员财产申报法”规定的办理财产申报的人员。公务人员指常任（事务类）公务员。公务员有刑法上的公务员与行政上的公务员之分，刑法上的公务员指台湾地区“刑法”第10条第2项定义的公务员；行政上的公务员则可分：最狭义的“公务员任用法令任用的公务员”，广义的“适用公务员服务法的公务员”，以及最广义的“任何服务于政府的人员”；至于是否领有俸给则在所不问（台湾地区“国家赔偿法”第2条第1项）。由此可见，台湾地区公务员包括受有俸给的文、武职公务员及其他公营事业机关服务人员。其基本类型可用图绪-1表示：

政务类公务员与事务类公务员的权利与义务有所不同。政务类公务员与事务类公务员在政治权利、政治义务和职业道德义务上存在着差异。在政治权利上，西方文官制度强调事务类公务员必须独立于党派之外，“不受任何党派干预”“行政中立”。政务类公务员在选举时，可接纳选举献金，但不论具体法律如何，西方无一例外地对政党收受政治献金、对捐献者与机构，都作出了严格的规定；事务类公务员则禁止接受政治献金。在财产权上，政务类公务员一般要申报公开财产，而事务类公务员特别是低级别公务员则无此要求。

（二）领导职务公务员和非领导职务公务员

根据我国《公务员法》的规定，公务员分为领导职务公务员和非领导职务公务员。领导职务层次由高至低依次为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。我国《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》规定，非领导职务由高至低分为巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。各级机关的非领导职务不再使用其他职务名称。因职业特点需要的，经中央公务员主管部门批准，可以使用其他非领导职务名称。中央机关和省、自治区、直辖市机关，副部级机关和副省级市机关设置巡视员以下非领导职务；直辖市的区、副省级市的区、设区的市、自治州机关设置调研员以下非领导职务；县、自治县、不设区的市、市辖区机关设置主任科员以下非领导职务；乡镇机关设置科员、办事员非领导职务。

领导职务公务员与非领导职务公务员的权利义务有所不同。与非领导职务公务员相比，担任领导职务的公务员肩负着领导职责，掌握与职务匹配的公共权力和利益资源，拥有公共事务决策权，因而须履行更多的义务或承担更多的责任。当然，掌握公共权力和利益资源的也有非领导职务的公务员，如工商机关、税务机关、审计机关等非领导职务的主管人员。真正拥有行政审批权、人事权、财政权和资源分配权的只是公务员队伍中的少数领导职务和关键岗位非领导职务的公务员。区分领导职务公务员与非领导职务公务员对权利与义务有重要现实意义。领导职务公务员和关键岗位非领导职务的公务员因掌握权力，滥用权力或以权谋利的可能性较一般公务员来得大，因此须承担更多的义务和责任，在人身权、财产与有关事项申报、隐私权、言论自由权及职务豁免权等方面受到更多的限制。如中央和地方政府的主要负责人在离开岗位后须审计，在5年内仍需要申报财产。

（三）综合管理类、专业技术类和行政执法类公务员

2006年开始施行的《公务员法》把公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。三类公务员都有机会担任领导职务，如果不担任领导职务，则担任各自类别的专有职务；如一个专业技术类公务员不担任领导职务，则担任专业技术职务，一个行政执法类公务员不担任领导职务，则担任行政执法职务；这些各自类别的专有职务属于非领导职务。但实际上，我国综合管理类公务员占据了绝大部分的政府编制，造成了以下问题。

（1）公务员发展空间有限，千军万马都要走竞争行政职务这一条道。由于管理岗位有限，绝大多数普通公务员晋升的机遇少，工资待遇也难上调。例如不成为处级干部，公务员就无法得到处级干部的待遇。

（2）综合管理类过多与政府职能转变的大方向不相符，这在基层表现得尤其突出。在现行社会治理格局下，与庞杂的工作量相对的，是基层机构的“多合一”。乡镇工作量大、责任重；考核很多，计生、安全生产、财政、农村合作医疗等很多都是“一票否决”，基层公务员身上担负着多如牛毛的“第一责任人”，其工作“责、权、利”极不对等，基层公务员普遍存在着不同程度的职业倦怠。

