城镇化与农村发展
关于赋予农民更多财产权利的几点思考
摘要：十八届三中全会决定提出：“赋予农民更多财产权利。”农民拥有的最大的财产是他们以农村集体经济组织成员身份所共同拥有的农村土地。决定有关建立城乡统一的建设用地市场及建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制的提法具有重大的政策含义，抓住了当前我国土地制度的核心矛盾，但是具体落实则需要全面综合的政策措施来配套。赋予农民更多财产权利，就要进一步协调中央政府与地方政府之间、政府与农民之间的利益关系；改革与完善农村集体经济体制；尽快修订相应的法律法规，出台相关的政策措施。
关键词：农民 财产权利 产权改革 土地制度 农村集体经济
十八届三中全会决定提出：“赋予农民更多财产权利。”农民拥有的最大的财产是他们以农村集体经济组织成员身份所共同拥有的农村土地，包括农用地、农村集体建设用地、未利用地等。决定提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。……建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”决定的提法具有重大的政策含义，抓住了当前我国土地制度的核心矛盾，但是具体落实则需要全面综合的政策措施来配套。
一 赋予农民更多财产权利，就要进一步协调中央政府与地方政府之间、政府与农民之间的利益关系
5年前，十七届三中全会决定提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场。”此后，中央领导同志在讲话中也强调：我们不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要，也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。但5年来，这方面的政策措施进展缓慢，原因可能在于这个问题涉及全局性、深层次的矛盾和问题，只有全面深化改革，才有可能推进。大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例，也就意味着大幅度减少地方政府在土地增值收益中的份额，这就必然涉及中央政府与地方政府之间财力与事权的划分、土地财政和土地金融等关键性问题。
（一）土地财政成为地方政府的重要财源，土地出让金收入成为地方政府举债的重要依托
2004年后，国有土地“招拍挂”政策出台，土地出让的市场化进程加速，此后土地出让收入便不断创下新高，在国民收入分配格局扭曲的情况下，土地财政与土地金融逐渐成为地方政府谋发展的重要财源。2011年，国有土地使用权出让收入为33166.24亿元，为地方财政收入总量92333.82亿元的35.9%。2012年国有土地使用权出让收入28517亿元，比上年减少4656亿元，下降14.0%，但仍占地方财政收入总量的26.8%。2013年，土地财政强势反弹，根据财政部发布的数据，上半年国有土地使用权出让收入为16722亿元，比上年同期增长46.3%。前三季度全国国有土地使用权出让收入为26836亿元，同比增加8900亿元，增长49.6%。
审计署2011年第35号公告指出，“2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元”，占省市县三级政府负有偿还责任债务67109.51亿元的37.96%，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。审计署2013年12月30日公告指出：“地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%”。
（二）土地财政和土地金融难以持续
根据财政部的数据，征地和拆迁补偿支出与补助被征地农民支出两项之和占国有土地使用权出让金支出总额的比例从2007年的27.9%上升到2012年的53.8%。财政部受国务院委托，2012年3月5日在第十一届全国人民代表大会第五次会议上所提交的《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》中指出，2011年地方政府性基金本级收入38233.7亿元。其中，国有土地使用权出让收入33166.24亿元，国有土地使用权出让收入安排的支出为32931.99亿元，包括征地拆迁补偿等成本性支出23629.97亿元，占支出的71.8%，余下9302.02亿元。据财政部的相关数据，2012年，土地出让收入安排的支出为28418亿元，其中征地拆迁补偿等成本性开支占地方土地出让支出总额的比重上升到79.6%。
