二 以确保社会和谐稳定为目标统筹城乡社会保障
中共十八届三中全会指出，要“整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展”。苏州市作为城乡一体化发展综合配套改革试点地区，在养老、医疗、最低生活保障等城乡基本社会保障方面已经率先实现了并轨，并进行了有益的探索，对苏州市城乡社会保障一体化实践的研究有利于探索出一条有中国特色的城镇化之路。
2012年全国两会期间，时任中共江苏省省委常委、苏州市市委书记蒋宏坤在接受中央媒体采访时说：“城乡社保并轨是一项民心工程。宁可少上项目，也要拿出足够财政资金实现城乡社保一体化。只有把城乡社保体系构筑好，才能充分体现一个城市的发展水平，才更有利于提升社会和谐水平。”
（一）城乡社会保障一体化的背景
1．碎片化社会保障现状成为社会发展的瓶颈
中国城乡二元结构特征突出，这种结构不仅是自然规律作用的结果，而且是人为制度设计的产物。自新中国成立开始，中国的社会保障从无到有，从零碎到成体系，始终在城市和农村两种封闭的制度环境下变迁。无论是改革开放前的农村合作医疗制度、五保户供养制度、城市的离退休制度、公费劳保制度，还是改革开放之后的农村社会养老保险制度，新型农村合作医疗制度，城市社会养老、医疗、失业、工伤和生育保险制度，最低生活保障制度，都完全是城乡分立进而呈现碎片化的特征。碎片化的社会保障状况给人力资源的流动与管理带来诸多不便，给社会稳定带来许多隐患，使城乡社会保障在空间和时间上的财务互济和集中投资都难以实现。碎片化的社会保障源自二元社会结构，反过来又强化了社会群体分割，并成为社会不公的显著特征。因此，建立城乡一体的社会保障体系成为紧迫而艰巨的任务。
苏州的情况与全国总体上是一样的，自从人民公社制度解体以后，农村的社会保障基本处于缺失状态，完全靠家庭自我保障，谈不上社会保障。到20世纪末期，苏州开始探索建立农村基本养老、医疗、最低保障体系，这些尝试性的社会保障是城镇社会保障的翻版，但由于缺乏财政支持，基本上处于一种低层次的互济状态。各地保障水平不一，保障的完备性不一，是一种典型的碎片化保障体系。
2．人口老龄化要求建立城乡一体的社会保障体系
经过几十年严格的计划生育政策，中国的人口结构已经发生重大改变，老龄化趋势不可阻挡。更为严酷的是，在社会保障薄弱的中国农村，人口老龄化状况更加严重。根据中国人口城市化的流动规律，从农村流入城镇的人口大多是青壮年，这就使得农村人口老龄化的实际程度不仅高于城市水平，而且随着中国城镇化进程的加快，未来农村的老龄化将以较以往更快的速度发展。在如此严峻的老龄化形势下，碎片化的社会保障制度将会带来系统性的社会风险。因为在城乡分割的社会中，将农民工纳入城市社会保障体系固然可以暂时解决城市社会保障的扩面问题，也能够延缓支付危机的到来，但农村的社会保障会因为青壮年和收入较高群体的抽离而塌陷，从而必将导致农村凋敝、农业衰退、农民破产的严重社会危机。因此，打破城乡之间社会保障壁垒，建立城乡之间互通互济的社会保障制度成为中国应对老龄化浪潮的必然选择。
苏州的老龄化状况尤甚于全国的平均水平。根据苏州市公安局最新统计数据，2015年底苏州市户籍人口达到6670124人，其中老年人口1656581人，占户籍总人口的24.8%，比2014年底增长64607人，再创历史新高。其中80周岁以上高龄人口首次突破25万人，具体为250769人，占老年人口的15.1%。从全市来看，老龄化程度较重的前三位是太仓市、常熟市和姑苏区，分别达到29.93%、28.35%和28.32%，除高新区、工业园区老龄化程度分别为19.75%、15.72%外，其他市区老龄化程度都超过21%，普遍呈现增幅加快、老龄化趋势加重、高龄老人增多、各市区老龄化差别加大等特点。这种现状与少子化的现状、社会保障体系缺失、保障水平过低的现状交织在一起，成为一种严重的社会隐患，要求苏州应该率先建立起体系完备、城乡一体、保障层次较高的社会保障体系。
3．社会和谐发展需要城乡一体的社会保障体系
