第二节 精准与综合扶贫战略的内容

改革开放以来，我国的扶贫开发工作已取得了举世瞩目的成就。20世纪上半叶，一位名叫托尼的外国社会学学者将中国农民的生存状态比喻为：站在齐脖子深的湍急的水流之中，只要涌来一股细浪，就会陷入灭顶之灾。费孝通等老一辈社会学家在对当时农村进行调查后，也总结出中国基层社会的根本问题就是农民的温饱问题。经过20世纪80年代的农村改革，农民的温饱问题得以快速、有效的解决。尽管目前农村贫困人口仍有7000万左右，但他们的温饱实际上已经有了基本的保障。

要实现新时期的农村扶贫战略目标，需要在已有的扶贫开发经验的基础上，构建扶贫开发新战略。基于新时期农村扶贫开发的基本性质和特点，农村扶贫开发新战略也具有三个基本特征：精准性、综合性和可持续性。精准扶贫战略就是把农村地区人均年纯收入低于2300元的农户列为明确的扶贫对象，并在2020年让这一部分的贫困人口实现脱贫。

一 精准扶贫战略包含三个基本要件

1．精确的农村贫困“瞄准”机制

建立精确的贫困“瞄准”机制，就是在扶贫开发之前及扶贫过程中，精确地掌握扶贫对象及具体贫困状况的基本信息，同时又有即时的跟踪和反馈系统。

贫困的“瞄准”机制是推进精准扶贫的前提和基础，只有准确地把握农村贫困人口的出现原因，才能真正达到扶贫到户、扶贫到人的目的，才能准确把握扶贫的真正效果。建立和完善精准扶贫的“瞄准”机制，需要在对已有的贫困人口建档立卡的基础上，结合基层申报和基线调查，把农村贫困人口的基本信息建成可操控的扶贫开发GIS系统（地理信息系统）。通过这个系统，可以更加有效地把握农村贫困人口的状况、扶贫责任方、扶贫进展、面临问题、扶贫效果等信息。

2．精细的扶贫脱贫计划

在明确需要扶贫的对象及其具体信息之后，就需要针对贫困对象的特征和致贫原因，制订出详细、可行的扶贫方案或计划。

具体的扶贫方案需要落实扶贫责任者、必要的扶贫资源、扶贫资源的供给者、扶贫脱贫的措施和阶段等。此外，精细的扶贫脱贫计划还要精确到贫困户，即针对每一个农村贫困户都有具体的扶贫脱贫方案，方案的内容在扶贫开发GIS系统中可以追踪到。

3．有效的扶贫脱贫行动

精准的扶贫战略需要有效的扶贫脱贫行动作为支撑。与以往的片区扶贫开发战略不同，精准扶贫的基本目标就是要消除现有的7000万左右的农村绝对贫困人口，也就是要让这些贫困人口的生活得以改善，年收入高于2300元。要在2020年之前实现这个目标，就必须有具体的、切实有效的扶贫脱贫行动，也就是要针对那些已建档立卡的贫困人口，实施对应的具体帮扶、支持、救助和保障行动，让这部分农村贫困人口确实能在限定的期限内摆脱贫困的生活状态。

精准扶贫不等于驻村或驻户扶贫。将精准扶贫视为驻村扶贫或驻户扶贫，其实是一种认识的误区。在目前的一些驻村扶贫的实践中，一些扶贫方式确实能达到理想的精准扶贫效果，但扶贫效果往往取决于派出单位和驻村人员能够利用的资源，由于某些驻村扶贫人员难以协调和调动必要的扶贫资源，一些驻村扶贫也会流于形式。所以要使精准扶贫的行动达到实际效果，需要有科学合理的扶贫资源的协调和调用机制，让扶贫行动的实施者能有效调动扶贫资源。

农村贫困问题属于复杂的社会问题，解决这一问题的扶贫战略与策略需要避免单一性、专项性，应具有综合性。综合性扶贫战略在一定意义上是相对于以往通行的项目制扶贫策略而言的。一些扶贫项目或专项扶贫措施虽取得了一定成效，但也存在较大的局限性，最为突出的两个问题是：一是大量的扶贫资源耗损在项目的推进与实施过程之中，大大降低了扶贫的效率；二是扶贫项目有着明显的选择性，大大限制了扶贫对象的范围。

