残障与就业

2014～2016年全国各省（自治区、直辖市）实施定向招录残疾人公务员政策观察报告

王菁

摘要：2013年9月，《中共中央组织部等7部门关于促进残疾人按比例就业的意见》出台。这是我国第一次从国家层面提出要推动定向招录残疾人公务员政策的实施。因此，2014年部分省市开始推进定向招录残疾人公务员政策的实施。本文用定量的方法对2014～2016年我国内地31个省（自治区、直辖市）的公务员招录职位进行分析，发现我国部分省虽然实施了定向招录残疾人公务员政策，但是招录比例远远低于法定比例，而且由于政策执行力不足、岗位报考条件过于苛刻导致该政策并未对残疾人就业产生实质性的正面效果。因此，应该通过让更多残疾人参与政策制定、消除制度性歧视、提供考试合理便利、建立便利救济渠道、中央国家机关带头招录残疾人公务员等方式来改变当前的局面。

关键词：残疾人就业 公务员定向招录 政策制定 定量分析

一 调查缘起与本文立意

2013年9月，中共中央组织部、中央机构编制委员会办公室、财政部、人力资源和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会、国家公务员局、中国残疾人联合会等七部门联合发布《中共中央组织部等7部门关于促进残疾人按比例就业的意见》（[残联发〔2013〕11号]）（以下简称“《意见》”）。《意见》第二条第三款指出“各级党政机关在坚持具有正常履行职责的身体条件的前提下，对残疾人能够胜任的岗位，在同等条件下要鼓励优先录用残疾人。各地要切实维护残疾人平等报考公务员的权利，除特殊岗位外，不得额外设置限制残疾人报考的条件。招录机关专设残疾人招录岗位时，省级以上公务员主管部门要给予放宽开考比例等倾斜政策。各地在招录公务员时，要结合实际，采取适当措施，努力为残疾人考生创造良好的考试环境”。第二条第四款指出“各级残疾人工作委员会成员单位要率先招录残疾人，继而带动其他党政机关。各级党政机关中的非公务员岗位（科研、技术、后勤等），要积极安排残疾人就业，并依法与残疾职工订立劳动合同，保障其合法权益。到2020年，所有省级党政机关、地市级残工委主要成员单位至少安排有1名残疾人。各级残联机关干部队伍中都要有一定数量的残疾人干部，其中省级残联机关干部队伍中残疾人干部的比例应达到15%以上”。这是我国第一次从国家层面推动定向招录残疾人公务员政策的实施。因此，2014年部分省市开始推进定向招录残疾人公务员政策的实施。

那么，该项政策实施三年以来，哪些地区认真贯彻实施，哪些地区还未实施，实施情况如何，是否出现问题，出现哪些问题，对残疾人就业是否有帮助，这些问题都是本文所关注的。本文旨在对2014～2016年内地31个省（自治区、直辖市）的公务员招录职位进行观察和分析，并对所有定向招录残疾人公务员的岗位信息进行定量分析，力图反映各省（自治区、直辖市）实施定向招录残疾人公务员政策的情况、政策实施中产生的问题，以及对于残疾人就业产生的影响等。

二 实施定向招录残疾人公务员政策的原因及意义

（一）什么是定向招录

定向招录的定义在相关中文文献中并未找到，但是在新华字典中可以找到“定向”和“招录”的定义。“定向”在新华字典里的定义是“一般指转向指定的方向，包括事物的方向性、动物主动调整其身体或身体某部分的空间位置的行为等方面”。“招录”在新华字典中的定义是“公布一定条件，范围来征招，考试录用学生，职业，岗位等”。根据“定向”“招录”两个词语的定义可以将“定向招录”的定义归纳总结为“面向某一特定群体，设置具体条件、范围来征招、考试录用学生、职业、岗位等”。

