司法体制改革中基层法院提升司法能力的思考

李斌

摘要：我国有3100多个基层法院，司法体制改革中提升基层法院司法能力意义重大。受多种因素的制约，基层法院提升司法能力还有很大空间，可以从下述途径提升基层法院司法能力：改革审判权运行机制，以法官专业化建设为核心；加强干部队伍建设，以坚定队伍的理想信念和法治理念为基础；加大对生效判决的执行力度，以创新执行方式为抓手；着力信息技术升级转型和宣传工作，以信息公开、宣传影响为举措；发挥审判管理功能作用，以业绩奖惩机制为驱动；升华司法建议举措，以社会管理科学化为延伸；强化监督制约机制，以内外监督为动力；完善便民利民措施，以构建为民司法机制为宗旨。

关键词：司法改革 基层法院 司法能力

党的十八大明确提出全面推进依法治国，对法治中国建设做出重大部署，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，确定深化司法体制改革的主要任务，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出对依法治国具有重要意义的改革举措，绘出树立法治思维、弘扬法治精神、推进国家依法治理的宏伟蓝图，坚定了国人依法治国、实现中华民族伟大复兴的中国梦的信心和决心。习近平总书记多次发表法治建设重要论述，对加强司法工作、坚持和完善中国特色社会主义司法制度提出明确要求，为推进社会主义法治国家建设提供了强大的理论指导和思想武器。最高人民法院于2015年出台《关于全面深化人民法院改革的意见》，明确法院系统改革的总体思路、基本原则及主要任务，人民法院的建设和发展面临前所未有的历史机遇。全国法院系统有3100多个基层人民法院，是县级国家机构中独立行使审判权、审理大多数初审案的司法机关。基层法院工作人员占全国法院系统80%以上，是与社会接触最为直接的司法机构，其司法能力强弱，对法院系统整体工作水平起着举足轻重的作用。在司法体制改革中，基层法院更需要进一步增强机遇意识、忧患意识，正视存在的困难和问题，牢牢把握发展方向，增强法院工作的前瞻性和主动性，以加强司法能力提升为核心，维护法律的尊严和权威，保障社会公平正义。

一 基层法院提升司法能力的意义

法官是法院从事审判的主体。法官的司法能力强弱，决定着办案效率和司法公信力高低，决定着公平正义实现的可能性和法院司法能力强弱。基层法院承担着法院系统80%以上案件的审判任务，提高个体法官的司法能力和水平是提高基层法院司法能力的首要前提，也是提高整个法官队伍司法能力的重要基础，在司法体制改革中意义重大。

（1）提升司法能力，是落实依法治国方略、构建社会主义和谐社会的必然要求，是新形势下党和人民对法院司法工作提出的新要求，是确保人民法院完成改革任务、实现司法为民宗旨的迫切需要。

（2）提升司法能力，是司法规律的必然要求，是实现“让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”目标的重要途径。在建设法治国家的进程中，司法手段在经济和社会领域中的作用越来越重要，提升基层法院的司法能力，对巩固群众路线教育实践活动成果具有重要意义。

（3）提升司法能力，是改变法院队伍建设现状的迫切需要，是人民法院充分履行职责的客观要求。当前基层人民法院的司法能力与快速发展的社会政治经济形势要求、与人民群众对司法的期望还存在差距，存在少数案件裁判不公、办案效率不高、执行不力，部分法官政治、业务素质和纪律作风不够过硬等问题，要解决这些问题，就必须大力提升司法能力。

周强院长强调：“人民法院要牢牢把握司法为民、公正司法工作主线，狠抓执法办案，加强队伍建设，提升司法能力，发挥人民法院职能作用，保障促进经济社会持续健康发展。”市场经济日益发展，人民法院维护社会稳定、化解社会矛盾、调节经济关系、保障人民权益的任务更加繁重，责任更加重大，如何正确认识法院司法能力不足的现状并着力提升，已成为当前基层人民法院面临的一个重大课题。

二 基层法院职能作用现状及原因分析

近年来，各级人民法院依法公平公正维护人民群众对自身合法权益的诉求、群众对法院为民服务的满意度得到大幅提升；各级人民法院着力加强自身建设，从硬件设施到软件发展都有了很大变化。但基层法院司法能力不强，仍然是制约中国法治进程的因素之一，原因是多方面的，本文重点从法院自身的角度分析，体现在以下几个方面。

