1.2 研究的必要性

1.2.1 客观现实方面：中国当前尚无真正意义上的政府资产负债表

一般的，政府资产负债表属于政府财务会计体系的范畴，是财务报表中最重要的一个部分，其本质作用在于全面、完整、准确地反映政府的资产负债状况，从而尽可能为使用者提供足够质量和数量的相关信息。

当前，中国还未完全建立政府财务会计制度体系。在2012年之前，中国长期实行由《财政总预算会计制度》（财预字〔1997〕287号发布）、《行政单位会计制度》（财预字〔1998〕49号发布）、《事业单位会计制度》（财预字〔1997〕288号发布）和《事业单位会计准则（试行）》（财预字〔1997〕286号发布）构成的预算会计制度（以下合称“旧预算会计制度”）。许多已有研究指出，这种预算会计制度存在诸多缺陷，特别是对资产和负债状况的反映很不全面。

赵建勇（1999）认为，在旧预算会计制度下政府资产负债表未包括实物资产，并且三方面（总预算、行政单位、事业单位）产生的资产负债表没有合并，政府的资产负债表与政府所属非营利组织的资产负债表不混合编制。因此，在旧预算会计制度下的资产负债表没有完整地反映政府的整个财务状况。

陆建桥（2004）认为，旧预算会计制度没有充分反映出政府部门以及行政事业单位的资产负债状况，主要表现在四个方面：一是许多存货没有被确认为资产，也没有被反映在资产负债表中；二是按照旧预算会计制度的规定，所有固定资产都不计提折旧，从而资产虚增；三是对权益性对外投资的处理存在缺陷，导致大量对外投资没有被作为政府资产确认，并致使净资产虚减；四是许多已经发生但并未支付，而是需要在以后时期支付的现时义务应当被确认为负债，却未得到确认。

张国生（2006）也指出了旧预算会计制度下资产负债表的缺陷：一是对资产和负债的确认和披露颇不完整；二是静态报表的内容与收入支出表有许多重复，虚增了资产总额；三是对许多负债，比如或有负债、政府承诺的事项等都未确认，也未披露。

李建发等（2006）认为，旧预算会计制度下政府财务状况的披露不充分，一是由于不提折旧也未进行资产重估等，固定资产发生了严重的价值背离；二是由于政府债务没有得到充分反映，特别是社会保障等隐性债务；三是由于国有企业的产权、收益权等信息未得到反映；四是由于汇总合并方式不合适，遗漏许多信息。

余应敏、王曼虹（2010）从财政透明度的视角指出旧预算会计制度下政府资产负债表的缺陷。一是存货没有被包含在资产中，从而未在资产负债表中得到反映；二是总预算会计未涉及许多隐性债务；三是许多固定资产的确认、计量等存在缺陷，没有反映真实情况；四是缺少被明确界定的政府股权信息。

由上述已有研究可知，旧预算会计制度下的政府资产负债表存在诸多缺陷，无法全面反映政府资产负债状况，不能满足使用者的需要。2012年开始，中国对旧预算会计制度进行了一系列调整和更新，陆续出台并实施了一整套新的预算会计和财务制度（以下合称“新预算会计制度”）。包括2012年实施的《事业单位财务规则》（财政部令2012年第68号），2013年实施的《事业单位会计制度》（财会〔2012〕22号发布）、《行政单位财务规则》（财政部令2012年第71号）、《事业单位会计准则》（财政部令2012年第72号），2014年实施的《行政单位会计制度》（财库〔2013〕218号发布）以及2016年实施的《财政总预算会计制度》（财库〔2015〕192号）等。其中，《事业单位会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则》、《事业单位财务规则》和《财政总预算会计制度》是对既有相应制度文件进行修订后得到的，《行政单位财务规则》则是新制定实施的。也就是说，2012年以来，旧预算会计制度下的相关会计制度都得到了最新的调整。