（3）综合管理类过多，公务员专业化水平难以提高。特别是在乡镇一级，“一岗多职”和“一员多能”的现象较为普遍；基层公务员多是“万能手”，什么都要会，但不专业。以社会关注的食品药品为例，全国食药监系统实际拥有行政管理人员5.68万人，但技术队伍仅有3.6万人，其中拥有GMP（Good Manufacturing Practice，药品生产质量管理规范）、GSP（Good Supply Practice，药品经营质量管理规范）等专业检查员资质的更不足1.5万人。

《行政执法类公务员管理规定（试行）》和《专业技术类公务员管理规定（试行）》，明确今后将行政机关公务员划分为综合管理、行政执法、专业技术三类，三类职位将对应各类行政机关的相应职位。2010年作为全国首个公务员分类管理改革试点，深圳的基本做法是首先把大部分从事政策执行、一线执法、专业服务的公务员从综合管理类中划分出来，归为行政执法类、专业技术类。其中，行政执法类公务员占比高达69%，共分7个职级，从高至低为一至七级“执法员”；专业技术类公务员人数最少，由高至低设有主任、主管、助理等职级。分类管理改革之后，新进入深圳市的行政执法类、专业技术类职位的公务员全部实行聘任制。从表面上看，是没有被划分出来的综合管理类公务员占了便宜，实行职业永业制，但实际上，专业技术类、行政执法类公务员的晋升空间和机会更大，行政执法类公务员和专业技术类公务员不用再一门心思竞争行政级别，只要能干好本职工作，升级的通道自然就会打开。综合管理类公务员的待遇是与机构规格挂钩，大多数人都将在科级、处级以下退休，而行政执法类和专业技术类公务员的待遇均不与机构规格挂钩，只要工作业绩平稳，薪酬待遇都相对较高。这也将改变过去公务员千军万马走晋升独木桥的历史，实现多轨道并行且更加科学合理的发展途径。

2006年我国开始施行的《公务员法》将司法领域的公职人员纳入公务员法管理（参照公务员法管理）后，其弊端开始显现，司法行政化现象越发严重，如忽视了法官、检察官的职业特点和社会公众对法官、检察官不同于其他人员的期望。法官、检察官归入公务员序列的最大弊端在于法官、检察官管理的行政化，具体来说，就是法官、检察官的身份行政化、职能行政化和保障行政化。以法官为例，就身份而言，长期的公务员化管理，甚至使得不少法官说不清自己到底算不算公务员；在法院内部，法官和其他工作人员往往被统称为“干警”，完全按照公务员的方式进行管理，比如享受工资和福利待遇，进行考核、奖惩和晋升，甚至所有的审判职务都有相应的行政级别；为了职务晋升，一些优秀法官不得不放弃审判业务，成为科级、处级法官，或交流到其他党政部门。就工作职能而言，从事审判业务的法官，往往还要从事大量的党务、文秘等行政工作。不仅如此，一个法官在审判工作中往往要接受部门行政领导的管理和制约，实际上是行政首长制的缩影，从而严重影响了法官的工作责任心和业务素质的提高。就保障而言，法官往往等同于普通的公务员，不仅在任免和调动上缺乏明确的保障，甚至也没有与之相符的经济保障，这就使法官难以树立职业自豪感，也削弱了法官的自律能力，从而影响法官队伍的稳定和职业形象。

2014年2月27日，深圳市启动法院工作人员分类管理和法官职业化试点改革，打破以前法院以行政级别确定法官待遇的做法。深圳市中级人民法院设置一级高级法官至四级法官，区级法院设置二级高级法官至五级法官。法官根据审判业务能力及任职年限，以规定程序晋升；年度考核不称职者会被降低等级；不同等级的法官之间没有行政隶属关系，各法官依法独立判案；法官的工资标准、住房保障、医疗保障及退休待遇等，都随法官等级而定。扩大法官、检察官的选任渠道，实行有别于普通公务员的招录办法，招录优秀律师和具有法律职业资格的法学学者等法律职业人才进入法官、检察官队伍。

