集体建设用地发展公租房的探索
——北京市昌平区海鶄落村的调查与启示
自2011年9月国务院办公厅发布《关于保障房建设和管理的指导意见》，要求重点发展公共租赁住房后，国土资源部于2012年1月批复北京市、上海市成为集体建设用地建设公租房首批先行试点城市。2012年6月，进展较快的北京市昌平区海鶄落村公租房第一期项目，9栋高层楼房中有6栋已经封顶，近期就可以投入运营。为了了解集体建设用地发展公租房情况，国务院发展研究中心农村经济研究部“农村集体土地确权与流转问题研究”课题组对北七家镇海鶄落村进行了调研。
海鶄落村集体建设用地发展公租房的背景
——集体建设用地长期闲置
海鶄落村除耕地、农民宅基地之外，尚有集体建设用地1995.6亩，大部分土地长期闲置，小部分栽植了果树，但无人管理，经济收益很低。海鶄落村地理位置优越，处于昌平区新城产业聚集区，是中关村北部研发服务和高新技术产业聚集区的核心区域，经济发展很快。但集体建设用地长期闲置、利用效率很低，相比于周边的羊各庄、东小口等经过旧村改造的村庄，海鶄落村村民收入较低、增收乏力。
——周边租房需求大
海鶄落村村处于北七家镇南部核心地带，南距地铁5号线只有3公里，距大型生活社区天通苑仅5.9公里，交通便捷。而北七家镇地处北京市北部城乡接合部，经济发展很快，外来人口很多。第六次人口普查数据显示，本地户籍人口近5万，而外来人口已达27万。其已成为重要的外来人口聚居区，这部分人群已在当地形成较大的租房需求规模。据当地统计，集体经济收入的90%来自房屋和土地出租，农民经济收入的70%来自农宅出租收益。距海鶄落村3公里的国家级高新科技研发基地——未来科技城，已经于2009年7月开始建设，有望在2015年建成。目前，第一批落户未来科技城的15家央企项目已全面开工，预计明年将全部投入运营。将吸引至少2万名科研及相关人员入驻，在当地创造新的中高档租房需求。
——村民迫切要求获得长期、稳定、可持续性收入
海鶄落村在2003年某房地产开发项目和2009年未来科技城项目大规模征地之后，产生了大量失地农民。村民拿到一次性征地补偿金后，没有好的投资渠道，容易“坐吃山空”，因而产生了获得长期、稳定、可持续性收入的强烈愿望。2010年3月15日、16日（在国务院办公厅发布《关于保障房建设和管理的指导意见》的1年零3个月之前），根据北京市研究制定的公租房发展政策，海鶄落村分别召开村“两委会”和村民代表大会，皆全票通过“利用部分集体建设用地发展公租房，获取土地收益”的决议。海鶄落村村民代表会议决议中明确：公租房建成后属村集体资产，只用于出租，不对外出售。公租房只租不卖，不违反国家土地政策。由村民自主入股筹集部分资金，加上征地拆迁款和集体资产积累，全力发展公租房项目。公租房形成的大部分收益每年以股份分红的形式分给村民，农民就可以获得长期、稳定、可持续的收入。
集体建设用地发展公租房利国利民
——农民集体土地收益和财产性收入大幅度提高
相比征地补偿，农民集体发展公租房的土地收益提高73.6倍。2009年未来科技城项目中，海鶄落村被征地1530亩，总计补偿33120万元，平均每亩征地补偿21.6万元。而发展公租房土地净收益预计达到1611万元/亩。海鶄落村第一期公租房占地90亩，建成后总建筑面积约14.68万平方米，共1837套，总投入为5.5亿元。从收益看，根据北京市相关规定，公租房租金标准暂定为当地市场价下调二至三成，预计为每月28元/平方米。按照出租率为70%计算，年租金收入现值约为3500万元，预计16年左右全部收回投资。若按照公租房使用年限70年，16年之后的54年收取租金，收益为18.9亿元，除去资金成本4.4亿元，净收益达14.5亿元，摊在90亩土地上，每亩收益达到1611万元，比征地提高73.6倍。相应的，海鶄落村村民人均收入迅速提高。第一期公租房年收益为3500万元，除去分摊的成本，每年净收入为2714万元，该村人口只有1219人，年人均收入可增加2.2万元。
——农民实现有工作、有产业、有资本
