一 土地产权的行使

当今中国“三农”问题的核心是土地问题，农村土地产权问题则一直是农村土地制度改革的核心问题，关系到我国农村社会的稳定和发展，是当前市场化条件下围绕农村集体土地资产权益的处置和分配而产生的诸多矛盾和冲突的根源所在。农村土地产权问题近年来已经成为学术界研究的热点问题，也是政府决策部门和各种媒体关注的重点问题，土地产权的行使则是农村土地产权问题的关键问题，也是村民自治权利的首要内容。

（一）土地产权行使的内涵

1．土地产权

要准确界定土地产权的含义，首先需要理解产权的定义。总结不同专业领域的研究，产权大体可以分为狭义上的产权和广义上的产权。狭义产权即指所有权，一般指财产所有权。《辞海》解释：“产权：财产的所有权。一般指不动产所有权。” 《现代汉语词典》: “产权，指财产的所有权。”广义产权具有两种不同角度的解释。一种认为产权是“权利束”，即各种权利的集合。例如，“财产权：……指具有物质财富的内容，直接和经济利益相联系的民事权利。属于这一类的权利有所有权、其他物权、债权、继承权、版权和专利权、商标权等”。另一种认为产权是法律关系。“产权作为经济所有制关系的法律形式，即法权含义的财产关系”。实质上，以上两个方面是产权的不同角度的解释，产权的实质即是法权关系，其外在表征即是一系列的相关权利束。所谓产权，包括财产所有权、实际占有权、使用权和处置权，它是具有法律赋予的社会权力的所有、占有、使用、处置关系。

这里的“土地”主要指农村土地，即农地。土地产权也可称为农地产权。综合上述产权的含义解释，所谓土地产权即土地法权关系，也即与土地财产有关的一切权利的总和——土地权利束，具体包括土地所有权、土地用益物权（土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权）、土地担保物权（土地抵押权）、土地出租权以及土地继承权，等等。本书所研究的土地产权，是广义上的产权，不仅包括土地的所有权，也包括所有权以外的其他土地财产权利。

2．土地产权的行使

产权属于民事权利。因此，土地产权亦是民事权利，土地产权行使的实质是民事权利的行使。因此，土地产权的行使需要遵循民事权利的行使原则。第一，依法行使原则。即土地权利行使方式和行使程序必须依照国家法律规定进行。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修正）（以下简称《土地管理条例》）第4条规定：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”第二，禁止权利滥用原则。《宪法》第51条：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”但是，关于土地产权的权利滥用原则主要针对的是行政机关。《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”同时，《土地管理条例》第25条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”这样的法律规定，势必会造成权力寻租和权力被滥用。因此，对土地产权的行使必须限制在法律规定的范围内，“而不能由行政机关通过规章甚至是红头文件”对农民享有的土地产权做出肆意侵犯或者限制。

（二）土地产权行使的意义

1．土地产权行使是我国农业发展与改革的主线

有学者认为中国问题的根源在于农村问题，农村问题在于农民问题。这种看法从我国城镇化发展速率中可见端倪。《中国统计年鉴》数据显示，1949—2010年，我国的城镇化率始终低于50%，即在此期间，我国的农村人口数量一直多于城市人口，并且在1982—2000年，农村人口数量连续超过8亿，其后才逐渐下降，到2010年仍然有6.7亿。虽然在2011年我国城镇化率首次突破50%，到达51.27%，但城镇人口仅比农村人口多出3000多万，农村人口数量仍然多达6.6亿。因此，可以说庞大的农村人口基础始终是制约我国社会经济发展的根源所在。而农民问题的根源在于土地，中国是一个具有悠久传统农业历史的国家，土地一直是被农民视为安身立命的基础，是他们的命根子。土地约占农村财产总额的85%，土地制度是农村一切制度的基础。最后，土地问题的核心则是土地产权的行使问题。在我国，农村土地产权的行使问题始终是贯彻我国农业发展与改革的主线。

