二 城乡关系的多重失衡

那么，到底是什么因素黏住了我国工农城乡关系融合的翅膀？为什么在国外，工业化和城市化是缩小工农城乡差距的必然途径，而在我国却结出了扩大工农城乡差距的苦果？这其中有许多经验教训，值得我们认真汲取。我国城乡关系的失衡，表现在许多方面，这些方面互相联系，互相影响，交织为多重失衡。

（一）产业失衡与空间失衡

农业是国民经济的基础，这是一个尽人皆知的经济学常识，它是由农业的诸多功能决定的。特别是现代农业，除了具有向城市和工业提供生活资料、市场、劳动力和外汇功能以外，还有为农民提供就业和收入、调节生态、旅游等功能。

但是，由于多种原因，在我国的工业化和城镇化进程中，上述理论并没有完全转化为国家政策。50多年来，“三农”实际上仅仅承担了为工业化和城镇化提供资金积累的任务，我国走了一条牺牲农业以发展工业、牺牲农村以发展城市的道路。国家对“三农”的剥夺渠道和手段，一是工农业产品价格剪刀差，农产品价格长期低于价值，在与工业品的不等价交换中，农民创造的大量财富转移到工业与城市中。据匡算，这些财富平均每年超过300亿元，如果动态计算，累计可达数万亿元。二是土地征用，在把农村土地由集体所有转变为国家所有的过程中，国家对农民的补偿标准大大低于其出让收入，由此形成了颇具中国特色的土地财政现象。据统计，仅1999～2011年，全国的土地财政收入累计达13万亿元，占地方财政收入的70%以上，形成地方财政对土地出让收入的高度依赖。三是农民工，农民工在城市不能享受平等的工资待遇及其他社会福利，所创造的一大部分财富进入城市。据国家统计局的数据，2012年，全国农民工总量为26261万人，其中，本地农民工9925万人，外出农民工16336万人，而外出农民工人均月收入为2290元。另据一些典型调查，农民工的月工资从20世纪80年代的1000元以下，到2012年4月达到2049元，每个农民工平均每年对城市的贡献为2万元左右。按此匡算，目前我国农民工每年的损失超过5万亿元。而据《工人日报》2011年的调查，农民工月工资为1747.87元，城镇职工月工资为3046.61元，相差1298.74元，以全国农民工24223万人计算，年相差37751.25亿元。

当然，从一般意义上讲，任何一个国家的工业化和城市化过程中都面临一个资本原始积累问题。由于此前是一个农业经济和乡村社会，因此，在广义上，资本原始积累只能来自农业与农村。即使在英国，圈地运动也是资本原始积累的重要内容。除此之外，还有贩卖黑奴、殖民贸易、侵略战争等。这些，被马克思斥责为“资本来到世间，从头到脚，每个毛孔都滴着血和肮脏的东西”（《马克思恩格斯全集》第23卷，1972: 829）。但是，在英国，失地农民却被吸纳进工业化和城市化进程中，找到了工作，转变为雇佣劳动者。而且，英国以及其他发达国家的城市化一旦完成，城市就变成了“增长极”，其极化效应就逐步转化为扩散和辐射效应，反哺农业与农村，最终实现城乡一体化发展。而在我国，在工业化和城市化进程中，其对“三农”的剥夺却持久不断。

正是对“三农”的长期剥夺，造成我国长期的产业失衡和空间失衡，具体表现为以下方面。在改革开放前，农业长期落后，不能满足全国人民的基本生活需要，也不能支持工业化与城镇化的顺利推进，反而严重制约了它们的进展。在“一五”计划期间，工业化开始启动，大批农民随之进城，产生了粮食供应不足问题，于是国家开始推行粮食统购统销政策。1958年，国家进一步颁布《户口登记条例》，限制农民进城。在60年代初期的国民经济调整期间，国家不得不遣散2000万进城、进厂农民返乡种田，即使如此，还是造成了大量的人口非正常死亡。此后，直到十一届三中全会后的农村改革，农产品供应不足始终是全国人民的心头之痛，温饱问题无法得到很好解决。20世纪80年代初期中央连续5个“一号文件”，集中代表了党和国家对农业和农村政策的调整与改善，极大地促进了农业发展。直到1985年，第一次出现了农产品供过于求、销售难问题。可惜的是，这一政策并没有延续下去，而是出现了逆转。在不断的反复和波折中徘徊，农业形势也因之时好时坏，基础并不牢固。延至21世纪初期，全国粮食产量大幅度下降，不能做到年度平衡和自给，大量动用库存，增加进口。农产品价格随之明显上涨，成为这一时期通货膨胀的重要推动因素，工业和城市不得不品尝自己酿下的苦酒。