在扶贫开发攻坚的新时期，需要出台颇具创新性的扶贫开发政策措施，而不是仍局限于项目扶贫的老办法。精准地让农村绝对贫困人口脱贫，对构建综合扶贫新战略有重大意义。

二 构建综合扶贫战略关键需要建立和完善三种机制

1．将政府、市场、社会和社区的扶贫力量综合起来的机制

扶贫开发工作虽然要以政府为主导，但并不意味着依靠政府的力量来解决所有的贫困问题。政府的主导作用要体现在通过建立一种扶贫综合机制和平台，将政府、市场、社会乃至社区的扶贫资源有效地结合起来，将中央政府的政策措施与地方政府的政策措施有效地结合起来，将外部支援力量与农村社区内部的力量有效地结合起来，形成扶贫脱贫的合力，这样的综合机制将会大大提高扶贫开发的力度，改善扶贫脱贫的实际效果。

2．将经济、政治、社会与文化的扶贫措施综合起来的机制

农村贫困是复杂的社会问题，因此解决这一问题不能依靠单一性的措施和办法，农村扶贫脱贫工作需要坚持综合性原则，将各种不同的扶贫措施综合起来，因地制宜、因户制宜，采取灵活多变且又符合农村贫困人口实际需要的扶贫脱贫措施。农村扶贫脱贫工作并不存在理想主义的模式和方法，需要在扶贫实践中综合多方面因素，有针对性地采取符合实际情况的措施。例如，一些生活在偏僻山区的贫困人口，理论上，整体迁移是理想的扶贫脱贫途径。但在实践中，有些少数民族的农民因受其文化传统的影响并不一定乐意整体搬迁。因此扶贫脱贫工作的推进还需要尊重当地文化传统，考虑多方面的因素，推进综合性扶贫。

3．扶贫与发展的综合机制

贫困问题产生的根源在于发展，区域贫困问题是区域发展存在的问题，个体贫困则是个体发展过程中存在的问题。因此，解决贫困问题，让贫困人口脱贫致富，必须解决与发展相关的问题。扶贫开发工作本质上就包含两个方面：一方面要扶贫帮贫，协助贫困人口摆脱贫困；另一方面开启发展之路，在发展的过程中预防和解决贫困这一社会问题。综合的扶贫战略需要把扶贫工作与促进发展有机地统一起来，巧妙地结合起来：针对区域不均衡发展诱发的贫困问题，需要将扶贫脱贫政策与均衡发展政策结合起来；针对发展的结构性不平衡导致的结构性贫困问题，需要把扶贫与促进落后地区发展及优惠扶持政策结合起来；针对发展过程中的个体差异贫困，将扶贫工作与社会保障体制完善等和谐社会的建设结合起来。

精准扶贫与综合性扶贫是相互统一的。综合性扶贫并非指笼统的、庞杂的扶贫措施，而是要求建立能够把多种力量、多种资源、多个主体、多种措施以及多种目的综合起来的有效扶贫机制。其根本目的仍在于能够更加有效地、更加精准地解决农村贫困问题，让农村贫困人口真正实现脱贫奔小康。同样，精准扶贫并非指单一的扶贫措施，而是指要达到切切实实地解决每一个农村贫困户的实际困难这一目标。帮助和扶持每一个农村贫困户真正摆脱贫困，简单的扶贫办法和机制是难以奏效的，必须构建新的、综合的扶贫机制。

三 理解精准扶贫战略应着眼于三个层面

十八大以来，我国逐步形成了精准扶贫战略这一科学的理论体系，习总书记进一步提出了“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准”六个精准的扶贫要求。精准扶贫战略是基于我国基本国情、现阶段贫困问题、社会经济发展特点和中国特色扶贫体系的特征提出的，其核心要义是集中我们的注意力和各种资源，正视贫困问题，聚焦贫困地区和贫困对象，改善和提高扶贫工作的效益和质量，顺利实现到2020年全面建成小康社会的目标。全面理解精准扶贫战略的深意，应同时着眼于宏观、中观和微观三个层面。

1．宏观层面：认识精准、重心精准

宏观层面上，精准扶贫战略的核心是贫困地区各级领导的思想认识、工作重心和注意力要“精准”，聚焦在扶贫工作和贫困人口上。过去一个阶段，一些地区（包括贫困地区）在开展相关工作时，主观上存在“只要宏观经济发展好了，贫困问题自然就得到解决了”的错误认识，客观上存在“忽视农业、忘记农民、淡漠农村”的错误认识。尽管扶贫工作在各地不断开展，但是资金投入、组织保障和工作重心等方面都没有得到应有的强化。

习总书记提出两个“重中之重”，指出“‘三农’工作是重中之重，革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区在‘三农’工作中要把扶贫开发作为重中之重，这样才有重点”。以两个“重中之重”思想为指导，贫困问题突出地区的党政主要负责同志理应当好扶贫开发的第一责任人。