城镇化和工业化是中国社会经济发展中相伴而生的两个现象，改革开放30多年来，中国的经济增长一直伴随着快速的城市化和工业化。快速健康可持续的城镇化和工业化进程需要以城乡融合为基础，而没有社会保障制度的统一，城乡融合将是举步维艰的，农民离土不离乡的候鸟迁徙将会无限期地持续下去，中国的城镇化将付出更大的成本。另外，社会保障制度是社会的稳定器和安全网，有助于经济和社会的稳定，缓解经济社会矛盾。社会保障建立发展至今，已经成为一个国家制度体系中的不可或缺的重要组成部分，其作为一种再分配制度，成为国家干预经济的政策与手段，关系着国民经济发展态势。在中国特色的社会现代化建设中，相当长的时期内，稳定是压倒一切的筹码。西方国家“碎片化”的社会保障制度引起的社会动荡应引起中国的高度关注。无论从社会和谐的大局出发、从社会公平的理念出发，还是从人力资本流动的角度出发，或者从扩大内需改变经济发展模式的大局出发，一体化的社会保障制度都应是中国社会保障制度的发展方向。
从苏州的情况来看，苏州属于改革开放的前沿地区，属于率先实现小康、率先实现现代化的发达地区，自身有建立城乡一体的社会保障的物质基础和现实紧迫性。另外，苏州肩负着先行先试，为全国其他地区改革发展探索出路的重任，需要在城乡一体的社会保障体系建设方面有所作为。
（二）苏州城乡社会保障一体化的经验做法
得益于率先发展的综合优势，苏州在城乡社会保障改革与发展方面承担着探路先锋的角色，要积极推进基本社会保障一体化。2012年年底苏州在全市范围内实现了城乡居民基本养老保险、医疗保险和最低生活保障的“三大并轨”。
1．苏州城乡居民基本养老保险一体化的经验做法
（1）苏州城乡居民基本养老保险发展历程
苏州市社会养老保险制度，起步于20世纪80年代初，当时为配合劳动制度改革、搞活经济，苏州市对企业职工养老保险制度进行了多种形式的改革和尝试，先后对新办集体企业职工、劳动合同制工人、外商投资企业中方职工试行新的社会养老保险办法，对农村户口合同制工人试行生产生活补助金办法，对全民和集体企业固定职工及离退休人员试行离退休费用社会统筹。到21世纪初，苏州市按照社会统筹和个人账户相结合的原则，为每位职工建立了基本养老保险个人账户。
早在2003年，《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》颁布，苏州在全国率先进行农村社会保障改革的探索。2001年，全市农村社会养老保险参保人数为12.9万人，到2003年底，达到91.5万人，2007年为182万人。2003年的《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》明确规定，苏州农村养老保险采取个人缴费与财政补贴相结合的办法，逐步建立起面向农村居民的养老保险体系。2004年苏州出台《苏州市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》，建立被征地农民基本生活保障基金，纳入财政专户管理，专项用于被征地农民的基本生活保障。同时，为切实解决城镇非就业无收入老年居民的老有所养问题，对无固定生活来源的城镇老年居民提供社会养老资助，逐步提高市区城镇非就业老年居民生活水平，苏州市从2007年1月实施了《苏州市区城镇老年居民养老补贴暂行办法》，进一步将社会保障网覆盖至边缘人群。
至此，苏州逐步形成企业职工基本养老保险、企业年金、事业单位基本养老保险、农村基本养老保险、被征地农民基本生活保障和城乡老年居民养老补贴等养老保障形式。这些众多的保障形式彼此各成体系，是典型的碎片化社会保障。
（2）苏州城乡居民基本养老保险一体化的具体做法
首先，将乡镇企业农村劳动力纳入城镇职工养老保障体系。为逐步缩小城乡养老保障差异，苏州将农村居民分为非农就业农村居民和务农居民，另外将在乡镇村各类企业务工并与之建立劳动关系的非农就业人员强制纳入城镇企业职工基本养老保险制度范围内，其余仍旧保留在农村基本养老保险范畴内，这样就逐步缩小了农村养老覆盖人口，扩大了城镇养老保险覆盖人口。