农村作为农业的空间载体和农民的栖息之地，在农业的落后背景下，无可避免地落后于城市的发展。如果我们到农村去考察，特别是到中西部地区和边远地区的农村去，视觉和心灵都会受到极大的震撼。只有到了农村，才能真正了解中国，知道中国发展的困难与问题所在。于是，也才有了自古以来就是鱼米之乡、富庶之地的江汉平原的乡党委书记李昌平在1998年给朱镕基总理的信中对我国“三农”状况的描述：农民真苦，农村真穷，农业真危险。也才有了一位外国驻华大使对我国的描述：中国=欧洲+非洲。我国城乡发展速度和水平的失衡，是一幅极不协调的画面：一方面是城市中的高楼林立，肥胖成为相当一部分城镇居民的烦心之事；另一方面，则是相当一部分农村的茅屋为秋风所破，有数千万农民依然处于贫困状态。如此严重的产业失衡与空间失衡，无论如何，也是有悖于共同富裕设想和构建和谐社会、全面建成小康社会以及实现现代化等发展目标的。

（二）户口划分与逆城镇化

城市化的主要内容是以人口为龙头的各种生产要素由农村向城市的流动和集中过程，衡量城市化的首要指标，便是城市人口占全社会人口的比重。为了推进城市化，必须允许和鼓励农村人口向城市流动。但是，根据前面所分析的农业发展水平所决定的农业剩余产品的多寡决定着工业化和城市化水平高低的原理，农村人口向城镇的流动速度和数量，必须要与农业的发展水平和承载力相适应。这也就是马克思和恩格斯所分析和揭示的：超过劳动者个人需要的农业劳动生产率是一切社会分工和发展的基础，农业劳动生产率制约着农业和工业之间社会分工的发展程度，农业劳动生产率决定着农业人口向城市和非农产业转移的速度和规模。同样，费景汉和拉尼斯对刘易斯人口流动模型的补充和发展中也特别强调了农业发展水平对农村人口流入城市的制约作用。据此，在面临农产品供应不足的制约时，政府正确的政策选择应该是调整工业化和城镇化战略，采取切实有效的政策，扶持农业发展，一方面提高农业剩余产品数量，为今后的农村人口流入城市提供充足的生活资料，另一方面，农业的发展，会使农民收入增加，城乡居民收入和生活水平差距缩小，从而农民进城的动力和欲望下降，流动人口减少。通过这种供给和需求两方面的调节，经过一段时间，例如3～5年的发展之后，产业结构和空间结构就必然趋于合理，工业化和城市化也就会步入良性发展轨道。

新中国成立之初继承了旧社会遗留下来的工农与城乡差距，政府的政策应该是缩小差距，而不是进一步扩大差距。当时，有些有识之士，例如梁漱溟等，吁请国家重视和控制城乡收入差距。在当时的背景下，这一建议并没有得到采纳，反倒招致严厉批评。这样，我国的工农城乡差距就继续沿着扩大的轨迹在向前运行。但是从社会成员个人来说，作为一个理性的“经济人”，他在进行职业选择和居住地选择时，依据的是收入和福利最大化原则。只要工业收益高于农业，城镇居民收入和生活水平高于农民，农民就必然选择进城，而城市人口则不愿流入农村。此时，人口在城乡之间可以自由流动，尚无政策限制，加上大规模工业化所创造的就业岗位对劳动力的需求，于是，大批农民流入城市。1950～1957年，我国的城镇化率从10.6%迅速提高到15.4%。