2013年6月审计署发布《36个地方政府本级政府性债务审计结果》，报告提出：“部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额增长，但土地出让收入增幅下降，偿债压力加大。”该报告指出：“2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%，比2010年增长1183.97亿元，占比提高3.61个百分点；而上述地区2012年土地出让收入比2010年减少135.08亿元，降低2.83%，扣除成本性支出和按国家规定提取的各项收入后的可支配土地出让收入减少179.56亿元，降低8.82%。这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。”
土地补偿支出所占比例越来越高，甚至收不抵支。同时，在征收农民土地补偿问题上按照“人民内部矛盾用人民币解决”的原则并不能从根本上解决问题，反而给群众提供了一种误导性的预期，陷入“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的怪圈，导致社会矛盾越加激烈，土地财政和土地金融已经不可持续。
（三）从被动增加补偿到主动实现合作双赢
据报道，2013年12月20日下午，深圳历史上第一块原农村集体用地成功上市。该地归宝安区福永街道凤凰社区所有，占地面积为1.45万平方米，由深圳市方格精密器件有限公司以底价1.16亿元竞得，土地收益的70%归政府，30%归村集体凤凰社区股份有限公司所有。对于村集体土地出让收益，政府提供了两种分配方式，一种是政府和村集体各分50%，另一种则是政府分70%，村集体分30%，另外，村里再持有20%的物业面积。而凤凰社区选择的是第二种。凤凰社区主任文永昌表示，第一种方式是一锤子买卖，第二种方式则为社区长远发展提供了来源。项目建成后，该项目总建筑面积的20%由竞得人无偿移交凤凰股份合作公司。这20%的建筑面积即13980平方米产业配套物业中，食堂2000平方米、宿舍11980平方米，建筑成本按食堂每平方米2500元、宿舍每平方米2600元计算，该部分产业配套物业合计建造成本达3614.8万元。
如果按照深圳宝安的这种方案，地方政府与农村集体在土地收益上基本上还是对半分成，参照2012年征地和拆迁补偿支出与补助被征地农民支出两项之和占国有土地使用权出让金支出总额53.8%的比例，地方政府的净收益并没有减少，但地方政府避免了大量交易成本和摩擦成本，社区集体获得了可持续发展的资产收益，这可以说是一种渐进、平缓的改革方式，是一种双赢的格局。
中央对保障农民获得土地增值收益，曾多次通过文件和讲话加以明确。如2010年《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕 47号）就提出：“必须按照明晰产权、维护权益的原则，合理分配土地调整使用中的增值收益。要明确受益主体，规范收益用途，确保所获土地增值收益及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，防止农村和农民利益受到侵害。”建立城乡统一的建设用地市场，如果真的要大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例，也就意味着大幅度降低地方政府在土地增值收益中的分配比例。这就必须调整中央与地方政府之间的利益关系，真正落实十八届三中全会决定中关于深化财税体制改革的各项政策举措，建立现代财政制度，建立事权和支出责任相适应的制度，发挥中央和地方两个积极性。
（四）政府应通过税收的形式调节收入分配，改变土地增值收益的提取方式，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制
土地增值收益的分配不仅涉及中央政府与地方政府之间的关系、地方政府与农民之间的关系，还涉及当前土地收益与未来收益之间、城市与乡村之间、城市郊区农村与广大农区之间的关系，这需要政府通过税收的形式来调节收入分配关系。这方面第一个问题是，这些年来地方政府获取的国有土地使用权出让金收入实际上是一次性地将未来几十年的土地收益提前透支了，是一种“竭泽而渔”“寅吃卯粮”的不可持续的敛财方式。
未来土地增值收益的分配应该转变方式，将土地收入从一次性透支，改为逐年提取；允许集体建设用地进入土地市场后，可以考虑对国家征收的集体土地以及农村集体建设用地在实现财产权利时按年度征收地产税、物业税或土地使用费，使地方政府和农民集体可逐年获取稳定的收益。同时，还应让享受土地增值收益的农民获得社会保障和就业培训，同时要鼓励农民通过股份的形式或资产管理公司委托代管的形式，使其收益保值增值。
第二个问题是，近些年来，在国有土地使用权出让金支出中，重点是城市建设支出，农村基础设施建设支出所占份额很小。2011年，国有土地使用权出让金支出总额31052亿元中，城市建设支出为5565亿元，农村基础设施建设支出仅为760亿元。2012年，国有土地使用权出让金支出总额26664亿元中，城市建设支出为3049亿元，农村基础设施建设支出仅为486亿元。未来国家在税收和土地使用权出让金收入的使用上要向农村基础设施建设倾斜。