其次，将被征地农民纳入城镇居民养老保障体系。苏州城镇化速度比较快的地区，失地农民成为一个庞大的群体。为维护失地农民合法权益，保障农民被征地后的基本生活，苏州市政府于2004年起先后出台《苏州市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》等文件，按照“土地换保障”的总体思路，在充分测算论证且财力许可的前提下，采取征地补偿账户换算、实行缴费补贴政策等措施，按不同年龄段分别将被征地农民纳入城镇企业职工基本养老保险和城镇居民养老保险体系。以征地补偿安置方案批准之日为界限，将被征地农民划分为4个年龄段。其中，第一年龄阶段（16周岁以下）一次性予以生活补贴若干元（逐年变动）；第二年龄段（女16周岁～36周岁、男16周岁～46周岁）被征地农民，采取免费培训、就业岗位补贴、社保补贴等扶持政策，引导和鼓励其就业创业，从而进入城镇社会保障体系；第三年龄段（女36周岁～55周岁、男46周岁～60周岁）被征地农民可自愿选择参加城镇职工养老保险或城镇居民养老保险（居民养老保险缴费水平与保障水平均较低，主要针对城镇非就业居民）；第四年龄段直接进入城镇居民养老保险体系，享受不低于城镇居民最低生活保障的标准。失地农民从农村养老保险体系中的剥离，进一步减轻了社会保障并轨的压力。
再次，妥善解决农村与城镇基本养老保险的接续转移。为使失地农民比较顺畅地进入城镇社会保障体系，苏州出台《农村和城镇基本养老保险关系转移接续办法》，采用折算参保年限办法，实现农村基本养老保险与城镇养老保险体系（城镇职工养老保险与城镇居民养老保险）的无缝对接。对原先已经参加农村基本养老保险的农村居民，按照合情合理的换算标准，由农保经办机构负责将其农保各年的缴费金额，统一按所对应的历年城保缴费基数下限，以及单位和个人的合计缴费比例换算为城保的缴费年限，然后纳入城保体系。为使对接易于推进，政府及村集体往往会对农民给予一定的社保缴费补贴。职工达到法定退休年龄时，缴费年限不足城保按月领取养老金条件的，允许其补缴其换算的承保年限与原农保缴费年限之差的基本养老保险费后，享受城镇企业职工养老保险待遇。
最后，稳步实现城乡居民养老保障的完全并轨。在经过多年的城乡养老保险分流、打通、接续的基础上，2011年初，苏州市市委做出《关于苏州率先基本实现现代化的决定》，明确提出加快社会保障城乡一体化进程，力争在3年之内推进农村基本养老保险、新型农村合作医保、农村最低生活保障与城镇社会保障并轨。苏州在2011年底出台《苏州市居民社会养老保险管理办法》，将城镇居民与农村居民养老保险正式统筹起来，并用一年的时间实现了城乡养老保障的并轨。2011年底，苏州市率先实现了城乡居民低保的并轨，每人每月标准为600元左右。至此，农村基本养老保险正式退出历史舞台。
目前苏州形成的是社保基金管理下的一个体系，两种保险类型：城镇职工养老保险和居民养老保险。二者在权利义务上还存在差异，但这种差异不是建立在城乡差别基础之上，而是建立在是否就业的基础之上。
（3）关于苏州居民养老保险的实例
苏州市在工业化和城镇化的过程中，产生了大量的失地农民，对他们妥善安置，不仅涉及这些农民和家庭的生存问题，而且关系社会稳定。为此，苏州市对失地农民实行养老城乡并轨，使他们也能享受和城镇居民相同的养老保险待遇。以浒墅关开发区为例，自2008年以来，已经有5000多名失地农民相继享受到养老保险待遇，他们每月可以领取到1200元退休金，比不并轨的600元翻了一番，而且每年还以10%的速度增长，这就确保了这些农民的需要，受到他们的欢迎。
2012年，吴江区“农保”与“城保”全面接轨，城镇、农村的低保对象享受江苏省的最高低保标准，提高到了每人每月600元。吴江区的人均公共卫生服务经费达到70元，保持江苏省领先水平，实现了“村村接通公交车，家家喝上自来水，人人手中一张卡”。
吴中区长桥街道新北村村民许木林的例子则能反映养老保险改革给农民带来的好处：由于参加了农保置换城保，2005年他60岁时，办理了退休手续，开始享受与城镇职工相同的养老保险待遇，每月385元，到2012年，提高到883元，加上参加村股份合作社的分红，2011年他的收入达到13316元，基本可以满足正常的生活需要。