但是，城镇化很快就遇到了农产品供应不足问题，农业从反面以消极方式表现出它的基础地位。由于在工业化和城镇化中对农业这个基础产业的伤害，农业剩余产品很少，能够供养的工业与城市人口也就十分有限，人口大量流入工业与城市，势必面临衣食之虞，在城市中形成贫民区，大量流动人口既无就业岗位，也无收入，反倒成为城镇化的消极因素。为了消除这种制约，国家不是采用市场手段，而是采用行政手段，从1954年夏粮上市开始，实行粮食统购统销政策，国家垄断农产品经营，购销价格都由国家决定，价格剪刀差出现。国家为了给粮食统购统销政策提供体制保证，加上其他考虑，在农业社会主义改造运动中，以公有制代替私有制，快速建立了人民公社体制。在这种政策下，农民的生产积极性受到挫伤，农产品供应不足问题依然没有得到解决。于是，国家开始运用行政和法律手段限制农民进城，在1958年1月颁布了《户口登记条例》，以当时的人口居住地点为依据，把全社会成员划分为城市户口和农村户口两大类。这两种户口的区分并非如字面含义那么简单，它不仅仅是居住和工作地点的不同，而且是社会地位和身份的重大区别。城镇居民在就业、购物、教育、医疗、住房、养老等方面享有农民根本无法比拟的优惠待遇。根据有关统计和研究，我国城市和农村两种户口的不平等待遇曾达到67种之多。1975年，在第四届全国人大会议上，《宪法》中关于公民有迁徙自由的条款被删除。由此，我国居民在整体上被划分为城乡两大利益群体。两种户口的划分还有继承性，社会成员之间的流动性几乎断绝。陆学艺先生把这种社会治理模式概括为“城乡分治、一国两策”。

在城乡户口划分下，出现了逆城市化现象，国家不仅严格限制甚至禁止农村人口向城市流动，而且动员和强制城市人口向农村流动。在20世纪60年代初期的国民经济调整时期，就有2000万进城职工被迫返乡。在“文化大革命”之前，邢燕子、侯隽等一批城市知识青年就发出了“我们也有一双手，不在城市吃闲饭”的豪言壮语，自愿到农村安家落户，接受贫下中农再教育。她们是城市知识青年学习的楷模。“文化大革命”爆发后，大学停止招生，大批城市高中、初中毕业生无法继续升学，也无法就业。于是，国家用行政手段开始了大规模的、持续10年之久的城市知识青年上山下乡运动。在“文化大革命”期间，我国的城镇化率以-0.5%的速度出现了负增长，1978年，工业占GDP比重为48%，而城镇化率仅为17.9%，出现了城镇化严重滞后于工业化的不协调现象。其间，前后累计有近亿名城市知识青年被迁徙到农村，国家为此也耗费了数百亿元，用于为他们安家。后来的事实证明，在工农城乡差距如此严重的情况下，行政手段也无法消除知识青年的经济理性，他们不可能心甘情愿地在农村种田和生活。而且，大批城市知识青年到农村，进一步加剧了农村的人多地少矛盾，资源配置更不合理，农业劳动生产率下降。1977年恢复高考政策后，国家停止了知识青年上山下乡政策，已经下乡的知识青年，除了此前已经通过招工、参军、推荐上大学等方式返城的以外，也都一次性集体返城。这一历史事件在广大知识青年心中留下了永远难以磨灭的烙印，对他们而言，是一种物质财富的损失，却也是一种精神财富的积累，以致20世纪80年代以后，“知青文学”一度成为我国文学领域的一大亮点，一批小说、电影、电视剧纷纷问世，在广大知识青年中引起强烈共鸣。

改革开放以后，一方面，农村家庭联产承包经营制的实行，极大地解放了生产力，劳动生产率大幅提高，农村剩余劳动力问题越来越严重，需要寻找就业出路。另一方面，农业的丰收和农产品供应的改善，使得农业对工业化和城镇化的支持作用凸显，有可能让一批农业人口脱离农业，进入非农产业。于是，国家放松了对农民进城的限制，大批农民纷纷进城，成为我国经济社会发展的一大热点问题。然而，这一过程并不是一帆风顺的，而是极其艰难曲折的。在乡镇企业发展初期，国家出于对“城市病”的担心，要求乡镇企业办在当地，农民只能“离土不离乡，进厂不进城”，由此导致乡镇企业“满天星”式的分散布局。这不仅造成城镇化滞后于工业化，降低了工业化的效益，而且带来了土地浪费、环境污染等问题。直到中共十四大以后，国家才提出要把乡镇企业的发展和小城镇建设结合起来，号召乡镇企业走出村落，向开发区和城镇集中。由此，农民也才可能走出农村，进入城镇。