中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度；建立法官、检察官逐级遴选制度。初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。2015年9月中央全面深化改革领导小组通过了《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》《法官、检察官工资制度改革试点方案》，提出突出法官、检察官职业特点，实行全国统一的法官、检察官工资制度，在统一制度的前提下，体现职业特点，建立与法官、检察官单独职务序列设置办法相衔接、有别于其他公务员的工资制度。由此可见，法官、检察官由原参照公务员管理向专业化、职业化的分类管理方向发展。可以肯定的是，随着公务员分类改革的深入发展，综合管理类、专业技术类和行政执法类公务员的权利与义务因分类管理深化会有所不同，如入职方式、晋升程序、工资福利、退休年龄、救济方式等都会出现不同发展趋势。

（四）中央机关公务员、省市级公务员和基层公务员

依据公务员所属机关层次不同，可将公务员分为中央机关公务员、省市级公务员和基层公务员。如日本公务员有国家公务员与地方公务员之分，分别适用《国家公务员法》与《地方公务员法》。我国现行公务员行政级别体系按照5级划分：国家级、省部级、司厅局级、县处级、乡镇科级，各级分为正副职。乡科级以下，还有两个级别：科员级、办事员级。按照该划分方式，县以下机关最高级别是县处级，对应的是县委书记、县长；县级各委办局，比如县教育局、县民政局的领导，虽然称为局长，但实际为乡科级。

基层公务员是一个相对概念，对县级单位而言，是指依法纳入国家行政编制且由财政经费供养的乡镇公职人员；对地厅级以上单位而言则包括县级和乡镇公职人员，其中后者更被理论界和实务界所接受。如果说基层政府是国家治理体系的神经末梢，那么基层公务员就是一个个细胞。他们扎根基层，是最接近群众的公权力行使者，深刻影响着基层治理的现状和未来。目前，基层公务员约占公务员总数的60%。乡镇和街道办一级机关一般会内设党政综合办、经发办、城建办、社会办、综治办等工作部门，以及人大、妇联、团委等党群机构，加上派出所、工商所等派出机构，人员编制一般在100名左右。在单轨制的设计下，基层公务员的待遇制度自然全国一致，全国一致固然有其公平性，但缺乏激励性。为了能激励基层公务员的服务效能，对于基层公务员的官职等如能酌予调整，或许是一种很能看出效果的改革措施。

与中央机关公务员、省市级公务员相比，基层公务员在工资、福利待遇等财产性权利和晋升机会上权利受限制或受侵犯的可能性更大。基层公务员的工资、福利待遇构成其家庭生活的主要来源甚至是唯一来源，因此，对基层公务员工资、福利待遇设计要注重公平与激励，以便基层公务员能安心服务于基层大众。此外，中央机关公务员、省市级公务员和基层公务员在入职条件、身份回避等限制上亦有不同。

（五）高级公务员与普通公务员

级别是公务员职务、能力、资历和累积贡献的综合体现，同样是确定公务员报酬和待遇的依据。美国根据1923年颁布、1945年修订的《公务员分级法》（Classification Act），将公务员分为政府行政序列、制服序列、司法序列、邮政序列、教育序列等；其行政序列公务员分为普通公务员和高级公务员。高级公务员指美国政府各部和直属机构首长，高级公务员分5个级别，高Ⅰ级最高。美国国务卿一般可列为高Ⅰ级，然后依次是高Ⅱ级、高Ⅲ级、高Ⅳ级和高Ⅴ级。比高级公务员级别低的公务员都属于普通公务员，普通公务员分15级，每级又分10档，美国85%的公务员属于这一类。目前，中国台湾地区公务员仍保留我国传统的简、荐、委三等官等高级与普通公务员之分的品位分类制度。由于高级公务员的工作具有某些特殊性，如职务高、责任重、风险大等，因此有必要从公务员系统分离出来，形成一个在某些方面按照特殊规则、政策进行统一管理的相对独立的公务员团体。