新预算会计制度虽然较旧预算会计制度有了不小的改进，弥补了它的一些不足，但依然属于预算会计的范畴，仍然难以克服后者在反映政府财务状况方面的内在缺陷。正如《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发〔2014〕63号）指出的那样，预算会计制度下的决算报告制度“无法科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用，不利于强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险，难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求”。因此，新预算会计制度的实行，并没有从根本上解决预算会计制度对政府财务状况，尤其是资产负债状况反映能力薄弱的问题。

除了预算会计制度外，中国从2010年起开始实施“权责发生制政府综合财务报告”试编工作。应该说，这是中国政府财务会计领域的很好的改革尝试，但从具体的试编规则看，依然存在许多缺陷和需要进一步改进的地方。尤其是与政府资产和政府负债相关的试编规则，存在定义不清、概念模糊、原则不明等诸多问题，从而在很大程度上限制了试编政府综合财务报告反映政府资产负债状况的效果。

综上所述，中国目前还没有真正意义上的政府资产负债表，这就意味着缺乏现实渠道来获取全面的政府资产负债相关信息，甚至就连政府本身也不确切明了自己所持有资产和所承担负债的状况。这对于考察债务风险、把握财政政策优化、促进财政体制改革的深化等是尤其不利的。

1.2.2 理论研究方面：缺乏对中国政府资产负债表全面、深入、系统的研究

前文已经阐明了中国政府资产和政府负债对于中国政府应对债务风险、实施财政政策和深化财政体制改革的重要性。目前，中国政府资产和负债的范畴、规模和存在领域，及其在国民经济中的地位和影响等都不是很明晰，需要进一步研究。同时，从政府会计的角度看，政府资产和政府负债是密切联系、不可分割的两个范畴，是同一个问题的两个方面。无论是单独分析政府资产还是单独分析政府负债，都很难研究全面和透彻。因此，必须将二者置于共同框架之下同时考察，才能得到比较准确的结论。自然地，这样的共同框架就是政府资产负债表。

但是，从当前理论界的研究和社会的普遍认识来看，政府负债得到了高度重视，但政府资产、政府资产负债表尚未得到足够的关注。无论是学界还是政府，对于政府资产和政府资产负债表的认识都还不够到位，存在若干误区。长期以来，一些重要的基本问题如政府资产与负债的定义、内涵，尤其是政府资产的定义、内涵等，大多数已有研究未深入分析过，导致这些重要问题模糊不清、似是而非。近年来，相较于政府资产负债表，学界对与之联系密切但本质上不同的另一范畴，即国家资产负债表的关注更大，研究也更深入。但已有关于国家资产负债表的研究，同样都未深入分析这些重要问题。可见，考察债务风险、财政政策和财政体制的理论基础并不牢固，具有内在缺陷，有不少需要进一步完善的地方，面临着相当大的困难和挑战。在此背景下，必须结合中国的现实性和特殊性进行相应的深化和拓展，对中国政府资产、政府负债和政府资产负债表开展铺垫性、前瞻性的深入研究。

1.2.3 国家资产负债表和政府资产负债表辨析

自2008年国际金融危机以来，国内学者逐渐加大了对国家资产负债表的研究力度。特别是由曹远征、马骏和李扬分别牵头的三个研究团队，各自从不同的侧重角度对国家（主权）资产负债表进行了研究，极大地拓展了中国国家资产负债表的研究深度和广度，将中国国家资产负债表的相关研究推到了一个新的高度，取得了迄今最具代表性的研究成果。三个团队后来又在不同程度上深化和拓展了各自的研究。其他一些研究机构、团队也陆续参与到对国家资产负债表的相关研究之中。

在这一过程中，社会各界包括学界产生了一些关于国家资产负债表和政府资产负债表的较具普遍性的误解：有的认为国家和政府是一回事，从而国家资产负债表就是政府资产负债表；有的认为从部门上看，国家由包括广义政府部门在内的多个部门组成，因而国家资产负债表包含政府资产负债表，广义政府部门资产负债表可以替代或者等同于政府资产负债表；还有的虽然不认为国家资产负债表等同于政府资产负债表，也不认为国家资产负债表包含政府资产负债表，但是认为已有的国家资产负债表研究十分深入，相关结论已经可以满足所有需要，不需要再专门对政府资产负债表进行研究。对此，本书认为，有必要对国家资产负债表和政府资产负债表进行相应的辨析。