定向招录可以分为以下三类。

一是岗位定向，是指招录者公布了具体岗位情况，如职务、工作地点、工作时限等。如定向招录“大学生村官”、定向招录“三支一扶”人员等。

二是条件定向，是指招录者对应召者的条件，如学历、性别、年龄、经历、地域等做出了限制。如编制内遴选公务员、定向招录基层工作人员等。

三是岗位和条件双重定向，是上述两种形式的结合。如某地银行在“大学生村官”中招录信贷员。

根据以上定义，本文中所指“定向招录残疾人公务员”应属于岗位、条件双重定向的定向招录，其中定向的岗位是公务员，定向的条件是持有中华人民共和国残疾证的残疾人。

（二）实施定向招录残疾人公务员政策是履行国际法赋予的义务

2007年中国政府签署了《残疾人权利公约》（以下简称“《公约》”），2008年全国人大常务委员会批准了该公约，该公约正式对中国生效。《公约》第27条“工作和就业”第1款第（一）项和第（七）项规定：“在一切形式就业的一切事项上，包括在征聘、雇用和就业条件、继续就业、职业提升以及安全和健康的工作条件方面，禁止基于残疾的歧视”“在公共部门雇用残疾人”。《公约》29条“参与政治与公共生活”规定：缔约国应当保证残疾人享有政治权利，有机会在与其他人平等的基础上享受这些权利，并应当承诺“在各级政府实际担任公职和履行一切公共职务，并酌情提供使用辅助技术和新技术的便利”。因此，中央及地方各级政府实施定向招录残疾人公务员政策是履行中国政府在国际法上的义务。

（三）实施定向招录残疾人公务员政策符合保障残疾人就业权利的国际惯例

为残疾人在公共部门招聘中预留岗位已成为各国保障残疾人就业权利的普遍做法。实施大陆法系的欧美国家（地区）一般都在立法中明确规定强制性就业比例制度和对残疾人就业权利的保障，这些明确要求最低配额制的国家中有部分国家对公共部门的残疾员工比例较私营部门有更高的要求。例如在德国，法律规定员工人数达到20人的所有公共和私营机构，录用重度残疾员工的比例必须达到其员工总数的5%，而德国联邦机构要比一般企业以更高比例安置重度残疾人就业，这一比例达到了6%。在比利时，法律规定政府部门必须履行2% ～2.5%的招录残疾人比例。在爱尔兰，2005年通过的《残疾人法》要求公共机构在实际可行的范围内，采取一切可行的措施支持和促进残疾人就业，而且除非有正当理由，否则应当实现残疾员工比例达到3%的目标。

在临近的一些亚洲国家和地区，立法中也有政府（公共）部门招录残疾人的最低配额的规定。在韩国，依据《就业促进和职业康复法》和《反对歧视残疾人及救济法》的规定，超过100名员工的公共部门必须安置3%的残疾人。在日本，依据《残疾人就业促进法》，国家和地方公共机构必须招录占员工总数2.1%的残疾人。印度1995年颁布的《残疾人法》规定，联邦和州政府须保留不少于3%的岗位招录残疾人士。在我国的台湾地区，规定“各级政府机关、公立学校及公营事业机构员工总人数在34名以上者，进用具有工作能力身心障碍者人数，不得低于员工总数的3%”。

由此可见，实施定向招录残疾人公务员政策不但符合国际保障残疾人就业权利的通行做法，而且可以使我国政府在维护残疾人权利方面得到国际上的认可，提高我国政府的国际形象。

（四）实施定向招录残疾人公务员政策是履行国内法义务，促进残疾人平等就业

根据我国2007年颁布的《残疾人就业条例》，各类用人单位安排残疾人就业的比例不得低于职工总数的1.5%。然而实践中我国各级机关鲜有残疾工作人员，绝大多数的政府机关没有履行法定义务。根据湖南省残疾人工作委员会《2014年度按比例安排残疾人就业情况公示》的数据显示：2014年湖南省共有185家省属机关事业单位完成按比例就业法定义务，而据粗略估计，湖南省省属机关事业单位数量超过2000个，也就是说2014年湖南省省级机关事业单位完成残疾人按比例就业义务的单位数不到总数的8%。省属单位如此，市属单位情况也不乐观。安徽省马鞍山市人民政府网站公布的《马鞍山市2014年度按比例安排残疾人就业情况公示》显示：2014年马鞍山市按比例安排残疾人就业超过1.5%的14家单位中仅有1家行政机关事业单位，而52家安排残疾人就业达到1.5%的单位中也仅有3家行政机关事业单位。也就是说2014年马鞍山市完成残疾人按比例就业法定义务的行政事业单位仅有4家。

在如此情况下，政府要求私营企业履行按比例就业义务就不再具有充分的执法权威。如果此时政府采取一些特别措施，比如定向招录残疾人公务员，使本单位残疾员工比例达到甚至超过法定比例，会具有强烈的示范意义，直接影响社会其他部门对于招聘残疾员工的态度。这也会从客观上促进残疾人平等就业。