第三个问题是，城郊农民的土地具有区位优势，他们的土地被征收或集体土地进入市场，这部分农民应该得到土地增值收益的合理合法的份额，但不是全部。因为增值收益并不是这部分农民本身劳动创造的，而是地理位置优越形成的。政府应通过税收的形式调节收入分配，使一部分土地增值收益用于广大农区的基础设施建设和社会事业的发展，让那些为全国提供粮食安全、土地不能进行商业开发的广大农区也能得到发展。
二 赋予农民更多的财产权利，就必须改革与完善农村集体经济体制
《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”改革开放后，相当数量的行政村成为空壳村，除了土地外，没有什么集体资产。据统计，1996年全国72.6万个村中，当年无集体经济收益的村占30.8%，当年集体经济收益在5万元以下的村占42.9%，集体经济收益5万～10万元的村占13.5%，集体经济收益10万元以上的村占12.8%。
随着工业化、城镇化进程的推进，一部分村充分利用土地资源，或是利用集体经营性建设用地发展产业，或是通过土地被征用集体获取一部分补偿资金，集体经济逐渐有了发展的物质基础，但这些方式也带来新的问题。
（一）农村集体通过获得土地增值收益，增强了自身发展的物质基础
在工业化、城镇化进程中，一部分集体所有的农地被征用，转为非农建设用地，村集体也有可能获取一部分土地改变用途的增值收益。而随着土地整治工作的推进，农村最大的也是最有潜在价值的一块资产（土地）也出现了增量，在增减挂钩、占补平衡的政策执行中，村集体也有可能获得新的收入来源。
案例1：中部某省的一个地级市，要打造温泉生态旅游新城，涉及4镇8村100多个村民小组、村民1.8万余人。原有百姓住房占地约800亩，通过全征全拆，让农民“集中上楼，人人安居”，安置小区占地仅为300余亩，可节约土地500余亩，用于项目建设，促进新城发展。市政府建立了商业经营用房股份分红机制，即在景区优势地段按照农民每人10平方米的规模配置商业经营用房，由所在村组经营管理，实行产权共享、按股分红。市政府还建立了村级预留地自主经营机制，即按照征地总面积的5%给村委会留足预留地，村委会可将预留地转化为商业地产，通过土地市场将其挂牌拍卖或自己创办集体企业，以壮大村级集体经济，提高村集体收入。
案例2：福建武平县岩前镇灵岩村2012年底5096人1396户；2007年、2008年征地，征地之前耕地2000多亩、林地6000多亩；现在全村还有耕地1670亩、林地5000多亩。当时征地是按照前三年的平均产值1000元/亩，补偿26倍，其中土地补偿为平均产值的10倍（1万元），安置补偿为15倍（1.5万元），青苗补偿为1倍（1000元），一共2.6万元/亩；安置和青苗补偿的全部直接给农户，土地补偿的30%（3000元）给村集体，村里提留用于发展集体经济以及村财政收入。从2008年后，村级从土地提留的收益为近500万元。
2012年笔者在江苏调研时了解到，无锡902个行政村，一共有302亿元的净资产，村均集体收入568万元。在新的形势下，落实决定的政策举措，村集体就有可能获取一部分土地改变用途后可观的增值收益，如前述的深圳宝安区凤凰社区即可获得3480万元的土地收益以及13980平方米的产业配套物业。面临这些新的问题，如何建立相关制度，通过多种途径来探索集体经济的有效实现形式，使集体资产保值增值，集体成员获得可持续发展的机会和收益，避免重走导致原有集体经济溃败的老路，避免新的集体经济再次蜕变为“干部经济”，是值得探索的一个问题。
（二）深化农村集体资产产权制度改革，首先要界定清楚农村集体的相关概念，进一步厘清村组集体经济组织与村组社区组织（村委会、村民小组）之间的关系
决定在论述赋予农民更多财产权利时，多次提及“集体”这个词。但农村集体的内涵外延是什么？集体是由成员组成的，成员的资格如何界定？成员的权利、责任、义务是什么？成员如何进入、如何退出？对于这一系列问题，法律和政策都尚无明确的界定。2013年中央一号文件首次提出：“探索集体经济组织成员资格界定的具体办法。”
现行法律的有关规定使村委会和村集体经济组织职能交叉，相关法律使村委会（及村民小组）和村集体经济组织都有权占有和管理包括农用地和农村集体建设用地在内的农村土地和其他集体资产，赋予二者同样的合法性。农村集体资产由谁处置，没有明确的法律规定。2010年新修订的《村民委员会组织法》第8条规定，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，但下面紧接着又说，“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权”，这本身就是矛盾的。《浙江省村经济合作社组织条例》（2007）提出，“尚未设立村经济合作社的，村集体财产所有权由村民委员会行使”。村经济合作社应当“协助和配合村民委员会工作，为村级组织履职提供必要的经费，合理安排村公共事务和公益事业所需的资金”。