（1）受审判权运行机制制约，办案效率不高。首先，现行机制未能对法官及其他人员进行分类管理，行政等级被强化，案件经过层层审批，法官没有裁判者的权威，“让审理者裁判，由裁判者负责”的法治制度及理念没有形成，法官业绩评价体系不完善，影响工作积极性、主动性、归属感、成就感。其次，审判委员会等有关工作机制还存在不合理之处。

（2）受法律人才储备制约，司法行为有时不规范。基层法院队伍人数普遍不足，法官整体专业化水平及业务素质影响办案质量，业务能力强、经验丰富的法官成长缓慢，一线办案人员更缺乏，资深优秀法官逐渐退位，年轻新秀成长存在断层现象。部分法官不注重可持续学习，有时会出现适用法律错误甚至与法律规定相悖的处理结果；部分法官规范意识不强，重实体、轻程序，法律文书制作不规范，未能做到法律效果与社会效果的有机统一；部分法官司法为民意识不强、宗旨观念不牢固，审判作风不能让群众满意，存在特权思想和衙门作风。

（3）受信息化建设水平制约，司法公开深度不够。电子化、网络化等科技手段能为阳光司法提供有力的技术支持，基层法院在推进信息技术于审判管理方面的应用有待加强。人的因素是决定一切事业成败的关键，在推进阳光司法的过程中，基层法院缺乏懂法律、懂信息技术、懂管理的复合型人才，部分法官对探索信息化建设有畏难思想，信息化的作用还没有得到充分的发挥，影响司法公开深度。

（4）受监督机制制约，司法便民措施不够完善。目前，基层法院内部监督大都局限于事后监督，未能形成良好监督机制；未能实时对审判流程节点进行管控；未能发挥好审判管理的保障、促进和服务作用；未能主动接受社会各界的监督，存在应付上级考核等情况。司法便民措施单一，便民利民机制仍不健全，覆盖面不广，存在落实不到位的情况。

三 基层法院提升司法能力的实践途径

（一）探索审判权运行机制改革，以法官专业化建设为核心提升司法能力

维护司法公正与提升司法公信是建成法治中国的基本要求，贵州省高级人民法院院长孙潮在接受人民网记者采访时就曾说：“现阶段最重要的是在操作上怎么去实现制度公平公正，让老百姓真正体会到公平公正。”基层法院提升司法能力，也应当向这个目标前进。具体而言，一是应当加快审判权运行机制的改革，建立法院人员分类管理制度，将法官的定位重新确定下来，让法官回归裁判者的功能。二是完善法官的选任及业绩评价体系，科学组建审判团队，明确审判辅助人员的职责，使法官能集中精力行使核心审判权。三是建立主审法官、合议庭办案机制及办案责任制，做到“让审理者裁判，由裁判者负责”。四是改革审判委员会工作机制，合理定位审判委员会职能，建立案件过滤机制，强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能。五是推行院长、庭长、审委会委员带头办案和带头开庭，转变院长、庭长监督管理职责，达到建立权责明晰、权责统一、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制。

（二）加强干部队伍建设，以坚定队伍的理想信念和法治理念为基础提升司法能力

司法是社会公平正义的最后一道防线，由于处于最终裁决者的位置，法官理所当然地应成为这道防线最重要的捍卫者。在现代法治国家，法官是维系国家法治的特殊群体，基层法院应加强干部队伍思想道德、业务素质教育。一是加强理想信念教育。习近平总书记曾指出，理想信念是共产党员的“钙”，没有理想信念、理想信念不坚定，精神上就会“缺钙”，就会得“软骨病”。当前，在体制转轨、社会转型、思想多样、利益多元、人们面临种种诱惑的时候，信仰的意义更加凸显。心系群众，依法公正地维护好人民群众的合法权益，就是法官对理想信念的坚守。坚定的理想信念是法官队伍的政治灵魂。二是创新廉政文化建设方式，推进纪律作风建设。基层法院要以铁的纪律要求、严密的业务能力培训、温暖的人性化关怀在司法体制改革中提升司法能力，在抓常规、抓长效、抓细节上通过廉政文化讲座、廉政文化长廊建设、党员示范岗、典型案例警示教育等方式，以“为民、务实、清廉”为工作标准，建设一支政治坚定、作风优良、业务精通、纪律严明的队伍。三是加强对司法干警审判实务、法学理论、法律文化、业务技能的培训工作，建立专业培训、重点培训、岗位练兵相结合的教育培训格局，切实解决审判工作与法治新要求的理论提升与现实司法能力问题。四是建立健全法官履职保护机制。领导干部和相关人员插手司法案件的系列制度、案件询问和审判的全程留痕，既是阳光司法的基础，也是对法官公正执法的自身保障，完善法官职业保障制度，包括政治地位、职位变动、薪资待遇、人身安全等，是建立公正、高效、权威的司法制度的基本要求，也是基层法院提高司法能力的基本保障。