（五）实施定向招录残疾人公务员政策可以改善我国各级政府在残疾人权利保障方面的公众印象

虽然国家为解决残疾人在公务员招录过程中遭受歧视的问题做了很多工作，比如在制定公务员法时将录用条件中的“身体健康”改为“具有正常履行职责的身体条件”，但是我国各级机关在招录公务员时依然对残疾人存在普遍的歧视。很多人依然认为公务员是社会精英的代表，而残疾人则是低能、需要被帮助被照顾的弱势群体，因此，残疾人进入公务员队伍势必会影响国家机关、政府部门的形象。据人力资源和社会保障部统计，29个省（自治区、直辖市）5年中仅招录92名残疾人公务员。不仅如此，国家机关政府部门在招录公务员过程中拒录残疾人、个别部门招录残疾人又以各种理由将其辞退的现象时有发生，产生了非常恶劣的社会影响。

基于以上原因，我国的残疾群体乃至普通公众可能产生我国各级政府机关严重歧视残疾人的印象。实施定向招录残疾人公务员政策不仅可以让我国各级国家机关政府部门的残疾员工迅速增加从而履行法定义务，还可以大大改善我国政府部门在这一方面的公众形象。

（六）实施定向招录残疾人公务员政策有利于促进残疾群体权利意识的觉醒及参政权的实现

在中国的权利话语体系中，保障公民在公务员考试、录用中的平等权利，不仅是劳动权和平等权的要求。由于我国实行的是自上而下的单向行政体制，公民的行政监督机制亟待完善，公务员作为行政机关工作人员对于行政事务具有绝对的话语权。笔者在公务员系统工作多年，对于我国公务员在行政系统内部的作用非常了解。公务员在行政决策中可以承担草拟方案、意见采集、归纳、总结等职能，而且由公务员提出的意见更容易传达给政策制定者，这些因素使得公务员在政策制定中扮演着非常重要的作用。因此保障公民在公务员录用中的平等权利也是公民参政权的重要体现。特别是目前在我国选举制度亟待完善、直接选举层级有限的情况下，参加公务员考试并被录用就更为关键，它意味着公民有通过考试获得公职、行使公共权力的平等机会。

长期以来，制度、文化的双重歧视，社会无障碍环境缺失严重以及教育隔离严重等因素共同作用，使我国残疾群体的参政权利尚未得到充分保障，残疾群体的参政意识以及参政意愿远远落后于非残疾群体。但由于我国长期采取公务员职业终身制的管理制度，公务员职业的福利待遇长期保持在社会中较好的标准上且能保持长期稳定，工作大多以脑力劳动为主，很适合残疾群体的就业需求，因此公务员职业是我国残疾人向往的职业之一。如果定向招录残疾人公务员政策得到有效实施，则可以让残疾青年看到通过考试走上公务员岗位的希望，这将激发残疾青年学习科学文化知识的热情，尤其会使其重点学习法律、经济、政治、历史等公务员招录考试的必备知识，这从客观上将促进残疾群体权利意识的觉醒，提高残疾群体的参政意愿。

走上公务员岗位的残疾人，一方面可以成为其他残疾人的榜样，使残疾群体对于残疾人能够考上公务员这件事更有信心，另一方面有更多的机会参与到行政决策中，使决策制定更能从残疾人的视角考虑。

（七）实施定向招录残疾人公务员政策可以释放残疾群体的生产力，有助于缓解社会劳动力枯竭带来的压力

据中国残疾人联合会最新统计的数据显示，目前，中国各类残疾人总数已达8500多万，约占全国总人口数的6%。但是由于长期受到制度和文化方面的严重歧视，残疾群体成为社会中的弱势群体，被认为是需要被照顾、被保护的边缘群体，这造成残疾群体的各项权利被社会忽略，在社会中处于隐藏状态。社会对于残疾群体缺乏足够的了解，无论是残疾个体还是残疾人群体的能力和价值都不被社会所认可。因此残疾人的生产力长期处于压抑状态。

实施定向招录残疾人公务员政策是残疾群体的能力和价值得到认可的契机，如果通过定向招录进入政府工作的残疾人公务员能够让掌握大部分社会资源的政府看到残疾人的能力和价值，使其认为残疾群体也具有能力和价值，继而采取措施释放整个残疾群体的生产力，那么这对于当下受到低生育率、人口老龄化、劳动力日渐不足等因素困扰的中国社会来说具有非常重要的意义。

