三 主旨与构架

本书试图跳出以往县级官吏研究的模式，着力于进行唐代县级政务运行机制的探讨。县级官府作为地方行政机构，必然有其自身的运转方式和运作模式。在某一固定时期内，这种运转方式和运作模式是相对稳定和有规律的，以保证县司的正常工作，实现对一县的管理，这实际上就是县作为一个机构的运作机制。而对县的运作机制的考察，仅依靠对县级官吏职掌和县级机构设置的研究是难以实现的，必然还要了解官吏之间的分工和权责、县内机构之间的配合和县与上下级之间的互动等。要将这些问题综括在一条线索中探讨，就离不开一种动态的、可以一以贯之的观察角度。而以县内各类政务为中心，分析县级政务的处理过程，是最合适的观察路径。这是因为政务的处理牵涉到县内诸司的配合、官吏之间的合作、与上下层级间的信息传递和互动等。对政务处理程式的复原，可以实现对县司运行机制的过程性的考察。如果希望实现对制度的动态考察和研究，以政务运行为观察的切入点几乎是不可避免的，也应该是最佳的一种选择。所谓“政务运行”，就是指行政机构对政务的处理方式和裁决程序。政务的处理与裁决是一种观察面向，研究的中心还是对以机构为依托的某种机制的探讨。因此，唐代县级政务运行机制这一论题的研究主旨是通过对唐代县级各类政务的处理方式、程序及与之相关的行政手段和模式的分析，探讨唐代县级政权作为一级行政机构的运转方式和运作模式，分析其与上下行政层级之间的关系和互动。

目前学术界对唐代政务运行机制的研究，主要是通过对公文形态的考察来展开政务申报、裁决机制的研究，并通过公文形态的变化来观察体制的演变和机制的转型。诚然，对政务运行的研究离不开对公文形态和处理程序的考察，但是政务运行机制这一论题的涵盖面远大于公文形态和文书流程两个方面的内容。现有对唐代政务运行机制的研究主要集中在文书层面，与其研究对象往往是中央决策机构有很大关系。中央层面的政务处理绝大部分依靠文书实现，这就使得对公文形态的探讨在中央行政机构运行机制的研究中显得格外重要。但是，将政务运行机制仅仅理解为公文流转，其实过于狭隘。研究政务运行的主旨是探讨依托于一个或几个机构的某种运行机制，公文形态可以反映出这种运行机制的某些特点，不过肯定无法涵盖整个体制和机制。对于地方政务而言，尤其是县级政务，其处理和裁决程式有着不同于中央政务的特点，对文书的依赖程度实际上也要低得多。这就使得县级政务运行机制有着不同于中央政务运行机制的特点，文书判署在县级政务处理中只是一个环节而非全部。所以，对县级政务运行机制的研究，除了对公文运作程式的分析，还应包括其他与政务运作相关的内容，与政务处理相关的问责机制，上下信息传递，赋役征派、治安维护等具体治理任务的实现等，这些都是县级政务运行机制的组成部分。

在上述主旨下，本书主要探讨以下几个方面的具体内容。第一，虽然着力于动态的运行机制的研究，但是县级政权的机构设置、人员构成作为政务运行的依托，必然需要进行梳理和分析。而隋唐之际的地方行政体制本身也具有不同于以往的特点。地方行政机构的重组和调整，反映出三省六部体制建立后，中央如何将地方政务纳入新体制进行管理的努力。隋朝确立了地方佐官的中央任免制度后不断完善县级机构官员的设置。不过由于隋王朝的短命，唐代前期仍在继续这项工作，在制度设计上完善了县级的四等官制和勾检制。这一系列的改革，完成了上下对应的州县机构设置，也使得唐代前期的县级制度具有明显的制度设计痕迹。而唐令对唐代地方官府杂任和杂职的人员设置及归类，也是一个渐进的、人为设计的过程。唐代前期县级僚佐的设置和县级行政体制的建构，背后有时代特有的设计理念和思想意义，值得深入思索和探讨。在具体研究方法上，由于《天圣令》的发现，我们可以跳出官、吏两分的研究视角，以流内官、杂任、杂职三类人员的构成和特点为切入点，从当时人的概念出发，分析唐代前期地方行政机构人员配置及其变化过程。

第二，县级官府在机构设计模式上与府州和尚书六部是完全对应的，但在实际运行中，县级政权的政务处理程序和方式与府州却是不同的。中央的部司寺监和府州政务处理，按照以主判官为首的程式，而对于处理基层政务的县司来说，县令既是第一责任人也是第一经手人。因此，县级政权中通判官（丞）、判官（尉）的责任和作用要低于府州的相关官员。县令过问和判署所有事务是县令作为“亲民官”的重要体现。结合敦煌、吐鲁番出土的政务文书，可以详细讨论唐代前期县级政务运行的特点，并且以赋税征收为个案，来研究县司的实际运行情况，进而探讨县司与乡里基层组织的关系。不过由于主要立足于县级政权，所以我们在讨论县司与乡里组织的关系时，更侧重于国家政令如何贯彻到基层乡里。