（三）加大对生效判决的执行力度，以创新执行方式为抓手提升司法能力

法院执行工作是一项涉及面广、对抗性强、社会影响大的工作。法院“执行难”是长期以来人民群众对审判机关裁判执行状况的普遍评价，是长期以来困扰法院工作、引起社会各界广泛关注的一个问题，是一项十分复杂的社会问题。“执行难”问题的长期存在，会对我国依法治国、树立法律权威、建设和谐社会进程造成一定程度的阻碍。大力解决“执行难”问题，努力形成社会化执行的大格局，理当作为我国政法工作的一个重点来给予足够重视。基层法院直接面对最复杂的社会矛盾，最棘手的利益诉求，更要加大执行力度，兑现生效判决，才能提升法院公信力，树立司法权威。一是基层法院要发挥执行指挥中心作用，建立统一管理、统一指挥、统一协调的执行指挥体系，提高快速反应能力，与银行、铁路、公安、国土等部门建立协作机制，实现执行信息与各类征信平台的有效对接，落实好执行联动威慑力。二是用好罚款、拘留、网络司法拍卖优先等司法手段，用失信曝光、执行直播等制度，加大对失信被执行人的司法打击力度，打造“阳光执行”工作机制。三是加强对长期未结案件的清理工作，发挥执行工作的带动引领作用，严格防止新增积案，建立执行人员绩效评估机制，确保审限内结案率。

（四）着力信息技术升级转型和宣传工作，以信息公开、宣传影响为举措提升司法能力

司法行为必须公开透明，把法院的工作彻底放在老百姓面前，让司法权在阳光下运行，以信息化助推司法公正，是阳光司法的有效途径。一是加强信息技术升级转型，让法官办案全程上网，法庭审理全程录音录像，实现审判活动全程留痕，电子卷宗、诉讼材料同步数字化，实现公文无纸化流转，构建职责清晰和无缝衔接的审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开、资源共享信息技术在审判及管理上的运用。二是加大法治宣传力度，制定宣传工作方案，明确工作要求，加强对法院各项工作的宣传力度，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，营造良好法治氛围，消除司法神秘感，让群众了解法院，了解诉讼程序，了解维权渠道。开展法院开放日、庭审微博直播、法律文书上网等活动，借助新闻发布会、媒体专访、公众开放日、与电视台合办“法官断案”节目等形式，将法院的重大决策、重点工作和创新举措及时通过媒介与公众沟通，打造公众参与司法、了解司法、信任司法、信仰法律的法治文化氛围。

（五）发挥审判管理功能作用，以业绩奖惩机制为驱动提升司法能力

一是要结合党的十八届四中全会提出的办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制的要求，充分发挥审判管理核心功能作用，以案件信息管理系统为平台，狠抓案件审限预警、办案流程和风险评估等关键节点的监督、管控，让每个办案流程依法公开、有序、有机衔接，使违法违规办案无处藏身。二是基层法院要结合上级法院在司法巡查工作中发现的问题和不足，着力推进规范化建设，建立健全符合办案规律和法官职业特点的公正办案评价标准、办案质量效率的评价标准和办案人员工作业绩考核标准，以明确、科学的标准激励先进、带动后进。三是应创新案件质量评查机制，细化案件评查环节，强化审限流程控制、探索第三方案件评查机制、完善案件质量评估制度，从实体、程序、庭审水平、裁判文书、办案期限等方面对各类案件进行全面评查。四是在裁判文书说理方面，应建立刚性约束机制和激励机制，具体可建立裁判文书说理的评价体系，将裁判文书的说理水平作为法官业绩评价和晋级、选升的重要因素。