一是有工作。公租房项目日常运营需要一定的物业管理人员，如经理、会计、营销人员等；小区基础设施建设维护也需要大量的装修、绿化、保洁、水电维修等人员，这将满足当地不同年龄和文化层次农民的就业需求。二是有产业。集体建设用地公租房项目建成之后，大量人口入住，将有力促进洗衣、餐饮、网络等服务业发展。农民有了自己的产业，长期发展有了保障。三是有资本。根据集体产权制度改革的要求，分配给村民的公租房股份可继承、转让、赠与，真正解决了村民从农民转换为居民后失去农村资产的后顾之忧，农民实现了带着资产进城的要求。
——有效解决地方政府建设公租房缺土地、缺资金问题，拓宽公租房供应渠道
一是解决了公租房建设的土地供应不足问题。根据北京市《2012年度国有建设用地供应计划》，昌平区2012年计划供应公租房用地只有210亩，土地供应很少。而海鶄落村公租房项目第一期用地90亩，第二期规划建设用地面积71.4亩，合计161.4亩，仅一村就可为昌平区增加76.9%的公租房土地供应，有效解决了公租房的土地供应紧张问题。
二是缓解地方政府资金投入压力。公租房产权无法转让、租金回报较低、投资回收期长（长达10～20年），很难吸引社会资金，主要由政府投资。据住建部数据，截至2012年6月，财政部下拨专项资金达到977亿元；2012年全国有200多万套公租房需要政府直接投资，总额达1500亿元，仍存在较大的资金缺口。而海鶄落村公租房建设项目一期投资5.5亿元，资金全部由村集体自筹，有效缓解了当地政府公租房建设的资金压力。
三是拓宽公租房供应渠道，缓解城市住房压力。据第六次人口普查数据，昌平区常住人口有166.05万人，其中外来人口超过100万，是户籍人口的两倍多。外来人口迅速增长，住房压力巨大。但在未来两三年内，昌平区计划投入使用的公租房也只有8000套左右，供需缺口很大。海鶄落村第一、第二期公租房建成之后，将增加4000套左右的公租房，在很大程度上缓解了外来人口的住房压力。
目前面临的问题
——与现行《土地管理法》相关规定不符
《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”可见，农村集体建设用地用途被严格限定在兴办乡镇企业、乡村公共设施、公益事业和建设农民住宅上，范围有限，而其他建设项目占用土地，包括公租房建设用地，都应该是国有用地。尽管国土资源部在北京市、上海市开展试点，但在《土地管理法》没有修订的情况下，集体建设用地建设公租房缺乏合法性。
——具体配套政策没有落实
海鶄落村集体建设用地发展公租房项目，在2010年7月被确立为“北京市利用集体土地建设公租房”试点项目，但在项目审批、立项、建设过程中，遇到了一系列配套政策缺位的问题。
一是控规（控制性详细规划）整合难以批复。昌平区规划条例里没有集体建设用地建公租房的编号。在实际操作中，农村集体建设用地原来规划为乡村产业用地。而公租房实际上属于居住用途，在控制性详细规划中需要确定建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率，以及水、电、交通等市政公用设施，便民服务、文体基础设施配套等，涉及部门多、手续繁杂，导致海鶄落村公租房项目的控规整合迟迟得不到批复。
二是难以通过国土部门的审批。北京市、区国土部门没有利用农村集体用地建设公租房的专项指标，而按照以往的规定，公租房应建在国有土地上。此外，北京市每年建设用地供应总体指标有限，若把集体建设用地指标加进去，势必挤占国有建设用地指标。因此，该项目用地在国土部门难以审批通过。
三是无法在发改委部门立项。北京市、区两级政府没有针对集体建设用地建公租房的立项指导意见，导致海鶄落村公租房项目无法在区发改部门办理立项手续。
——项目投入大、回收期长
村集体公租房建设投资巨大，全靠农民通过各种途径自筹资金，加上村集体资产积累进行投资。集体建设用地无法抵押，不能以公租房项目向银行申请贷款，难以获得金融支持。公租房租金较低、投资回收期长，也很难吸引社会资金参与。这些因素使得村集体建设公租房蕴藏很大风险。海鶄落村经过两次征地之后，获得了一定的征地补偿，村集体也有一定的资产积累，经济实力较强，但承担的风险仍然很大。海鶄落村第一期公租房项目的建设投资总额为5.5亿元。其资金来源：一是未来科技城项目的3亿元征地补偿金，是由开发商根据征地拆迁、科技城建设情况逐步偿付；二是2003年北京洋房房地产项目拖欠海鶄落村征地补偿金连本带息近2亿元。一旦征地补偿金不能及时到位或欠款不能收回，海鶄落村公租房建设项目就存在资金链断裂风险。