2．苏州城乡居民医疗保险一体化的经验做法
（1）苏州城乡居民医疗保险的发展历程
苏州市社会医疗保险制度，起步于1997年4月的城镇职工医疗保险制度试点。在职工医疗保险制度改革进程中，苏州市遵循“低水平、广覆盖、多层次、保稳定”的指导思想，结合苏州实际，制定实施了《苏州市城镇职工基本医疗保险暂行办法》，建立了具有苏州特色的基本医疗保险、大额医疗费用社会共济、地方补充医疗保险和社会医疗救助“四位一体”的职工医疗保障体系。2004年起苏州率先探索将医疗保险制度向非就业人员覆盖，先后将被征地人员、20世纪60年代精简退职人员、城镇居民、少年儿童以及在苏州就业的外国人及港澳台人员纳入社会医疗保险保障范围。
苏州市的农村居民医疗保险，起步于新中国成立初期创建并实施半个多世纪的农村合作医疗。2003年5月出台的《苏州市农村合作医疗保险管理办法》，在指导思想、保障水平、运作模式等方面都有所突破，形成了新型农村合作医疗制度，为建立城乡统一的社会基本医疗保险模式奠定了坚实的基础。
（2）苏州开展城乡一体化发展综合配套改革试点后的具体做法
首先，促进非农就业农村居民进入城镇社会医疗保险体系。苏州市政府于2007年制定颁发的《苏州市社会基本医疗保险管理办法》，将乡镇企业及其从业人员纳入城镇企业职工社会保险，这就从制度设计上将进入乡镇村各类企业务工并与之建立劳动关系的农村劳动力全部纳入了城镇职工医疗保险制度。2009年后，农村自主创业、灵活就业的居民，全部可参照城镇灵活就业人员的管理方式，自愿选择参加城镇职工医疗保险。
其次，实行农村居民医保（新农合）与城镇居民医保并轨。苏州市在建立起城镇居民医疗保险（主要涵盖城镇老年居民、丧失劳动能力人员、失业人员、失地农民等）和农村合作医疗保险的基础上，按照城乡统一的居民医疗保险制度框架，加快推进农村居民医疗保险与城乡居民医疗保险并轨步伐，努力实现城乡居民医疗保险政策制度一体化、待遇水平一体化、经办管理一体化以及医疗救助一体化。2007年，昆山市、吴中区率先将新型农村合作医疗保险整体划入社会保障部门管理，将城乡所有非就业人员纳入统一的居民医疗保险制度。此后其他县市、区在建立农村居民医疗保险的基础上，纷纷将农村居民医疗保险与城镇居民医疗保险并轨，实行城乡统一的居民医疗保险制度。
再次，实行城乡居民医保与职工医保之间的转接。苏州市在进行覆盖城乡医疗保障体系设计时，还充分考虑城乡不同制度之间的无缝对接，积极探索职工医保、城乡居民医保和农村合作医保互相转移的双向通道和制度间年限折算机制。所有参保人员随时都可以根据自己的就业状态，办理居民医保与职工医保险种之间的转移衔接手续，实现在两个险种之间通过个人账户转移衔接，从而使城乡居民无论处于何种状态，都能获得医疗保障，其个人权益都能获得认可和累计。
2011年底，苏州市政府颁布了《关于加快推进苏州市城乡养老保险和居民医疗保险并轨的指导意见》，要求在2012年实现这两大社保城乡并轨。2012年初，《苏州市居民社会养老保险管理办法》实施，12.9万名农保人员被全部纳入城乡统一的居民保险。2012年底，苏州全市成功实现了新型农村合作医保向城乡居民社会医保的转轨，各类参保人数近800万人，包括城镇职工、外来务工人员和城乡居民，农村居民与城镇居民享受平等的医保待遇。这样，全市比计划提前一年，实现了城乡社会保障并轨。
最后，实行城乡统一的困难人群社会医疗救助。苏州市遵循社会保障机会公平的原则，全市城乡医疗保障在普遍提高待遇的基础上，积极探索医保由普惠向特惠转变，坚持政策调整的“四个倾斜”，即向在基层医疗机构就医人群倾斜，向低保、低保边缘等特殊困难人群倾斜，向大病、重病患者倾斜，向老年人倾斜。
至此，苏州实现了医疗保险制度城乡居民全覆盖，建立并形成比较完善的一个体系两种类型医疗（社会医疗保险体系，城镇职工医疗保险和城乡居民医疗保险）并存的格局。
（3）苏州太仓市医保并轨的案例