（六）升华司法建议举措，以社会管理科学化为延伸提升司法能力

司法建议是人民法院延伸审判职能、推动和提升社会治理法治化水平的重要途径和方式，也是促进人们形成法律思维、塑造崇法守法习惯的有效手段。实践证明，通过开展司法建议工作，给“特定群体”以“私人订制”的方式积极建言，能为政府执政、企业管理、经营活动等起到堵塞漏洞、保障效益、促进发展的作用，同时也对倒逼法院提升司法能力产生积极影响。最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》就特别强调司法建议是法律赋予人民法院的重要职责，是人民法院工作的重要组成部分，是充分发挥审判职能作用的重要方式。基层法院应依法履行好司法建议职责，积极促进有关单位不断提高科学管理、依法管理的水平，一是要转变思想观念，纠正仓促应付任务的被动心理，确保司法建议的质量；二是要完善工作机制，加强与党委、政府沟通协作，确保司法建议工作统筹协调推进；三是积极搭建司法建议工作交流平台，探索建立司法建议信息库，打破司法建议的地域、层级、行业局限，以触类旁通、相互借鉴发挥其最大效益。

（七）强化监督制约机制，以内外监督为动力提升司法能力

从监督的主体来讲，法院内部监督可大致划分为审级监督和行政监督两类。所谓审级监督即法律所规定的上级法院对下级法院审判工作的监督；所谓行政监督，是指法院内部具有行政管理职责的人员和组织对审判工作或司法行政工作所进行的监督。

首先，基层法院要掌握法院行政监督的特点。一是制定明确的法官行为规范作为监督的标准，同时，在维护审判组织依法行使权力的基础上，明确行政监督者的权限，明确监督与干预的区别。既加强监督，又不干涉审判组织依法履行职责。二是在推进审判方式改革的同时，必须加强以院长领导下的监察工作为核心的行政监督工作，监察监督是以纪律处分为手段的监督工作，在管理范畴中，其作用和效果是最为有效的。

其次要扩大司法民主，自觉接受各方面的监督。一是要进一步完善人大代表、政协委员监督联络机制，积极主动采取多种形式加强与人大代表、政协委员对接工作，明确联络人员，拓宽联络途径，完善联络方式，细化联络要求。二是结合审判流程公开平台的建设，及时、准确、完整地录入案件信息，确保当事人能适时从审判流程公开平台查阅案件审理信息。三是畅通网络监督渠道，及时回复网络舆论，通过政务微博渠道提供链接或以长微博、微信等形式，发布社会关注度高并具有法治教育、示范和指导意义的裁判文书，增强法院工作透明度，以内外监督为动力提升司法能力。四是进一步接受检察监督，贯彻落实检察长列席法院审委会会议制度。

（八）完善便民利民措施，以构建为民司法机制为宗旨提升司法能力

践行司法为民是人民法院人民性的体现，而人民性最主要的表现就是方便百姓，基层法院在便民服务上，就应当以方便可行为目标，怎么方便百姓就怎么做，让老百姓获得优质高效的司法服务。一是要严格全面推行立案登记，规范立案程序，加强对立案工作的监督检查与责任追究。二是要加强法院诉讼服务中心的多功能、立体化服务体系建设，推行“一站式”服务，做好“12368”诉讼服务平台，通过语音、短信和网站等为当事人提供个性、便捷的诉讼服务。三是健全人民法庭基层诉讼服务窗口的职能，努力为当事人提供预约立案、上门立案、巡回立案等诉讼服务，加大巡回审理力度及调解力度。四是积极构建与诉讼有机衔接的人民调解、行政调解、行业调解联动工作体系，合理引导当事人选择适当的方式解决纠纷，确保社会矛盾得到及时有效的化解。五是完善司法救助制度，合理设定救助范围，加大救助力度，简化审批程序，进一步拓展司法为民的广度和深度，努力把基层法院建设成“让老百姓能感受到方便、公正、透明，可以信任的地方”。