1950年6月中央人民政府颁布的《中华人民共和国土地改革法》第1条规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制……”一般认为，这一时期我国农村建立的是农民土地私有制。在农村私有制建立不久，一场不断升级的农业合作化运动逐渐展开。从1953年中共中央发布《关于农业生产互助合作的决定》，到《关于发展农业生产合作社的决议》，到1955年中共中央通过《关于农业合作化问题的决议》，再到1958年中共中央政治局扩大会议做出《关于农村建立人民公社问题的决议》。短短5年间我国的农业生产方式先后经历了农业生产互助组—农业初级合作社—农业高级合作社—人民公社四个阶段。人民公社的特点是“一大二公”“政社合一”。从土地产权的角度来看，实现了农村生产资料的完全公有化，为集体所有，其结果是农民土地私有制被废除，人民公社制度一直持续到了80年代末。1978年，安徽凤阳县小岗村农民自发的农户经营承包行为，拉开了我国农村土地承包经营责任制的帷幕，并逐渐在全国各地普及开来。到1981年10月，全国农村基本核算单位中，建立各种形式生产责任制的已占97.8%。土地承包责任制的实施宣告了人民公社制度的终结。家庭联产承包责任制打破了人民公社时期土地集体所有并统一经营的生产经营模式，这一时期的土地产权结构发生了明显变化，除土地所有权继续归集体所有以外，农户获得了独立的承包经营权，并且该制度一直沿用至今。

2．土地产权行使是村民自治权利的首要内容

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”同时《宪法》第111条规定：“村民委员会是基层群众性自治组织……办理本居住地区的公共事务和公益事业。”《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）第1条规定：“为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法。”由此可见，《宪法》规定的“各种形式和途径”在农村地区集中表现为我国村民是通过村民委员会这一组织行使自治权和进行自治的，即村民行使自治权的形式或者组织领导村民行使自治权的组织是村民委员会。

弄明白了村民行使自治权的组织机构是村民委员会，那么所谓的村民自治权究竟有哪些内容呢？或者村民委员会究竟能够组织和领导村民行使哪些方面的自治权利？《宪法》第8条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制……国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”《村委会组织法》第8条第2款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。”同时该条第1款和第3款分别规定：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展”, “村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。”以上规定分别为村民委员会组织和领导我国村民通过实行土地产权的改革与完善来推动农村社会经济的发展进步提供了宪法和法律依据。因此，土地产权的行使是村民自治权的首要内容。

3．土地产权的行使是广大农民的最根本权利

土地是几千年以来中国农民赖以生存与发展的基础，农村土地产权制度的改革既是一个经济问题，更是一个政治问题，关乎着我国城镇化发展的战略，更是关乎着广大农民最根本利益的维护和保障，关乎着整个农村社会的和谐、稳定与发展。

土地产权的行使是广大农民的最根本权利，是广大农民获得土地等经济收益的保障。在我国农村土地产权制度改革的过程中，首先必须充分保障广大农民土地产权的行使。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要通过农村产权制度的改革，“赋予农民更多的财产权利”，其核心的内容就是让农民通过财产权的确认，成为土地的真正主人，并可以从中获取财产性收入。农民现在最重要的财产权利就是土地的权利，其中最关键的是要保障把农民对土地的使用权作为农民的财产权。现阶段，要充分实现农民的土地财产权利，应该“还权赋能”，把处于“公共领域”的权利具体化，明确各个权利主体，保证农民或农民集体拥有土地的转让权、收益权和处分权等权利。因此，在我国农村土地制度改革的过程中，必须以调动广大农民的积极性、让农民真正得到实惠、改革的收益绝大部分回归广大农民为出发点和归宿。

土地产权的行使是农民实现其他一切权益的前提与基础，是农民作为一个社会群体存在的依凭。农民群众的其他权利，包括政治权利、文化权利、社会权利等，都是建立在土地产权的基础之上的，都以土地产权为依托和支撑。一旦失去土地产权的行使，其他的所有权利就会瓦解，不复存在。

土地产权的行使是整个农村社会和谐、稳定与发展的基石。土地制度是广大农村社会的核心制度，是农村社会和谐、稳定与发展的基石，因而也是中国社会和谐、稳定与发展的基石。实践证明，农村土地产权能否正确行使，直接关系到亿万农民的切身利益和安居乐业，近年来农村发生的群体性事件，往往因为土地产权问题而引起，严重危害到社会的稳定。