（八）实施定向招录残疾人公务员政策可以有效应对日益增长的残疾人报考公务员的需求

2015年《残疾人参加普通高等学校招生统一考试管理规定（暂行）》正式实施，普通高考大门向所有残疾人打开。因此，未来几年我国残疾应届大学生数量将明显增加。由于我国公务员报考条件中的学历门槛较高，大多数要求本科及以上学历，因此残疾人报考公务员岗位的需求也会随之加大。实施定向招录残疾人公务员政策可以为此做好准备，有效应对这一需求。

三 调查结果与趋势解读

（一）定向招录残疾人公务员数量逐年递增

根据统计，2014～2016年我国31个省（自治区、直辖市）共计划招录公务员496863名，其中计划定向招录残疾人公务员102名，占总数的0.021%。其中，2014年我国各省（自治区、直辖市）共计划考试招录公务员175809名，其中计划定向招录残疾人公务员21名，占总数的0.012%; 2015年我国各省（自治区、直辖市）共计划考试招录公务员169680名，其中计划定向招录残疾人公务员33名，占总数的0.019%;2016年我国各省（自治区、直辖市）共计划考试招录公务员151374名，其中计划定向招录残疾人公务员48名，占总数的0.032%，三年来岗位数量变化趋势见图1。由图1可以看出，三年来的定向招录无论招录人数还是占总岗位数的比例都呈现逐年提高的状态，可见定向招录公务员政策的实施力度是逐年加强的。

（二）实施定向招录的省份逐年递增

根据统计，2014～2016年三年间总共有江苏省、上海市、浙江省、北京市、河北省、山东省、辽宁省、吉林省、江西省、陕西省、云南省、广东省等12个省（直辖市）实施了定向招录残疾人公务员政策，占31个省（自治区、直辖市）的39%，如图2所示。

其中，2014年共有上海市、江苏省、广东省、辽宁省等4个省（直辖市）实施定向招录残疾人公务员政策，占31个省（自治区、直辖市）的13%; 2015年江苏省、上海市、浙江省、辽宁省、北京市、河北省、云南省等7个省（直辖市）实施定向招录残疾人公务员政策，占31个省（自治区、直辖市）的22%; 2016年江苏省、上海市、浙江省、北京市、山东省、吉林省、江西省、陕西省、云南省等9个省（直辖市）实施定向招录残疾人公务员政策，占31个省（直辖市、自治区）的29%。三年来实施该政策的省份数量变化趋势如图3所示。

虽然广东省、辽宁省没有三年持续实施，但是总体来看，各省份对于实施定向招录残疾人公务员政策呈逐渐开放的趋势，未来几年应该会有更多省份实施该政策。

（三）各省对于实施定向招录残疾人公务员政策态度不同

2014～2016年我国共有12个省（直辖市）实施了定向招录残疾人公务员政策。从各省安排的岗位数量、质量、实施时间的不同可以看出各省对于定向招录残疾人政策态度的不同。而对于该项政策的态度也是该政策能否在该省持续实施的关键，而能否持续实施则是该项政策能否起到作用的前提。

据分析，上海市三年间持续实施该政策，安排的岗位较多且质量稳定，这项政策在该市范围内有逐渐常态化的趋势。北京市和浙江省自2015年开始实施定向招录公务员政策，2016年持续实施，两年间两省（直辖市）提供岗位数量较多而且较为稳定，今后持续实施的可能性很大。山东省和吉林省自2016年开始实施该项政策，但力度都较大。山东省发文推进残疾人按比例就业政策，六家联合发文单位每个单位各定向招录1名残疾人公务员；吉林省拿出10个省级公务员岗位定向招录残疾人。这说明该省各个部门对于招录残疾人公务员并不排斥，因此笔者对于上述两省继续实施该政策持乐观态度。江苏省在2014～2016年三年间连续实施定向招录残疾人政策，云南省也在2015年、2016年持续实施该政策，但是提供的岗位较少，每年只有1个，而且都是残联岗位，说明上述两省其他部门对于该政策并不热心，只能依靠残联牵头实施，一旦各级残联编制数达到核定标准，能否继续实施并不确定。广东省在2014年实施定向招录残疾人公务员政策，但是2015年、2016年没有实施，辽宁省在2014年、2015年实施该项政策，但是2016年没有持续实施，河北省在2015年实施，但是2016年没有继续实施。上述三省虽然实施时间较早但是提供的岗位较少，且都是残联岗位，说明该省其他部门对于实施该政策持观望态度，因此笔者对于上述三省能否继续实施该政策并不乐观。江西省、陕西省自2016年开始实施，但是只安排1个岗位，且都是残联岗位，能否继续实施也还有待观察。