在农村人口向城市流动的过程中，由于城乡户口划分依然存在和发挥作用，由此出现了具有鲜明中国特色的“农民工”现象。“农民工”的称呼其实是一个形容语的矛盾，类似于恩格斯所批评的“圆的方，铁的木”。它所反映的，其实是在两种户口制度下，进城农民职业转换和身份转换不一致的矛盾。目前，农民工群体达2.5亿人，他们是介于传统城市人口和农村人口之间的一种人口群体，处于边缘人的尴尬境地。

20世纪90年代以来，许多专家学者大声疾呼，要取消城乡户口划分，给农民以国民待遇，特别是要首先改善广大农民工的待遇，国家也曾经为此出台了一系列专门政策。但是，这一工作困难重重，因为它遭到了城市既得利益集团的强烈抵制。一些地区和部门，表面上取消了对农民进城的限制，但是却变相剥夺农民，例如要求农民缴纳进城费，出钱购买城市户口，或者要求农民花费数十万元甚至上百万元在城市购买一套住房，才能取得城市户口。绝大多数农民工倾其一生打工所得，也无法满足这一条件。这一政策对他们来说，可望而不可即。2012年底，围绕以农民工子女为主体的异地升学考试问题，在全国掀起一场广泛的争论，城镇居民出于维护自己既得利益的立场，强烈反对异地考试，上海的有些市民甚至发出了让农民工子女“滚回去”的驱逐令。在教育部的督促下，北京、上海等大部分省市所公布的异地考试方案，仍然壁垒森严，遥不可及。由此说明，由于户口划分而在一些城市居民心目中所形成的优越感和既得利益是如何的根深蒂固，而城市政府也缺乏打破这种利益格局的足够勇气和魄力，对此采取了退让、迁就和默认的态度。

回顾上述历程，我们痛感，几十年来，我国基于户口划分的城乡二元社会结构，以及由此衍生出来的其他政策，造成了城镇化进程的滞后，阻碍了城乡之间的和谐发展。而且当这种政策被赋予利益含义后，其刚性又在不断强化。这样，取消户口划分的本质，就是对城乡利益关系的一种重大调整。

（三）政府推动与市场失灵

为了建立合理的工农与城乡关系，必须要有一个合理的实现机制，这种机制取决于每一个国家的经济体制，核心是要处理好政府与市场的关系，在二者之间有一个合理分工。从西方发达国家的实践来看，在完善的市场经济体制下，由于农业的弱质性和农民的弱势地位，政府对他们给予特别的扶持和关照，具体表现为名目繁多的补贴和资助。而农村人口向城市的流动基本是依靠市场机制调节的。也就是说，农民要不要进城、何时进城、进入何城、进城后干什么等决策，都是农民在理性分析的基础上自主做出的。在刘易斯、费景汉、拉尼斯，特别是托达罗的人口流动模型中，都清楚地揭示了这一点。当然，这并不是说政府对城市化放任自流，撒手不管。政府的作用，主要体现在对城市发展的规划和宏观控制上。

我国的城镇化进程伴随着国家经济体制的形成、改革与演变过程。在改革开放之前的30年中，我国实行高度集中的计划经济体制，排斥市场对经济和社会发展的调节作用。在农业发展问题上，由于农业的基础性地位，特别是由于农产品供应不足，国家对农业严格控制。虽然如前所述，国家高度强调农业的重要性，实际上却是工业优先、城市优先，农业只是承担了一个为工业和城市提供积累的功能。在这种体制与战略下，国家的控制越严，农业的发展越没有出路。而在城市化机制上，也完全是政府包办，从城市规划、城市人口规模到建设资金的筹措、使用，以及土地的征用、出让等，整个流程都是政府在唱独角戏。企业和个人既没有权利，也没有能力介入城镇化进程，完全处于被动地位。政府包办的最大弊病，一是不能充分有效地动员和利用各种社会资源，造成建设资金严重短缺；二是资源浪费，这同其他领域中的资源浪费如出一辙，道理是相同的。集中起来，就是城镇化动力不足，步伐缓慢，在公用设施、居民住房等方面，欠账太多。到改革开放时，包括北京、上海在内的全国所有大中小城市，都存在着住房紧张，道路拥挤，商店、学校、娱乐设施匮乏等问题。而这也成为政府限制农村人口流入城市最充分的理由。