区分高级公务员与普通公务员的意义在于：高级公务员掌持着更多权力，须承担更多的责任和义务，因此，其基本权利就须受到更严格的限制，在与利益相冲突的行为上须有更严格的规定；普通公务员权利更容易受到其上级的侵犯，因此，限制高级公务员可能滥用权力的行为，保障普通公务员基本权利，则是衡平公务员权利义务的重点。

（六）考任制、委任制与聘任制公务员

考任制公务员是指用人单位或主管部门根据工作需要，公布职位和所需要条件，根据统一标准经过公开考试，识别、选拔的公务员。按照我国《公务员法》的规定，主任科员以下非领导序列的公务员一律实行考任制。委任制公务员是针对具有科员职务以上的特定人群，由主管机关在其任免权限范围内，经考核确定并委派担任一定职务而产生的公务员。聘任制公务员指在法定编制员额和工资经费限额内，按照平等自愿、协商一致的原则，以合同形式聘任，依法履行公职，由国家财政负担工资福利的工作人员。

在我国公众传统观念里，当上公务员就等于端上职业的“铁饭碗”，成为能进不出的永业。对公务员职业看法主要源自公众对公务员职业传统、主观的认知。引进新形态的公务员类型，在最近的演变上，却可以发现越来越多的有疑义的情形，诸如有时间性公务员、部分工时公务员；此意味着职业公务员制度的永续存在之保证并不存在。依据我国《公务员法》规定，机关可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。随着公共治理不断发展，对公务员系统的流动性和退出机制有了更高要求，在此背景下，我国不少地方政府将市场经济中常用的聘任制引入公务员录用体制内，以一纸聘任合同打破公务员的永业制。

聘任制可以根据工作人员的表现，采取续聘或停聘的灵活方式，继而能形成庸者下能者上的局面，使得公务员可以更好地去服务社会和人民。与考任制公务员相比，聘任制公务员有任期，如到期单位不再续约，公务员身份将终止，有助于解决现行的公务员能进不出的问题，因为聘任制受聘任合同约束；再者就是能更好解决“人岗分离”问题，聘任制可以根据工作的变化灵活调整人员配置；更加接轨企业组织的用人制度，使用也较为透明，有利于约束公务员的“特权”。聘任制关键是双方之间有聘任合同约束，合同是一种契约，是一种双向选择。但聘任制公务员的缺陷也不容忽视：一是由于聘任制公务员在制度上更具弹性化，因此可能会给用人腐败带来一定的空间；二是在与考任制公务员的比较过程中，聘任制公务员可能因工作繁简难易程度、待遇的不同会产生社会不公平的消极思想；三是聘任制、考任制、委任制公务员之间的工作条件、绩效考核及待遇较难均衡。如果聘任制公务员仅因市场化的工资待遇、聘任期限与其他方式的公务员有所区别的话，聘任制最终将会流于形式。

聘任制公务员和现有考任制、委任制公务员无法互相代替，必须长期共存。依照我国《公务员法》规定，聘任制的适用范围是专业技术类和辅助性岗位，并非对法定的考任制和委任制取而代之。我国发展聘任制公务员目标是将聘任制公务员和现有考任制、委任制公务员的比例逐步调整到最佳状态，最大限度调动公务员工作的积极性，提升其效率，绝非片面追求以聘任制公务员代替现有考任制、委任制公务员体制。

考任制公务员与聘任制公务员的权利义务有所不同，首先在职业保障上，考任制公务员职业保障无期限，而聘任制公务员有期限。其次聘任制公务员在发生争议救济方式上与企业劳动者相同，可以寻求司法救济；而考任制、委任制公务员则不能向法院提起诉讼。