（三）土地产权行使中的问题

当前，我国农村土地产权行使中存在的问题主要集中于包括农村宅基地在内的土地所有权、土地承包经营权以及土地流转权中的问题。

1．土地所有权主体不清晰

我国《宪法》第6条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《村委会组织法》第8条：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。”《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（2009年12月31日）提出要“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作”; 《中共中央国务院关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》（2012年12月31日）要求“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度”。以上规定分别从法律和政策角度确立了我国农村土地的集体产权制度，即农村土地归属农民集体所有，同时也规定了集体土地所有权的主体是村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体和乡（镇）农民集体。虽然法律规定的三个主体所有的土地可以由村集体经济组织或村民委员会、村内各该农村集体经济组织或者村民小组及乡（镇）农村集体经济组织“经营、管理”，但由于农民集体与农村集体经济组织的内涵，土地所有权和经营、管理权的界定模糊，在实际工作中集体土地所有权主体特别是土地使用权的主体很难确定，加之常常以行政权代替土地资产经营权，带来集体土地使用和流转过程中各主体的土地产权边界纠纷。因此，在实践中，所谓“农民集体”的含义并不明确，“集体”是一个虚置的概念。在农村地区，村民会议、村民委员会、村民小组、村集体经济组织等都可称为“农民集体”，但这些“农民集体”都不可能成为农村集体土地的所有权人。实际上这些“农民集体”没有土地的实际所有权，却有着名义上的集体土地所有权，其结果便是村民委员会、村集体组织甚至村干部成为集体土地的实际支配人和操作者，村民自治逐渐异化，权力寻租和权力滥用现象泛滥，广大村民的土地权利不可避免地遭到侵犯。

2．土地承包经营权不稳定

目前，我国农村土地产权中面临的核心问题不是“国有化”与“私有化”之争，而是能否切实保障农民的土地使用权，其中一个重要的方面就是能否切实保障农民的土地经营权。我国农村实行的家庭联产承包责任制，没有改变土地的集体所有制，而是集体土地所有权和使用权的分离，农民在土地的承包期限内拥有对承包土地的使用权。按照现行的《土地管理法》第14条规定，“土地承包经营期限为30年”，这是否意味着农民对其所承包的土地拥有30年的使用权？我们特别要看到的是《土地管理法》同时还有条款规定，“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当的调整”，这一规定实际上说明了农民在这30年的土地承包经营期限内并不完全拥有承包土地的使用权。

而在现实生活中，农民的土地使用权常常被侵犯，被称为“地权的经济学逻辑”。有学者将自从家庭联产承包责任制实施以来，现实生活中严重侵害农民土地承包经营权益的行为概括为12大类型：第一类，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，如干涉农民自主安排的生产经营项目，强迫农民购买指定的生产资料或者按指定的渠道销售农产品；第二类，违法收回农户承包地，如强行收回外出务工就业农民的承包地，收回承包地抵顶欠款，违法收回进入小城镇落户农民的承包地，以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，用收回农民承包地的办法搞劳动力转移等；第三类，违法调整农户承包地，如承包期内用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地，借颁发农村土地承包经营权证书之机重新发包土地等；第四类，不落实二轮承包政策：对适合实行家庭承包的耕地，第一轮耕地承包合同到期后，不执行延长土地承包期30年政策，不与农户签订土地承包合同，不发放农村土地承包经营权证书，超额预留机动地等；第五类，利用职权变更、解除土地承包合同，如因承办人或负责人的变动而变更或解除承包合同，因集体经济组织分立或者合并而变更或解除承包合同等；第六类，强迫承包方流转土地承包经营权，如强制收回农民承包地搞土地流转，乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等；第七类，阻碍承包方依法流转土地承包经营权：对承包方合法流转土地承包经营权做出限制等；第八类，侵占承包方的土地收益，如小调整时随意提高承包费，截留、扣缴承包方土地流转收益，截留、挪用征地补偿费用等；第九类，违法发包农村土地，如未经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，将机动地长期用于对外发包，侵吞土地发包收入，泄露土地招标承包标底秘密等；第十类，侵害妇女依法享有的土地承包经营权，如承包时对妇女实行有别于男子的歧视性土地承包政策，承包期内违法收回出嫁女承包地等；第十一类，行政、司法机关和村级组织不作为，如基层法院不受理农村土地承包纠纷诉讼，农村土地承包仲裁管理机关不受理农村土地承包纠纷仲裁请求，乡（镇）人民政府不受理农村土地承包纠纷调解，农业行政主管部门不受理农民群众有关农村土地承包纠纷的来信来访，村级组织不执行仲裁、司法结论或名义上执行实际上拖延不办等；第十二类，地方制定的政策是否有违反国家农村土地承包政策法律的情况。