1.2.3.1 国家资产负债表与政府资产负债表的区别：易被混淆的两个概念

国家资产负债表与政府资产负债表是本质上相互不同的两个概念。但是，中国是以社会主义公有制为主体的国家，且实行过计划经济体制，导致“国家”和“政府”这两个词在中国很容易被认为是非常相近甚至内涵相同的概念。例如，“国家实施宏观调控”和“政府实施宏观调控”这两个表述在许多人看来就是可以互换的等价的表述，他们认为这两个表述中的“国家”和“政府”具有一致的内涵。类似的例子还有许多。应该说，在中国的现实生活中，不论是作为名词还是作为形容词，在许多场合、许多情景中，“国家”和“政府”都是“被认为可以通用”的。不仅如此，在许多场合、许多情景中，包括这两个词的语句或词组也是“被认为可以通用”的，如前例“国家”或“政府”的宏观调控。这种两个词“被认为可以通用”的情况，尤其是包括这两个词的语句或词组“被认为可以通用”的情况一旦被不恰当地扩大甚至滥用，就容易引起概念上的混淆甚至曲解，国家资产负债表和政府资产负债表就是一个典型的例子。因为“国家”和“政府”这两个词在许多情况下“被认为可以通用”，所以包含这两个词的“国家资产负债表”和“政府资产负债表”两个概念往往被混为一谈。值得一提的是，还有一对相关的概念“国家所有”和“政府所有”，同样因为含有“国家”和“政府”这两个词而容易被混淆。这对概念与本书的分析也有重要的关系，这里有必要先指出，详细情况于后文阐述。

由于国家资产负债表和政府资产负债表容易被混淆，因此需要先厘清二者的区别。第一，两者的所属范畴和主体范畴不同。国家资产负债表又称国民资产负债表，即“National Balance Sheet”，是国民账户体系（System of National Accounts, SNA，也翻译作“国民经济核算体系”）中的重要内容，其概念、框架、核算等应遵循国民经济核算体系的相关规定，可以认为主要属于宏观统计的范畴。政府资产负债表即“Government Balance Sheet”，是政府会计领域的重要内容，其概念、框架、核算等应遵循政府会计的相关规定，可以认为主要属于微观会计的范畴。国家资产负债表的主体范畴是整个国家，不仅包括政府，还包括公司和住户等主体。政府资产负债表的主体范畴主要限于政府，虽然一部分在国家资产负债表下属于公司、住户或非营利机构的主体，应当归入政府的范畴，但总体上看，政府资产负债表主体的范畴远远小于国家资产负债表主体的范畴。

第二，两者适用的规则不同。国家资产负债表具有国际上较为普遍认可的权威的适用规则，即由联合国等国际组织编写的《国民账户体系》，最新的版本是《国民账户体系2008》（以下简称“SNA2008”）。政府资产负债表一般不采用《国民账户体系》作为适用规则，也不具有国际上较为普遍认可的权威的适用规则。各个国家采取的政府会计准则等会计相关制度不尽相同；有的国家甚至中央和地方也实施不同的会计相关制度，如美国联邦政府实施的会计准则与州和地方政府实施的会计准则就不一样，两套会计准则甚至由两个不同的机构制定。虽然也存在由国际组织编写的、希望能够实现国际通行的会计准则，即国际会计师联合会（International Federation of Accountants, IFAC）下设的独立的准则制定机构国际公共部门会计准则理事会（International Public Sector Accounting Standards Board, IPSASB）制定的国际公共部门会计准则（International Public Sector Accounting Standards，以下简称“IPSAS”），但这套准则的影响力、普适性和推广程度都远远不及国民账户体系。只有部分国家认可IPSAS，一些国家如美国完全不采用IPSAS。认可IPSAS的国家对于IPSAS的采用程度和采用方式也有很大不同。因而，从国际上看，政府资产负债表并没有统一的适用规则。