改革开放以后，在从计划经济体制向市场经济体制转变的大背景下，农业的发展和城镇化的推进，也开始向政府与市场双重实现机制转变。就农业发展而言，1985年以后，在农产品供应状况改善的情况下，国家明显加大了市场的调节作用。而在这种市场格局下，加大市场调节的结果必然是农产品价格的下降，农业的双重风险叠加，因此，是市场在剥夺农民。就城镇化而言，市场的调节作用表现在城市建设资金出现多元化格局，按照“谁投资，谁受益”的原则，许多企业和个人开始介入城市建设中，例如，投资老城区改造，可以在改造后的街道得到一间铺面房。在浙江等市场化程度高的地区，甚至在投资数十亿元的机场、铁路、跨海大桥建设中，也有大量民间资本进入。城市土地由无偿使用向有偿使用转变，政府通过低价从农民那里征用土地，再高价出让，获得巨额收入，用于城市建设。在这种双重调节机制中，必然会产生大量的摩擦与矛盾，出现政策上的漏洞，由此演绎出许多问题。例如，土地一级市场由政府垄断，农民不能以土地主人和市场主体的身份与土地需求者谈判、讨价还价，而只能被动地接受政府单方面所确定的补偿价格，这种价格大大低于出让价格，而且不能保证被征地农民今后的生计需要。地方政府既可以从中谋取巨大收入，又可以以低价甚至负地价出让土地，以此作为一项优惠政策用于招商引资，不同地区、不同城市之间恶性竞争，最终外商受益，受损失的还是农民。农民失地后，也失去了其他生存条件，出现由失地引起的失业、失居、失保、失教和失身（份）等问题，并最终造成与城市化相伴而行的“农村病”，造成严重的社会问题。更有甚者，许多城市的土地出让并不是在阳光下公开进行，而是暗箱操作，官商勾结、行贿受贿，农民所损失的利益并没有转化为国家利益和社会利益，而是进入少数腐败官员和不法商人的腰包。近年来，在全国各地查处的重大腐败案件中，因土地出让而造成的案件占了相当一部分，动辄数千万元，甚至上亿元。政府主导的土地征用，还造成了土地的极大浪费，许多城市在规划和建设中讲排场、比阔气，大搞政绩工程，道路越来越宽，广场越来越大，绿化带越来越多，而土地利用效率越来越低。还有的城市规划频繁变更，朝令夕改，大量在正常使用期限内的建筑物被提前报废，由此既浪费了巨额资金，又造成建材、人力等资源的巨大浪费，令人痛心疾首。最终受损失的还是人民群众。

由此可见，几十年来，我国的农业发展和城镇化，并不是完全由市场调节、按照自身规律在进行，出现了许多问题，制约了城乡关系向合理化方向的演进。

（四）资源分割与收入失调

资源是经济和社会发展的必备条件，也是社会成员取得收入的基本依据。它有许多种，但从整体上讲，可以划分为人力资源与非人力资源，这两类资源只有保持合适的比例，才能提高配置效率。合理的资源配置比例与高效率，只能在资源的合理流动中实现。这两类资源在城乡之间的配置比例，则决定着城乡之间的发展关系以及城乡居民的利益关系。城乡居民收入关系，取决于双方在资源配置中的地位及其所得到的资源份额，如果资源配置不合理，必然导致收入分配关系不合理。这就是马克思所说的：“消费资料的任何一种分配，都不过是生产条件本身分配的结果。”（《马克思恩格斯选集》第3卷，2012: 365）