精准扶贫战略要求，贫困地区要把提高扶贫对象生活水平作为衡量政绩的主要考核指标。引导贫困地区党政领导班子和干部把工作重点放在扶贫开发上，要强化贫困地区各级特别是县级扶贫开发领导小组的综合协调职能。“十三五”期间，党政主要领导应担任扶贫开发领导小组的负责人。此外，扶贫开发领导小组应是跨部门和主流化的核心枢纽，能够整合各方面资源。在这一框架下，省、市两级的工作重点是做好扶贫工作的宏观统筹，做到决不让一个地区掉队；县、乡两级的工作重点是做好扶贫和民政、人保、教育等部门的制度政策的衔接，对贫困人口进行全面排查，保证“一个都不能少，一户都不能落”。

2．中观层面：措施精准、管理精准

中观层面上，精准扶贫战略的重点之一是做好扶贫项目设计、创新扶贫方式方法，提高扶贫项目的针对性、适应性，帮扶措施要精准。我国目前大部分的贫困地区都存在着自然条件恶劣、社会服务和基础设施短缺的情况，在农业生产的资源环境和市场风险的双重约束下，普通农产品的利润空间缩小、优质农产品的经营难度加大，产业化扶贫的项目识别难度和运行风险都很高。农村劳动力的外出造成了很多发展项目无法得到落实，一些贫困村的干部因自身能力较弱，无力开展项目实施方案。即使一些扶贫项目得到了实施，也因劳动力在项目实施完成后又外出务工，导致这些项目缺少后续的管理和维护，造成了扶贫行为的短期性和扶贫资源的浪费。而且，农村青壮年人口的外出，也给公平公正地分配扶贫资源造成很多问题，一些贫困农村地区，村里组织召开村民大会或村民代表大会都比较困难，即使是通过民主程序来识别贫困户和分配扶贫资源，也很难得到落实。这就需要在把扶贫资源这块蛋糕做大的同时，增加蛋糕的种类，使不同种类的项目能够对应不同的贫困地区和群体。

中观层面上，精准扶贫战略的另一重点是做好贫困村庄的组织建设和帮助支持工作，这要求做到因村派人和管理精准。扶贫到户工作对完善基层治理体系具有很高的要求，从目前的政策实践来看，乡、村两级是很多到户项目实施的关键，其不仅要开展精准识别贫困户的工作，还承担着设计扶贫项目和监督扶贫资金使用的任务。尽管很多乡镇实行了干部包村制（担任第一书记），但因乡、村两级往往面临非常复杂的农村社会环境，这就对乡、村两级工作人员的素质提出了很高的要求，需要在包村干部办事能力和工作积极性的提升方面进行系统的制度设计。

3．微观层面：识别精准、帮扶精准

微观层面上，精准扶贫战略的重点之一是对贫困人口的精准识别。由于贫困村庄的经济总体发展水平不高，贫困（线）标准设定也不高，精准识别贫困人口的过程应被视为识别村情的过程。目前贫困村应该包括四种人群：具有发展潜力的贫困群体；缺少发展能力的特殊贫困群体；收入略高于贫困线或刚刚脱贫的群体；非贫困群体。从精准扶贫角度来讲，目前开发式扶贫的主要对象是第一类群体。对于第二类群体，要重点做好扶贫与社会救助政策的衔接工作，发挥低保等社会救助制度的托底作用。第三类群体实际上也属于脆弱人群，在风险和灾害面前容易返贫，因此要协调好信贷、保险等方面的政策支持。对于第四类群体，要充分利用新型城镇化的发展机遇和国民经济中高速发展的条件，激发他们“能人”的带动效应，使他们既为村庄减贫创造有利的宏观环境，巩固和扩大扶贫工作成效，又使其走上快速发展的良性循环的轨道。

微观层面上，精准扶贫战略的另一个重点是向精准扶贫识别出的贫困人口提供量体裁衣式的菜单式扶贫，即精准帮扶。即使在一个村庄内部，不同贫困人口的致贫原因往往也是不同的，因此在实践中要做到精准帮扶，需要以“户”为项目单元，开展一对一的帮扶活动。