第三，两者的定义、框架等的统一性不同。国家资产负债表具有统一的确定的定义。按照SNA2008，“资产负债表是在某一特定试点编制的、记录一个机构单位或一组机构单位所拥有的资产价值和承担的负债价值的报表”（联合国等编、中国国家统计局国民经济核算司等译，2012，第296页），国家资产负债表就是一个经济体（一般是国家）的资产负债表。并且，在国民账户体系这个统一的体系下，国家资产负债表的框架、资产负债类别乃至具体的资产负债项目都是基本一致的。政府资产负债表目前尚未有统一的确定的定义，虽然不同政府会计相关制度下政府资产负债表的内涵大体上没有根本性的差异，但也并没有形成统一定义。而不同政府会计相关制度下的政府资产负债表框架，主要是政府资产负债的类别、项目等则有非常大的差异。进一步的，国家资产负债表的定义与政府资产负债表的内涵并不完全相同，至少作为国家的经济体与政府就是不同的范畴；国家资产负债表的框架与政府资产负债表的框架也不一样，国家资产负债表对资产负债类别的划分以及国家资产负债表中的资产负债项目，与政府资产负债表对资产负债类别的划分以及政府资产负债表中的资产负债项目都有不同。

1.2.3.2 国家资产负债表与政府资产负债表的联系：相互交叉、互为补充

除了上述区别外，国家资产负债表与政府资产负债表之间还具有十分密切的联系。第一，国家资产负债表与政府资产负债表在主体、内容、资产负债表项目等方面存在交叉。特别是在主体方面，国家资产负债表的主体范畴包含政府资产负债表的所有主体范畴，即所有政府资产负债表的主体事实上都在国家资产负债表主体的范畴之中。在国民账户体系下，有所谓的一般政府部门（General Government Sector，也翻译作“广义政府部门”），它由几种常住机构单位组成：一是所有的中央、省级或地方政府单位；二是所有政府单位控制的非市场非营利机构，即所谓非市场NPI；三是社会保障基金，无论该基金是作为机构单位还是作为中央、省级或地方政府的一部分。该部门不包括公营公司，即使当政府单位持有此类公司全部所有者权益时也是如此；该部门也不包括政府单位拥有或控制的准公司。但是，一般政府部门包括政府单位持有的、不属于准公司的非法人企业，因为它们仍是政府单位不可分割的一部分（联合国等编、中国国家统计局国民经济核算司等译，2012，第91页）。可见，国家资产负债表中，一般政府部门的主体范畴，涵盖了大多数政府主体，政府资产负债表的主体应当有很大一部分是包含在一般政府部门中的。至于政府资产负债表主体中不包括在一般政府部门中的主体，也依然会被涵盖在国家资产负债表下其他部门的主体范畴中。类似的，在内容和资产负债项目方面，国家资产负债表与政府资产负债表也存在许多交叉。

第二，国家资产负债表与政府资产负债表的基础具有内在一致性。前文已述，国家资产负债表可以认为主要属于宏观统计的范畴，政府资产负债表则可以认为主要属于微观会计的范畴，因此，宏观统计与微观会计之间的关系也适用于这二者。事实上，宏观统计数据的微观基础主要是会计数据，包括企业会计数据和政府会计数据，所以国家资产负债表与政府资产负债表的数据来源具有内在一致性，甚至政府资产负债表的许多数据就是国家资产负债表数据的基础来源，只是在反映到国家资产负债表的过程中经过了统计所要求的调整。

第三，国家资产负债表与政府资产负债表互为补充。二者从不同侧重点和范畴实现了对主体的资产负债等状况的记录和披露。国家资产负债表注重的是整个经济体的资产负债状况，而非单单关注政府，因此国家资产负债表的特点是全面、宽泛，较少依据某个部门或某些机构单位的特征进行调整；国家资产负债表所反映的内容也主要体现出普适性原则，其中各个部门资产负债的分类和项目都是统一的。这样，国家资产负债表在对政府资产负债状况的反映方面，一定程度上就显得不够深入和详细。而政府资产负债表则相反，它只关注政府，注重的是政府的资产负债状况，因此对政府资产负债状况的反映，比国家资产负债表更加深入且细致。基于国家资产负债表反映的内容，可以获得政府主体资产负债的宏观统计数据，及其在经济总体中的相对状况，而基于政府资产负债表反映的内容，则可以获得政府资产负债的微观会计数据，以及国家资产负债表没有反映出的其他信息。