在城乡二元社会结构下，整个社会的资源实际上是分为两块的：农业资源归农民所有，与农民结合，由此也就成为农民的收入来源；而工业与服务业的资源是归城镇居民所有，它们所提供的就业岗位归城镇居民，其产生的收入同样也归城镇居民。整个社会资源配置的这种分割和凝固化，成为城乡居民收入比例失调的经济根源。如上所述，1958年后，农民失去了向工业和城市迁徙的自由，他们被完全限制在土地上，只能从事农业活动。农村人口众多，土地有限，人地矛盾十分突出，加上农业科技进步迟缓，农业劳动生产率十分低下，在有些地区，边际劳动生产率为零，甚至为负。在如此少的土地上，无论种植何种粮食或者经济作物，无论如何精耕细作，农民的收入都很难提高。“文化大革命”期间的知识青年上山下乡，进一步加剧了农村的人地矛盾，使农业劳动生产率更低，农民收入也就更难提高。所谓农民每年“三个月种田、三个月过年、三个月谝传、三个月赌钱”的说法就是农民劳动不足状况的真实写照。这也就是有些学者所说的：要想富裕农民，首先要减少农民。近年来，在解决“三农”问题的过程中，有许多有识之士提出，“三农”问题，必须在“三农”之外解决。此论可谓一言中的，因为“三农”问题的形成，根源就在其外。所以，只有从经济和社会发展全局的高度，打破城乡二元资源配置体制，建立全社会统一的资源配置体制，才有可能从根本上解决“三农”问题。而这种体制只有在工业化、城镇化过程中，通过人口的自由流动才能实现。

改革开放后，随着乡镇企业的发展和农民工进城，这种资源分割状况开始被打破，这对优化城乡资源配置具有积极作用。但是，农村经济体制改革以及工业化、城镇化中的某些做法，却在抵消着这种积极作用。国家在农村土地制度改革中，赋予土地的社会保障功能，过分强调家庭联产承包经营制，限制土地的规模经营，认为农民只要有那么几亩土地，生活就有了保证，农村就会稳定。而实际上，农村人地矛盾依然突出，剩余劳动力依然在2亿人以上。近年来，所谓的农村劳动力为“三八、六一、九九部队”以及“民工荒”现象，并不能说明“人口拐点”的到来，只能说明农村劳动力转移结构的不合理以及农民工在城市的待遇太低。城镇化的实质是在第二产业、第三产业发展的基础上，社会资源在城乡之间的优化配置，以及相应的社会结构变动。在城镇化进程中，人口的流动必须与其他要素的流动相协调，否则，就会出现“城市病”或“农村病”。我国是从1953年起进行大规模的工业化与城市化的。在这个过程中，国家一方面需要从农业与农村中取得大量资本与土地等生产要素，同时另一方面出于对“城市病”的惧怕，严格限制农民进城。在城乡二元社会结构下，生产要素的“城镇化”与人口的“逆城镇化”并存，由此形成了严重的“农村病”。生产要素的城镇化包括土地、资金、矿产资源等要素从农村向城镇的大量流入，流入渠道有不等价交换、财政资金、金融资金、土地征用、农民工等，而人口的“逆城镇化”既包括限制农民进城，又包括一段时期内的城市人口向农村流动。在这个过程中，农村生产要素向工业和城镇的流出规模与速度远远大于人口流出的规模和速度，在大量生产要素流出的同时，人口却滞留在农村，它所产生的直接后果就是资源无法在全社会优化配置，农村人口与其他生产要素之间的矛盾尤其尖锐，产生了与“城市病”相反的“农村病”。当然，国家财政资金对“三农”也有一定的扶持和帮助，目前的形式主要有种粮补贴、良种补贴、农机具补贴和农业生产资料价格补贴，这可以看作国家或者城市资源向农村的流入和配置。2010年，在大力强调“三农”是全党全国一切工作重中之重、加大支农惠农的背景下，上述4项补贴资金之和为1334.9亿元。

正是由于资源在城乡之间的配置失调，才形成了巨大的收入差距，由此也就造成了工业化和城镇化中成本分摊与收益分配的严重失衡。从总体上看，半个世纪以来，正是由于“三农”为国家工业化与城镇化提供了巨额的土地、资本、劳动力等要素，承担了绝大部分成本，才直接推动了工业化与城镇化的快速发展。工业化与城镇化带来了巨大的收益，不仅企业利润大幅度增加，国家财政收入也连年大幅增加，而且产生了大批的就业岗位与城市新市民。但是，所有这些收益的分配，都几乎与农民无缘。可见，我国工业化与城镇化中的成本分摊与收益分配机制是不合理的，农民承担了绝大部分成本，而城镇居民获得了绝大部分收益。