（四）省级部门带头实施，地市级及以下部门跟进实施趋势较明显

自2014年起我国各省（自治区、直辖市）共设置定向招录残疾人公务员岗位102个，其中省级部门岗位60个，地市级及以下部门岗位42个。从已经实施定向招录的省（直辖市）来看，普遍呈现上级部门带头实施，下级部门跟进实施的趋势。以上海市为例，上海市在2014年开始实施定向招录政策，当年设置的16个定向岗位全部是市级部门。2015年实施时，设置的18个定向岗位只有1个是市级部门，其他17个全部是区（县）级及以下岗位。在已经实施该政策的12个省（直辖市）中有10个在实施第一年都是以省级单位岗位为主。

由此可见，虽然各省份根据中央文件都出台了相应的配套文件，大多数省份也明确提出了实施定向招录残疾人公务员的政策，但是如果没有上级部门的带头实施，下级部门实施动力较小。

（五）定向招录岗位不再专属残联

由于社会对于残疾人的刻板印象很难消除，在以前的公务员招录中大多数残疾人都被残联所录用。因此，考察定向招录提供岗位中残联岗位的比例不但可以掌握该地区其他部门对于残疾人的友好程度，也可以评估该项政策在该地区的有效程度。

自2014年起我国各省（自治区、直辖市）共设置定向招录残疾人公务员岗位102个，其中非残联岗位81个，约占总数的80%。按年度来看，2014～2016年定向招录残疾人公务员岗位中非残联岗位数分别是18、24、41，占总定向招录岗位数比例分别为86%、73%、89%。由以上数据可见，残联岗位虽然仍然在定向岗位中占有一定比例，但已经不是大多数，这可能与中央文件要求残工委单位带头招录残疾人有关。非残联部门录用残疾人公务员对于消除对残疾人的刻板印象，推动残疾人融入社会具有重要意义。

但笔者也发现，三年间江苏、云南、河北、江西、陕西五个省定向招录岗位全部是残联岗位，上述五省需要加强政策实施力度，在多个部门设置定向招录残疾人公务员岗位。

（六）长三角地区省份实施最积极、力度最大，中西部地区需进一步加大力度

2014～2016年我国31个省（自治区、直辖市）共提供102个定向招录残疾人公务员岗位，地域分布比例如图4所示。长三角地区省（直辖市）（上海市、浙江省、江苏省）3年中共设置定向招录岗位65个，占总数的64%，其中上海市设置49个定向岗位，占总数的48%，为实施定向招录最积极的省（直辖市）。而中西部地区三年间只提供了5个定向招录岗位，占总数的5%。

（七）肢体残疾人受政策惠及最多，其他障别残疾人受惠有限

我国将残疾人分为肢体残疾、听力残疾、言语残疾、视力残疾、精神残疾、智力残疾、多重残疾等七种类型。大多数定向招录的残疾人公务员岗位在招考简章中基于残疾类型对报考人员做出限制。自2014年起我国各省提供的102个定向招录岗位中障别分布如图5所示。

由图5可见，102个岗位中有98个是肢体残疾人可以报考的，占比96%; 31个岗位听力残疾人可以报考，占比30%；言语和视力残疾人士各有18个岗位可以报考，占比18%；精神残疾、智力残疾、多重残疾人士分别只有1个岗位可以报考。可以看出，绝大多数定向招录岗位面向肢体残疾人士，较小部分面向听力残疾人士，一小部分面向言语残疾和视力残疾人士，而面向精神残疾、智力残疾、多重残疾人士的岗位都只有一个。

（八）轻度残疾人士更受青睐

我国按残疾轻重程度将残疾人分为四个等级，其中一级为程度最重而四级为程度最轻。在定向招录设置的岗位要求中不但对残疾类型有要求，同时对于残疾等级也有要求。图6为2014年以来各省份安排的定向招录岗位对残疾程度的要求分布。