四 乡镇精准扶贫问题与反思

脱贫是个世界性难题，大家都在摸着石头过河，政府在制定政策和实施精准扶贫的过程中，还是出现了很多有共性的问题。换个角度认真思考，能更好地发现问题，校正目标。

1．揠苗助长、欲速则不达

云南很多地方政府在制定精准扶贫的专项贷款、环境治理、产业发展等输血造血的措施方面，出发点是好的，但未必能达到预期的目的，原因是政府的初衷和农户的打算难以“情投意合”。政府让农户建房，农户非但不积极而且嫌山区条件艰苦，不愿回到山区居住；政府想发展养殖业，农户不愿意，因为市场经济萧条有投入亏本的前车之鉴；政府想搞种植业，农户没有技术也缺劳动力；政府要异地搬迁，由于政策资金投入不足、条件不成熟无法实施。政府有美好的愿望，农户有难言之隐。许多扶贫政策的实施，看似“天上掉下个大元宝”，农户却没有能力把它捡起来。“扶上马送一程”的帮扶措施成了农民难以完成的考题。

“挂包帮”“驻村工作队”，本来是政府扶贫的措施，由于缺少具体的实施方案和路径，实际执行的效果不太令人满意。最后往往是“挂包帮”责任人给贫困人口几百元钱草草了事，“驻村工作队”大多也是流于形式，驻村后往往无所事事或是找各种理由回城（责任单位派驻年轻人驻村锻炼，年轻人不了解农村农民的生活，没有农村工作经验又缺少社会资源）。给村民留下了政府和“挂包帮”责任人工作落不到实处，没有其他有效的扶贫措施，只给金钱补贴的印象。扶贫的特惠政策也在一定程度上助长了一些村民好逸恶劳的依赖心理，他们躺在救助的温床上不思进取，却又因贫困户的特殊身份获得扶贫补贴，使一些处于贫困边缘但没能得到救助的农户心理失衡，为了讨个说法，这些人到处上访，使新的社会矛盾进一步激化。

反思这些现象，原因是执政者人为地拔高了农民的自身素质，忽视了农民内因的决定因素和其所处地理位置的客观局限性。揠苗助长，欲速则不达。

实际上云南很多山地农村和少数民族，由于传统意识和后天学习能力等问题，政府和“挂包帮”责任人无法对其进行永久性的扶贫。老子曰：“我无为，而民自化；我好静，而民自正；我无事，而民自富；我无欲，而民自朴。”政府大包大揽、一厢情愿地按自己的主观意志为农民设计发展蓝图，甚至追求整齐划一、一步到位，反而捆绑了农民的手脚、限制了农民主观能动性的发挥。营造良好的外部发展环境，让农民们自己“量体裁衣”、充分发挥自己的长处，才能在发展的路上走得更远更快。

2．繁文缛节，形式主义泛滥

政府精准扶贫过于理想化，造成实际工作中的扶贫设计不符合实际情况。政府的大量的表册（每户涉及表册几十种）发到基层，想要把涉及扶贫的信息都搜集齐全，但由于农户的素质和意识的问题，加上政府工作过程中找不到重点，工作精力平均分配，导致重要信息因精力投入不足而被平庸化。

很多地方在执行精准扶贫的过程中具体落实不到位，精准扶贫的信息采集、任务分配常流于形式。虽然要求每个信息都必须进村入户进行采集，但实际情况是工作人员坐在办公室里加班加点编造信息采集的结果。这种上级发命令，下级闭门造车、缺乏深入实际的“纸”上扶贫现象仍然存在。

3．朝令夕改、无所适从

当然，精准扶贫还处在探索和试点的阶段，管理部门缺乏经验，处理具体问题思路不清、举棋不定。这也是目前普遍存在的问题。

4．准备不充分，豢养违规

政府在为贫困户建档立卡时，只设立了人均纯收入这一条准入门槛，除此之外没有其他的约束措施；动态管理时提倡民主评议，农户虚报乱报，导致收集不到真实的信息。因为测算人均纯收入，农民不可能把一些自己的隐性收入和盘托出。银行存款等是个人隐私，政府没有权力到银行查询。还有就是一些地方势力为评上贫困户反复缠访，部分基层干部也因种种原因对这种行为进行放任。基层管理者多是邻里街坊，在评议贫困户之前，加之缺乏明确的政策导向和严明的制度约束，对评议的事项态度模糊、三缄其口。等评议有了结果，具体措施落实了，矛盾出现了，有些基层管理者又像小孩变脸，理由是贫困户评判不准，给出的措施和优惠要收回。

没有规矩，难成方圆。精准扶贫实施过程中有关部门往往调查研究不深入、事前准备不充分、具体措施不明确，在矛盾出现之后，再定新规，造成实践过程中出现盲动主义和“豢养违规”的现象。