当前迫切需要通过改革试验，形成比较成熟的《农村社区集体经济组织条例》，明确村组集体经济组织的内涵外延及其权能，明确村组集体经济组织成员资格的取得及退出机制，成员的责任、权利和义务；在此基础上，使集体经济组织成员的个人成员权利与财产权利相统一。同时要厘清村委会和村集体经济组织之间的关系。村委会作为农村社区性的自治组织，它为本社区全体居民进行社会管理和提供公共服务的支出要纳入地方财政预算。要使村民委员会仅仅承担村庄的公共服务职能，把土地等集体资产的管理权完全剥离到农民集体经济组织手中。
（三）要深化以土地确权、登记、颁证为中心的产权改革
土地承包经营权证、集体林地使用权证、宅基地的集体土地使用权证以及房屋所有权证都要确权颁发到集体经济组织成员（农户）一级，做到“确实权”，即以实测面积为基础，做到承包土地的“地、账、证、合同”四个一致。通过土地确权、明晰集体的层级、集体成员资格的界定等全方位的产权制度改革，集体经济组织成员能摸清和掌握自己所在集体的全部家底并将自己对土地承包经营权、宅基地的用益物权以及集体资产的收益权坐实；在一定程度上可避免有的地区出现的村干部背着群众把地卖了而群众却处于“不知道卖了多少地，也不知道还剩下多少地”的窘境；为农民合法行使权利、稳定农村经济关系和政治关系创造了条件，并为赋予农民更多财产权利、发展壮大集体经济奠定了坚实的产权基础。
（四）集体经济产权改革的方向：从模糊到清晰，从封闭到开放，从固化到流动
十八届三中全会决定提出：“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”
集体资产明晰产权，使股权固化、地权固化、房权固化，其实质是确定某个时点具有资格的集体经济组织成员对于集体资产或资源各自的份额，是确定某个时点的公平，即起点的公平；但未来集体经济的发展方向应是从封闭走向开放，从固化走向流动，固化是为了更好地流动。在产权清晰的基础上，促进股权、地权和房权的流动，有进有出，增资扩股。十八届三中全会首次明确混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式。农村集体经济未来的走向可能会成为现代企业制度的一种有机组成形式。一种多元化的混合型的市场经营主体，集体经济的这种嬗变将使它得以保持经济活力和市场竞争力。
（五）在明晰产权基础上，深化乡村治理机制的改革，落实基层民主
农村土地的确权颁证、其他集体资产的股份量化以及相应的制度安排，奠定了农村集体农用地、林地与集体经营性建设用地使用权流转的产权制度基础，为要素流动和优化配置以及农民获取更多的财产权利创造了条件。但应该指出的是，明晰产权不是万能药方，农民的物质利益要靠民主权利来保障。民主权利随着物质利益的实现而越来越受到农民的重视。因此，在明确土地产权的同时，要深化乡村治理结构的改革，构建基层多元化的组织体系，改善农村社会管理，进一步发展农村基层民主，使农村土地的产权主体也能真正享有对农村社会经济事务的知情权、参与权、决策权和监督权。在行政村一级作为基层政府派出机构的色彩越来越浓的现实条件下，要强化村民小组层级的民主自治功能，以村民小组为主体建立和健全普通农民对村干部行使权力的有效制衡机制，能将非公务员身份的村干部的权力也关进制度的笼子里，确保普通农民的权益不受损害。农民获取更多的财产权利才有坚实的基础。
三 赋予农民更多财产权利，需要尽快修订相应的法律法规，出台相关的政策措施
中国的立法体制是统一而又多层次的，包括宪法和法律、行政法规以及地方性法规、自治条例和单行条例。我们公认，法律是一切行动的底线。但在转型期所进行的制度变迁，则往往是对现行法律的突破。
（一）法律、政策与实践三者间的冲突成为社会转型期改革发展的必然现象
1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第14条规定：“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”而2001年12月30日中共中央发布的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》则明确提出：不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同。
《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”2005年10月1日起，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》（以下简称《办法》）正式实施。《办法》允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地的集体土地进入市场，方式可以是出让、出租、转让、转租和抵押。《办法》明确，兴办各类工商企业，包括国有企业、集体企业、私营企业、个体工商户、外资企业、合作企业、合资企业、联营企业，兴办公共设施和公益事业，兴建农村村民住宅，可以使用集体建设用地。农民集体土地所有者出让、出租和抵押集体建设用地使用权，必须经过本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意；所取得的土地收益纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上应存入银行专户，专款用于农民集体成员的社会保障安排。