从图6可以看到102个岗位中四级残疾人有98个岗位可以报考，占比96%; 12个岗位三级残疾人可以报考，占比12%；一级、二级残疾人分别只有两个岗位可以报考，占比2%。这些数据反映出，因政府和公众依然坚持残障的医疗模式思维，导致轻度残疾人在定向招录残疾人公务员政策中受益明显，重度残疾人并没有因定向招录残疾人公务员政策而得到利益。

四 观察结论及建议

通过对2014～2016年我国内地31个省（自治区、直辖市）定向招录残疾人公务员的情况进行调查，笔者发现三年来我国定向招录残疾人公务员的政策对促进残疾人就业方面尚未起到预期作用，主要有以下几个原因。

（一）实施力度明显不足，安排岗位比例远远低于法定比例

如前所述，我国各省在2014～2016年三年间共安排102个招录残疾人公务员岗位，仅占招录总数的0.021%。这一比例远远低于《残疾人就业条例》规定的1.5%的安排残疾人就业的比例。即便是实施定向招录最积极的上海市，三年间安排49个定向招录残疾人公务员岗位，仅占上海市三年间计划招录公务员总数的0.39%，这一比例仅是法定比例的26%。三年间全国没有一个省（自治区、直辖市）安排的定向招录残疾人公务员岗位比例达到法定比例。

根据第六次全国人口普查及第二次全国残疾人抽样调查，可推算出至2010年末我国残疾人总人数为8502万，约占全国总人口数的6%。而《2013年度中国残疾人状况及小康进程监测报告》显示，2013年度残疾人登记失业率高达10.8%，远高于全国登记失业率4.05%的水平。

面对如此困难的残疾人就业现状，三年间仅仅安排总岗位数0.021%的定向招录残疾人公务员岗位，显然不能对残疾人就业产生实质性影响，更没有体现出各级政府机关带头完成按比例安排残疾人就业的法定义务的决心。

（二）未废除招录考试中涉嫌残疾歧视的相关规定，大多数残疾人仍无法报考

在公务员考试过程中存在多项对残疾人有歧视的规定，比如笔试不能为写字有困难的残疾人提供合理便利，面试无法为听障人提供合理便利，体检标准对于身体条件要求过于严格等对残疾人有歧视的条款，让大多数残疾人很难通过公务员招录考试。这使得只有少数轻度肢体残疾人能够畅通无阻的通过公务员招录考试，走上公务员岗位。

而定向招录残疾人政策的实施并没有改变这一状况，政策中对残疾人有歧视的各项规定依然存在于公务员招录过程的各个环节中，这使得公务员岗位即使面向残疾人定向招录，大部分残疾人依然无法通过公务员考试的全部程序。于是定向招录逐渐演变成轻度残疾人以及肢体残疾人的既得利益。

而这些可以通过公务员招录考试全部程序的残疾人往往为学历较高并且残疾程度轻微的肢体残疾人，他们在就业方面相较于其他残疾人本来阻碍就较小，即使不去参加公务员考试，他们也能在社会其他部门就业。而那些不太容易在社会其他部门就业的残疾人只能维持现状，并没有得到定向招录政策的实惠，因此，如果不消除公务员招录过程中对残疾人的歧视，那么实施定向招录残疾人公务员政策对残疾人就业并无实质性作用。

（三）定向招录条件苛刻，就业最困难的残疾人群体被排除在外

各省（直辖市）在安排定向招录残疾人公务员岗位时，设置了针对残疾类型和残疾等级的较严格的报考条件。比如实施定向招录政策最积极的上海市，虽然三年间的招录数量占全国总招录数量的48%，却设置了非常严格的报考条件，在一份名为《上海市关于残疾人专项招录职位报考身体条件的说明》的文件中，不但明确指出定向招录岗位只针对三级、四级残疾人，而且还对三级、四级各类残疾人中可以报考人士的身体条件也做了具体说明。《说明》更是明确指出“精神残疾、智力残疾不得报考”。

根据第六次全国人口普查及第二次全国残疾人抽样调查，可推算出我国各类残疾人的人数分别为：视力残疾1263万人；听力残疾2054万人；言语残疾130万人；肢体残疾2472万人；智力残疾568万人；精神残疾629万人。而2011年度全国残疾人状况监测数据显示，18岁以上视力残疾人就业率为17.79%，听力残疾人就业率为19.75%，言语残疾人就业率为38.88%，肢体残疾人就业率为29.65%，智力残疾人就业率为28.28%，精神残疾人就业率为21.21%。