太仓市在医保体制方面的创新具有重要推广价值。2008年以来，太仓市整合了新农合和城镇居民医保两大险种，城乡居民参加统一的居民医疗保险，把农民和城镇居民纳入统一的医保体系，使基金规模扩大了1倍，也使居民医疗保险报销比例比新农合的报销比例提高了38个百分点。目前，太仓市农民的参保费用是每人每年120元，公共财政补贴280元，平时看小病可以报销500元，住院可以报销70%，看大病费用超过20万元的可以报销85%。此外，对社会医疗救助对象实施多渠道补助，大病、重病结报率为100%，并取消了所有参保人员大病住院结报封顶线。2011年，太仓市通过引入商业保险运作机制，建立起了覆盖城乡居民的大病补充医保制度，初步形成了以“基本+补充”为特色的大病医保模式。其基本做法是：社保局按照职工每人每年50元、居民每人每年20元的标准，从医保基金中提取，向保险公司购买大病再保险；医保基金不足时，由财政承担。这一模式收到了良好效果，受到群众的普遍欢迎。太仓市每年有200多人的医疗费用在15万元以上，约占参保人数的万分之五。通过大病再保险，防止了他们因病致贫或返贫。
沙溪镇有位农民，2011年由于进行骨髓移植手术，花费75万元，报销了67万元，报销率达90%；年仅11岁的小女孩许俊云，家境贫寒，与爷爷、奶奶依靠低保为生，却不幸患上恶性肿瘤，2011年仅治疗费就达到20万元，其中，医疗保险报销了11.2万元，个人需要负担8.7万元，家庭根本无法承担，通过大病再保险，赔付了4.1万元，再加上社会捐助，才渡过了难关；沈九荣，58岁，患癌症，医疗费用47.8万元，报销比例达89%；唐凤琼，46岁，外来务工人员，患脑溢血，医疗费9.9万元，报销比例达80%。
3．苏州城乡居民最低生活保障一体化的经验做法
城乡最低生活保障是落实科学发展观、消除制度性贫困、实现底线公平的必然要求。苏州在积极做到对城乡居民应保尽保的同时，积极探索最低生活保障城乡一体化建设，实现城乡居民低保标准并轨。
（1）建立城镇最低生活保障制度
1997年7月，常熟建立了城乡居民最低生活保障制度，成为苏州市第一个实施城乡一体化最低生活保障制度的县级市。此后，苏州市郊区、高新区、苏州工业园区和吴江市相继建立城乡最低生活保障制度。2001年10月，苏州市政府颁发新的《苏州市城镇居民最低生活保障制度实施办法》，改变了过去对城镇低保对象实行的“谁家的孩子谁抱走”的多头管理体制，建立了低保范围全覆盖、低保对象全部归民政管理、低保资金全部由财政统一解决的“三全”工作机制。
（2）通过对特殊群体供养（补助）标准并轨探索城乡一体化道路
苏州市首先对两类特殊对象的供养（补助）标准实行城乡并轨：一是农村五保供养对象的供养标准提高到城市三无供养标准；二是20世纪60年代初精简退职工生活补助标准实行城乡一致，农村户籍职工的生活补助标准也有所提高。这类救助对象毕竟比较少，保障他们的基本生活成本不高，但意义重大。
（3）全面实现最低生活保障城乡一体化
2011年之前苏州的最低生活标准是不一致的，2011年苏州市两次提高最低生活保障标准，并于当年7月开始，将城乡低保标准分别由450元/人·月、400元/人·月统一提高到500元/人·月，率先在全省乃至全国实现高标准、全市统一的最低生活保障城乡一体化目标，完成了市委市政府提出的“三年三大并轨”中城乡居民低保标准并轨的任务。低保边缘、残疾人救助标准随低保标准并轨同步进行，实现了真正意义上的社会救助城乡一体化。2015年苏州城乡低保标准已调到700元/人·月，2016年7月1日起，又进一步提高到810元/人·月。
吴中区越溪街道珠村社区的农民张根男的例子反映了低保改革给困难农民带来的好处。2003年，他被查出患有细胞瘤，为了治病，生活陷入困境。当年，村里就为他办理了低保，每月120元，当时，城镇居民的低保标准是每月260元。2010年，吴中区推进城乡低保标准一体化，张根男也和城镇居民一样，每月提高到420元，后来又几次提高，达到了570元。此外，逢年过节，区和街道办会给他送去米、油、被子、毛毯等慰问品，帮助他渡过难关。