1.2.3.3 国家资产负债表不能替代政府资产负债表

前文已论述，国家资产负债表的主体范畴包含政府资产负债表主体的范畴，那么国家资产负债表下的政府部门资产负债表，是否可以等同或替代政府资产负债表呢？

答案是不能。最重要的理由是国家资产负债表下的政府部门资产负债表，并未全面反映政府的资产负债状况。负债最为典型，SNA2008原文提到“SNA认为没有非金融负债，因此负债一词仅指金融负债”（联合国等编、中国国家统计局国民经济核算司等译，2012，第48页），并提到“一般而言，SNA包括（合法）负债和推定负债，但不包括或有负债。标准化担保是个例外⋯⋯”（联合国等编、中国国家统计局国民经济核算司等译，2012，第49页）。也就是说，在整个国民账户体系中，或有负债是应当被排除在外的（除了标准化担保外），因而在国家资产负债表中或有负债自然是被排除在外的。然而，或有负债是政府负债的重要组成部分已经基本上是学界的一个共识，并且现实中政府的确有大量或有负债，这在中国地方政府负债中体现得尤其明显。因此，国家资产负债表对政府负债状况的反映是不全面的。

资产方面也有类似问题。国家资产负债表是按照部门划分的，对于一国内部来讲，就是有非金融公司、金融公司、一般政府部门、住户以及为住户服务的非营利机构五个部门。SNA2008原文提到：“每个常住机构单位都要归属于五个机构部门中的某一个且唯一一个部门”（联合国等编、中国国家统计局国民经济核算司等译，2012，第72页）。按照这个逻辑，可以合理地推论出，在国家资产负债表中，每一个常住机构单位的资产负债，也都应随这些单位归属于五个机构部门中的某一个且唯一一个部门。显然，基于此，对国有企业的国有净资产的处理就面临两难抉择：按照机构部门的分类，国有企业的国有净资产应该归属于公司部门的资产，不属于一般政府部门的资产；但是从国有资产的范畴看，这显然又应当是政府资产。这样，在国家资产负债表的框架下考虑政府资产的问题时，对国有企业的国有净资产的处理很容易造成政府资产的遗漏，从而难以全面反映政府资产状况。

另一理由是，已有关于国家资产负债表的研究，也并非完全依照国家资产负债表的框架和规则来进行，有的研究甚至突破了一般政府部门资产负债表的界限，这从一个侧面说明了国家资产负债表无法替代政府资产负债表，特别是在涉及中国政府资产负债的时候。以李扬团队的研究为例，他们在研究和评估中国主权债务风险时，并没有直接基于一般政府部门资产负债表进行分析，而是基于国家资产负债表的框架，重新构建了所谓主权资产负债表进行分析，而主权资产的主体范畴随他们研究的持续而不断变化，依次为：政府（中央与地方）、国有或国有控股金融机构（包括央行）、非金融国有企业（李扬等，2012a）；中央政府、地方政府、国有非金融企业、中央银行以及国有金融企业（李扬等，2013，第23页）；中央政府、地方政府、国有非金融企业、行政事业单位、中央银行以及国有金融企业（李扬等，2015，第209页）。显然，这三个主体中任何一个主体的范畴，都超过了一般政府部门的框架。

1.2.3.4 已有国家资产负债表研究存在需要改进和完善之处

国家资产负债表（National Balance Sheet，也称国民资产负债表）并不是新生事物，但长期以来国民资产负债表方法（即Balance Sheet Approach, BSA）仅作为一种统计方法进入人们视野（李扬等，2012a）。直到20世纪末，随着亚洲金融危机等一系列货币危机出现了许多新的特征，很多国外学者才开始重视从国家资产负债表的角度，运用BSA等方法来研究危机（刘锡良、刘晓辉，2010）。比较典型的研究主要有Allen等（2002）、Gray等（2006）、Haim和Levy（2007）等。2008年全球金融海啸爆发以来，应用BSA和国家部门资产负债表数据展开的研究已经形成重要流派（李扬等，2012a）。