——收益分配机制有待建立
公租房建成之后，将产生巨额收益，如何在村集体和村民之间进行分配，是其面临的重要挑战。海鶄落村已经完成集体产权制度改革，把集体建设土地、集体资产积累和征地补偿金等转化为股份，其中30%的股份留给集体，70%的股份量化给村民。而海鶄落村第一、第二期公租房建成之后，海鶄落村年纯收益将增加6000万元，若每年把30%的收益留给村集体，村集体的年收益将达到1800万元。如何规范使用、合理分配留给村集体的巨额收益，将是海鶄落村面临的重要挑战。
——公租房经营管理面临挑战
如何提升管理人员素质，引入市场化的经营管理方式，确保村经营性集体资产的保值增值，保障村民权益也是农村村集体经营公租房面临的挑战之一。海鶄落村公租房项目运行主要由村“三套班子”，实际上是“一套人马”负责。“三套班子”，即村委会、村支部和村董事会，其实全部是由包括村支书、村主任在内的五人组成，缺乏项目管理、运行、营销等专业团队。公租房项目建设投入巨大、周期很长、经营内容多元，对海鶄落村管理人员素质、管理方式等提出了挑战。
几点启示
——集体建设用地发展公租房值得继续探索
当前征地制度下，尽管农民集体对土地享有所有权，但难以享受定价议价的权利，极大地损害了农民的利益。允许农民在集体建设用地发展公租房，盘活农村集体建设用地，本质上是赋予农民土地发展权利，让农民获得长期、稳定、可持续性收入，有力保障农民土地财产权益。这有助于集体建设用地实现国有土地平等权益，逐步建立城乡统一的建设用地市场。
——《土地管理法》修订中应把“集体建设用地发展公租房”纳入考虑范畴
现行《土地管理法》对农村集体建设用地四种用途的限制，实际上是限制了农民集体土地财产权的实现。为巩固农村集体建设用地发展公租房试点成果，以法律的形式保障农民土地开发权利，在《土地管理法》修订中，应考虑增加“允许集体建设用地建设公租房”的条款。从长远来看，《土地管理法》还需放宽对农民集体利用建设用地进行经营性开发的限制。
——完善配套政策措施
一要尽快出台集体建设用地发展公租房的总体指导意见。规划、国土、发改等部门要相应出台具体政策，对集体建设用地发展公租房的规划、用地、项目立项等进行规范和指导；对建成后的公租房市政公用设施、交通基础设施、文化体育设施等予以支持。
二要加强公租房建设管理。根据对昌平区其他村庄的调查，很多城乡接合部的村庄具有利用集体建设用地发展公租房的强烈需求。在考虑扩大试点范围时，应满足两个条件：其一是在二线以上的大城市郊区；其二是已有城乡统一的建设用地规划。同时，还要对当地的公租房需求情况做详细的市场调查，确保有需求才审批、才立项、才建设，防止盲目上项目，避免公租房建成后大量空置而损害村民利益。
三要加强公租房项目运营指导。要把公租房建设好、经营好、管理好，发展配套商业设施，做大、做强集体经济，增加村民收入，就需要指导村集体，运用现代企业经营管理理念，聘请专业经营管理团队对公租房项目进行经营管理，确保集体资产保值增值。
四要给予财政、金融支持。在村集体自主筹资建设公租房过程中，需要投入大量的财力、物力，风险很大。在集体建设用地发展公租房取得合法性之后，建议地方政府，第一是出台支持集体建设用地公租房进行贷款抵押的指导意见，鼓励金融机构对公租房项目提供贷款支持，降低其资金供应不足的风险；第二是地方财政给予贷款贴息支持，降低公租房建设成本。
五要深化集体产权制度改革，完善收益分配机制。要想使发展公租房的巨额收益在村集体、村民之间分配好，就必须深化公租房集体制度改革，进一步完善收益分配机制。公租房建成之后，将产生巨额收益，从长远来看，村干部工资，用车支出，保洁、绿化、联防人员劳务费，村水电费用支出以及招待费用等不应由村民承担，所以，理论上可以大幅度减少公租房收益在这方面的投入。因此，要进一步深化集体产权制度改革，完善村集体、村民之间的收益分配机制。