2013年初，苏州市在全国率先实现了城乡社保并轨和一体化，农民参加养老、医疗等社会保险的比例近100%。农村低保更是应保尽保，并且标准与城市接轨拉平，从2013年7月起，苏州市进一步把城乡低保标准提高到每人每月630元，全市有近5.2万低保对象受益，每年需增加资金3500万元。另外，低保对象还可以享受爱心超市券、水电燃气等补贴，每人每年150元左右。目前，苏州市的城乡社保水平在全国明显处于领先地位，特别是医疗保险待遇，城乡居民医保政策范围内的住院结付比例平均达到70%，其中太仓市和昆山市已经取消了住院费用结算封顶线。据国家人保部的专家评估，这已经达到了国际先进水平。
（三）苏州城乡社会保障一体化的启示
1．城乡社会保障一体化程度在很大程度上受地方经济发展水平制约
城乡社会保障一体化是一项费时、费钱、费力的民心工程。苏州之所以能够实现城乡社会保障“三大并轨”，离不开地方经济的高速度发展和地方财政的强力支持。调查显示，2011年苏州市为实现城乡最低生活保障标准并轨财政增加专项投入3亿元，2012年为推进城乡养老保险和居民医疗保险的并轨，一次性财政投入达20亿元，以后每年市区两级财政投入约40亿元。可见实现城乡社保一体化是需要地方政府下大决心花大力气才能完成的艰巨工程。苏州市作为沿海经济发达地区，经济社会发展水平较高，总体经济实力强劲，区域发展能力迅速，民生改善不断提高。其政策支持、经济发展的扶助和制度运行的实践基础，已经基本具备了实行社保城乡一体化的条件。我国多数地区在教育、医疗、社会保障等方面的城乡差距都较为显著，各地需要根据本地的经济发展水平、地方财政状况、人口发展、劳动力转移和城镇化率等综合因素科学测定财政负担能力，尤其是在设计城乡制度衔接与转化方案时，不可操之过急，要遵循经济发展规律，先在有条件的地方试点，再分阶段分步骤地有序推行和实施，这样可以有效降低改革成本、减少改革失误。
2．社会保障制度设计要体现城乡居民在政策选择上的公平性
公平性是社会保障的本质属性。坚持社会保障的公平性，就是要保障所有公民公平、公正、平等地享有社会保障的基本权利。苏州的基本养老保险和基本医疗保险制度都设计了不同的缴费标准，但选择标准的依据不再是城乡居民的户籍或身份，而是其缴费能力，只要具备缴费能力，农村居民同样可以选择较高的缴费标准，享受较好的保障待遇，即城乡居民只要尽同样的义务，就享受同样的待遇。只有在一个好的保障制度下，民生才有全面发展的可能，社会才能稳定。因此，必须对社会保障制度进行创新，促进人的全面发展。
3．制订合理可行的城乡社会保障接续规范是推进城乡社会保障一体化的必要条件
“碎片化”的社会保障制度是历史形成的，要将这样的“碎片”接续成一个完整的保障体系需要足够的耐心和细心。在低保障的农村社会保障向稍高标准的城镇社会保障并轨时，如果政府不以财政资金投入做引导，仅靠农民补齐缴费差额，那是不现实的，一体化社会保障体系恐难建立起来。如果不加区别地将农村社会保障与城镇社会保障并轨，又会造成社保基金亏空，财政负担加重，拉低投保城镇居民的社会保障水平，形成新的社会不公等一系列社会问题。因此，在城乡保障并轨时，如何确定缴费年限折算标准就显得尤为重要。苏州的办法是政府、集体、农民各补一点，将农村社会保障的缴费年限合理地折算成城镇社会保障的缴费年限，这样就可以实现平稳有序的并轨。社会保障一体化不是各险种基金之间的相互挤占，而是需要财政的投入，既需要加大公共财政在城乡社会保障一体化建设中的投入比重，又需要建立统一的制度。
4．社会保障一体化要遵循先易后难、循序渐进的原则
社会保障一体化是涉及城乡居民、企业、政府的系统性工程，在推进过程中会遇到各种各样的历史遗留问题和现实困难，想一蹴而就那是不现实的，必须按照先易后难、循序渐进的原则稳步推进。譬如，苏州在城乡社会保障并轨的过程中，首先解决涉及面相对较小，投入成本不算太大，社会阻力微弱的城乡最低生活保障并轨问题（2011年）。其次又解决城乡养老保险与医疗保险并轨的问题（2012年）。在大面上的保障问题解决之后，苏州又进一步出台《关于市区解决未参保城镇集体企业退休人员社会保障等遗留问题的实施意见》，以人性化和制度化的原则解决历史上遗留的诸如“精简压缩人员”“两劳释放人员”“中断缴费人员”等小众群体的社会保障问题，以确保社会保障的全面覆盖。