第三，正是由于在实际处理政务的过程中县级机构具有独特的运转方式，因此按照尚书六部和府州六曹模式设计的制度体系必然不断发生变化和重组。这是制度自身的成长所带来的变革，是中唐以来县级行政体制与政务运作机制转型的动力所在。而中唐以后使职行政体系的确立，安史之乱造成的藩镇力量的增强，都对处于基层的县级行政体制产生了巨大的影响，使县司对基层社会的管理方式以及县与州的关系均和唐代前期有所不同。军镇力量对县政的影响、两税三分体制下县级独立财政的出现、政务处理的专知官化，以及这些变化所带来的县级政务运行机制的变化，是研究中重点关心并力图解决的问题。借由这些细节研究，将有助于更加准确地把握唐代后期县级政务运行机制变迁的轨迹，同时促使我们了解唐末五代到宋初县级行政体制发生了怎样的变化。在州县关系上，随着道成为实际政治运作中的一级实体行政机构，唐代前期那种州县上下对应统摄的关系也发生着变化。县与州、使府之间的关系更加复杂，县可以跨过州直接与使府进行政务公文来往，道与州争夺对县控制权的事件时有发生。县司在这种变化下反而拥有了更大的自主权，摆脱了唐代前期律令体制下府州的严密控制。

第四，从唐宋之间制度变化的趋势来看，县级政务运行机制从程序分工变为职能分工，形成了更加符合基层社会实际的行政管理模式。在地方政府对基层社会的管理方式上，唐宋间也产生了很大变化。虽然唐代的里正也经常在县司活动和办理公务，但是在县衙并没有固定的办公场所，宋代将作为乡役人的乡书手纳入县司正式管辖，是县司对基层政务管理模式的转变，说明县级政权对基层社会的管理更加深入。宋代驻村县尉有部分权力，不必事事询问县令，隔一段时间去县衙汇报工作，县司因此拥有实体的派出机构。这种制度设计应该与使职体制的影响有关。将宋代乡书手的入县和县尉的下乡结合起来考察，国家力量向基层社会渗透的这种趋势就愈发明显。但是在水利等事务的处理方面，宋代地方政府对社会力量的依赖性又明显增强，官府的直接干预实际上逐渐减少。这种现象与唐宋之间地方治权的分化和县级中心政务的凸显有密切关系。从唐宋之间县级政务运行机制、基层政务管理模式和地方政府职能等几个方面的变化出发，结合《天圣令》的研究，可以梳理唐宋间县政变化发展的脉络和轨迹，寻找唐代制度变化的落脚点。

第五，余论将对隋唐至宋一系列变化进行总结和勾勒。一方面通过对唐代县级政务运行机制的考察和中唐至宋变化趋势的梳理，可以观察出唐宋之间县级行政体制及政务运行机制的转变。另一方面，也可以发现唐宋两朝在地方管理中治权的下移。不过这种治权的下移并不仅仅是简单的权力的分级下放，其实还包含着权力的集中和整合。经由一系列的调整，地方政务终于被纳入中央管辖，对于地方治理和基层控制中央也逐步掌握了比较成熟的管理模式。

需要指出的是，对唐代前期县级政务运行机制的研究，由于可以结合敦煌、吐鲁番文献，因而更侧重于探讨政务的运行，力图勾勒出立体、动态的制度运作方式，从空间和时间两方面入手，最大限度地对实际运行的制度进行复原。而有关唐代中后期县政的研究，受资料所限，很难复原制度的实际运行情况，相对来说更注重制度的变迁轨迹及其发展方向。对于材料的利用，很多时候需要选取一些五代时期包括宋初的资料，在仔细排比整合的基础上，进行合理的回溯和推测，用以讨论唐后期的问题。由此造成的关于唐代前后期研究方法的不同，反映在文章中，则是研究内容前后并不完全对应，而且难以面面俱到地阐述与县政相关的财政、司法、治安、教化等各方面问题，只能根据材料，有重点地进行研究。但总体来说，县级政务的实际处理程式和处于基层的县级行政制度的发展脉络，是本书重点关注的两大方面。全书的研究方向和具体内容，都将围绕这两个关注点进行，期望从不同的角度发掘唐代县级行政体制研究的新问题，并进一步探讨唐宋之间县级政务运行机制的变化。另外，由于基层政务均是在县司的指导和命令下完成的，基层组织的行政人员不拥有裁决权，基层政务实际上是县级政务向下的辐射和扩展，所以本书将基层政务作为广义的县级政务的一部分进行研究，而不将两者截然区分。