如图7所示，定向招录岗位并不是按照各类残疾人人口总数的分布设置的。肢体残疾人士占残疾总人口数比例最高，可以报考98个定向招录岗位，而其他占残疾总人口数71%的各类型残疾人一共只能报考69个定向招录岗位，这充分说明定向招录岗位严重偏向肢体残疾人。而从残疾人就业率角度来看，肢体残疾人就业率在残疾人当中是第二高的，达到29.65%。虽然略低于言语残疾人的38.88%，但是由于言语残疾人仅占残疾总人口数的2%，而肢体残疾人占残疾总人口数的29%，为各类型残疾人中最高，因此从就业人数的绝对数量来说，肢体残疾人就业人数为各类残疾人之最，而且数量优势明显。这说明相较于其他类型残疾人，肢体残疾人就业情况较好。

另外，上文已提到，从残疾等级来看，四级残疾人可以报考102个定向招录岗位中的98个岗位，占比96%；三级残疾人可以报考12个岗位，占比12%；一级、二级残疾人分别只有2个岗位可以报考，占比2%。残疾人的就业困难程度是因残疾程度加重而增加的。因此，重度残疾人较中轻度残疾人就业要困难很多。但是数据表明，定向招录残疾人公务员政策几乎将重度残疾人排除在外。

综上所述，无论从残疾类型来说还是从残疾等级来说，各省在实施定向招录残疾人公务员政策时都将就业最困难的残疾人排除在外。而政府作为由财政供养的社会资源的调配机构理应承担促进残疾人就业的义务。而将定向招录残疾人公务员政策严重偏向相对容易就业的轻度残疾人而忽略就业困难的重度残疾人，对促进残疾人就业毫无益处。

（四）中央和国家机关没有起到带头作用

虽然在2013年中组部等七个国家机关联合发布《中共中央组织部等7部门关于促进残疾人按比例就业的意见》文件，要求各省（自治区、直辖市）实施定向招录残疾人公务员政策，但以上七部门在2014～2016年国家公务员招录考试中并未安排定向招录岗位。国家制定政策却未带头执行，这势必会让国家政策的权威性受到质疑，各级地方政府也很难有动力花大力气实施该政策。好政策没有得到坚决执行，那么该政策所能发挥的效力也会大打折扣。

（五）大部分省份未实施定向招录政策，部分省份将实施定向招录政策视为政绩工程

2014～2016年我国共有12个省（直辖市）实施定向招录残疾人公务员政策，虽然三年间实施省份数量每年都在增长，但是始终未超过全部省份数量的50%，且大部分存在于经济较发达的东部地区，中西部地区鲜有省份实施。而几乎所有省份在定向招录残疾人公务员时，在定向招录条件中都设置了户籍限制，限制外省残疾人报考。因此超过50%的残疾人并未受到定向招录政策的惠及。从这个角度看，该政策所能发挥的作用很有限。

针对以上情况，笔者提出如下建议，以期定向招录政策能真正促进残疾人就业。

第一，邀请残疾人参与定向招录政策的制定。在制定与残疾人有关的政策时，残疾人的参与会让政策更能体现残疾人视角，更能让政策受到残疾人的欢迎，也能让政策更好地发挥作用。

第二，在公务员招录过程中消除对残障人士的歧视。修订公务员招录考试通用体检标准，废除对残疾人有歧视性的规定，在笔试、面试中给予有需要的残疾人合理便利。

第三，保障残疾考生有便利的救济渠道。由于历史、社会文化等原因，残疾人遭受歧视非常严重，残疾考生报考公务员时总是心怀忐忑，害怕遭遇歧视。因而在公务员招录过程中消除对残疾人歧视的同时也应该保障残疾考生有便利的救济渠道，让残疾考生能够更加安心参加公务员考试，从而促进残疾人就业。

第四，定向招录岗位设置报考条件不以残疾人的身体特征为标准。定向招录残疾人公务员岗位不再限制残疾类型和残疾等级，而是以是否能够胜任工作为标准，这将让更多的残疾人有机会走上公务员岗位，也能促进残疾人事业的发展。

第五，国家公务员招录安排定向招录岗位。中央政府带头履行法定义务，各级地方必将更有动力去履行义务。

第六，定向招录残疾人公务员政策成为一个长效稳定的政策，建立有残疾人参与的监督机制。