国内的代表性研究为由曹远征、马骏和李扬分别牵头的三个研究团队的研究。曹远征等（2012）、马骏等（2012a）和李扬等（2012a、2012b）是这三个团队最初发表的研究成果。在这几份最初成果中，三个团队分别独立地完成了对中国国家资产负债表和中国主权资产负债表的讨论。比较而言，曹远征等（2012）和马骏等（2012b）更加遵从国家资产负债表的分析框架；而李扬团队事实上已经意识到了中国政府资产负债的特殊性，因而李扬等（2012a、2012b）将分析集中于主权资产负债表，不完全拘泥于国家资产负债表的框架。曹远征等（2012）的侧重点在于分析国家资产负债表框架下各部门的负债和风险转移；马骏等（2012b）更加全面地估算了中国国家资产负债表的规模，并从多个方面对债务可持续性进行了分析；李扬等（2012a、2012b）则重点讨论了主权资产负债表的框架、规模，并以此为基础分析了中国主权资产负债表的风险情况。

马骏等（2012b）、李扬等（2013、2015）则是这两个团队的后续最终成果和持续跟踪研究成果。马骏等（2012b）是马骏团队在之前研究基础上通过调整补充形成的最终成果。在最终成果中，他们完善了对国家资产负债表的估算，比如增添了对国有企业资产负债表的单独估算，反映了他们对中国政府资产负债情况具有特殊性的现实情况的考虑；补充了多个专题，从而更加全面地反映了政府债务的可持续性和中国国家资产负债表的实际运用潜力。李扬等（2013、2015）是李扬团队的持续跟踪研究成果。在这两份跟踪研究成果中，李扬团队一方面完善了对国家资产负债表的估算，从而将分析框架从最初成果中的单独的主权资产负债表分析框架扩大到整个国家资产负债表的大框架，拓展了分析的广度和深度；另一方面分别确定一个关注点，围绕该关注点组织若干相关专题进行深入讨论，从多个方面深化了国家资产负债表研究。

上述三个团队的研究，尤其是对政府债务风险、政府债务可持续性等重大问题的分析取得了许多重要成果。总的来看，目前对中国国家资产负债表本身的研究已经取得了很大进展，但仍然存在进一步深化和改进的广阔研究空间。

但是，对与债务风险、政府债务可持续性分析相关的一些重要的基本问题如政府资产的定义、内涵等，几乎均未进行深入考察和充分论证，以及给出清晰的界定，因而在一定程度上缺乏坚实的基础，容易引发争议，削弱了相关研究结论的说服力。在最初成果中，李扬等（2012a）对主权资产概念的论述较简略，将主权资产和主权负债仅仅表述为：“主权资产负债表中的主权资产是指政府拥有或控制的资产，包括其它可动用的资源；主权负债是政府的直接负债以及隐性担保所产生的或有负债。”这就是一个相对模糊的界定，对主权资产的定义中所谓“拥有或控制”特别是“控制”是指什么，没有进一步详细说明；对主权负债的定义则更像是一个分类，只是说明了主权负债所包含的项目（当然这也是一种界定），但实际上并没有清楚地定义什么是负债，并未进一步解释其中的相关概念。而曹远征等（2012）、马骏等（2012a）对于政府资产和政府负债都没有给出定义，只是说明了一下具体的资产项目和负债项目，也未阐述将对应资产作为政府资产考虑的理由。在最终成果和持续跟踪研究成果中，马骏等（2012b）和李扬等（2013、2015）也都没有对相关概念的定义、范畴和内涵等做进一步的深入讨论。此外，如果从政府资产负债表的角度看，已有研究对一些政府资产负债的处理方式、核算方法和数据选择也还有可以改进的地方。总之，这些研究在政府资产的定义、内涵等重要的基本问题上并未达成一致，也很少进行深入的讨论，客观上要求从相关方面进一步展开系统性论证、深化和完善相关研究。