村民出卖和出租住房后，不得再申请新的宅基地。《办法》的实施实际上突破了《土地管理法》的有关规定，于是有人撰文指出，“此举一出，国家法律的权威性将受到挑战，程序正义面临着惨遭破坏的危险”。实际上，随着中心城区产业和功能向郊区疏解和辐射，郊区工业化、城镇化进程的快速推进，郊区土地级差地价快速上升。近年来，许多农村地区都在探索，通过农民集体自主开发方式，在村集体建设用地上发展物业租赁经济，既满足了市场刚性的土地需求，又盘活了闲置的集体建设用地资源，获得土地增值的级差地价收益，有利于农民分享土地增值收益，更好地保障当地农民的土地权益，增加农民收入。但许多做法实际上也违背了《土地管理法》第63条规定。这次十八届三中全会决定明确提出，要“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”，对地方的探索从政策上提供了依据。
决定提出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，而1995年通过的《担保法》明确提出，除了抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；以及以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权外，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。2007年通过的《物权法》也提出，法律规定可以抵押的除外；耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。
决定赋予农民更多财产权利的相关提法也就意味着现有法律法规的一些规定已经滞后于农村农业改革发展的现实需要，中央的政策导向是对现有法律法规的突破，需要尽快修改相应的法律法规，出台相关的政策措施。
在以往现实经济生活中，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的一些条款往往得不到贯彻执行。问题是，什么样的对现行法律的突破是可以允许的，甚至是值得鼓励的？什么样的对现行法律的突破是不可容忍的、属于违法必究的？如果区分“好”的违法和“坏”的违法的话，法律的尊严又何以体现？改革的目的是建立一个民主法制、公平正义的社会，但改革过程中的一些制度创新和制度变迁又是对现行法律和政策的变通、调整，甚至违背。这是一个改革的悖论。在社会转型期，工业化、城市化的大潮中，这个悖论将长期存在。
（二）基层创新—实践检验—政策跟进—法律规范
习近平总书记2013年11月29日在山东考察时强调：“要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。”
解决法律、政策与实践三者间矛盾的法理依据涉及如何对待改革的问题。法是党的主张与人民意志相统一的体现。改革的大方向与社会主义的立法精神一致，把握方向，就可大胆探索。决定指出：“加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进。”摸着石头过河的是基层的创新者，改革以来所有的创新都是发端于基层，起始于草根。中国的改革与发展要靠基层创新来开路，最后形成上下联动的改革与发展的战略决策。只有坚持一切从实际出发，破除迷信，敢于冲破不合时宜的观念束缚，尊重群众首创精神，大胆探索、实践和创造，与时俱进，才能使社会主义现代化事业充满生机和活力。群众的首创经过实践检验后，遂有政策的跟进，最后才是法律的规范。但经批准进行的一些探索和做法，也要严格限定在试验区的范围内。坚持局部试点、封闭运行、规范管理、结果可控。
四 结语
世上没有绝对的权利，权利总是与义务相连，所有权亦是如此。德国1919年的魏玛宪法规定，“所有权同义务共存，其行使应符合公共福利”, “依据公共需要，可以收用、使用或限制财产权，但应予以相应的补偿”，因此，所有权的绝对性必须伴之以社会性和义务性。
在落实中央决定的相关政策时，要确立“规划高于所有制”的观念，并实行土地用途管制。规划包括国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等，土地用途管制最重要的是农地农用。在符合规划和用途管制的前提下，通过全面综合的配套政策措施，具体落实十八届三中全会决定中关于农村土地制度变革的各项战略举措，协调地方政府与农民之间的利益关系，赋予农民更多财产权利，让农民分享土地的增值收益，最终建立一个政府、企业和农民合作共赢的机制，让土地出让金在农民那里不再是一次性的、短期内变现后的挥霍，在政府那里不再是一次透支几十年的收益，这个机制要保持逐年有稳定增长的收益，让农民能够得到可持续发展的资源回报、政府获得可持续的财政收入，赋予农民财产权利，才能获得有效的可持续的实现形式。
（本文原载于《农村经济》2014年第1期）