3．土地流转收益分配不合理

所谓土地权利的流转，实质上是农民土地承包经营权的流转，也就是土地承包权人将其所拥有的土地承包经营权向其他经营主体的流转。改革开放后我国农村实行家庭联产承包责任制，在当时农村的经济社会环境中极大地解放了生产力，但是随着我国农村经济社会的进一步发展，它的局限性也不断地暴露出来。在家庭联产承包责任制下，农户所经营的土地仍归集体所有，对所承包的土地并没有实际的处置权，再加上缺乏政策和法律上的依据，土地承包经营权无法得到流转。要从根本上解决家庭联产承包责任制的深层次矛盾，必须改革土地流转制度，推进其市场化建设。我国农村的土地流转，主要是指农户承包地的流转。它是拥有土地承包经营权的农户通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权，将承包地向专业大户、合作社等流转，发展农业规模经营。另一类是农村集体建设用地的流转。1999年施行的我国《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这也说明农村集体建设用地的禁止流转不是绝对的，对以土地使用权入股、联营或破产、兼并等情况，是允许进行流转的，只不过流转的对象、条件、范围、方式有所限制，据统计，早在1999年珠江三角洲地区通过流转的方式实际使用的农村集体建设用地超过集体建设用地总量的50%，而在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20%。当前，农村土地流转已经在实践中普遍存在，其方式主要有出让、转让、出租和入股等多种形式，但是我国现行的农村土地合法流转与非法流转并存，土地流转过程中的收益分配基本上是谁流转、谁受益，农民的土地流转获得全部的收益，作为土地的所有者农民集体却分文未得；部分地方政府以国家基础设施投资导致土地增值为由，凭借强制手段，过多地分割了农村土地流转的收益，农民的利益很难得到保证，这种不合理的收益分配状况严重阻碍了出让者和管理者的积极性。赵伟等研究者认为现在我国村集体建设用地流转中的土地收益分配这一关键问题，除少数开展试点的地区对流转收益分配进行了一定程度规范外，一般都是谁交易，谁得益，国家的利益在流转中没有得到体现，而且集体土地所有权主体与县、乡、村及农民间的收益分配关系不清，各方的经济利益关系难以协调，缺乏统一的规范。

（四）完善土地产权行使的对策

我国农村土地产权行使的改革必须坚持公平与效率相结合的方向发展，具体来说主要是从以下三个方面来进行。

1．明晰土地使用权主体

由于我国的集体土地产权模糊，产权主体不明确，不同权利主体之间互相侵权，从而使土地产权主体不能有效地通过市场供求关系等信息传递，在利益动机的约束下必然会错误地引导土地配置行为，使得土地产权使用的主体虚置或模糊不清。要明晰土地使用权的主体，首先，要正确界定“集体”与农民（户）在土地财产处置中各自的权益边界，明确集体土地所有权的主体。现阶段我国《土地管理法》并未对农民集体的边界进行明确的规定，这就要求制定相关的法律法规政策界定土地所有权主体的土地界限，避免所有权主体多元化问题的出现。其次，通过完善农户的承包权、丰富土地承包权权能范围、规范土地承包程序等措施来稳定农村集体土地使用权，赋予农户对集体土地享有它的占有权、使用权、收益权和部分处分权。再次，目前最重要的是做好农村土地的确权工作。党的十八届三中全会提出：“要赋予农民更多财产权利，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”2014年中央1号文件明确提出：“切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题。”农村土地确权登记颁证，是厘清当前农村土地产权权属不清，保护农民合法财产权益的必要手段。做好农村土地的确权颁证工作，实际上就是从法律上确认了农民对所承包土地的占有、使用和收益的权利，也就是进一步保护了农民的财产权利。

2．确保土地经营权长久不变

土地是农民的重要生产资料，土地承包经营权就是农民的基本财产权，是农民的根本利益所在。长期稳定农村土地承包关系，既是发展农业生产力的客观要求，也是稳定农村和谐社会的重点和关键。我国农村从20世纪80年代开始实行家庭联产承包责任制，土地承包期限为15年；1993年，国家决定在农村土地原承包期到期后的基础上再延长30年，各地农村按照国家“大稳定、小调整”、“增人不增地，减人不减地”的政策进行了第二轮土地承包，但很多农民担心承包期满后，会重新调整土地，因此不愿意在提高土地肥力上下功夫；2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确指出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，改变了以前“确保农村土地承包关系长期稳定”的提法，这一改变意味着土地承包经营权将没有存续期间的限制，即土地承包经营权的永佃化。这对于稳定农民对土地经营的预期，扩大土地投入，促进土地承包经营权流转以及克服集体土地所有权主体“虚位”的弊端等均具有重大意义。各地农村在村民自治的基础上，对土地承包经营权等产权“长久不变”进行大胆尝试。现在的关键是如何深化改革、怎样去切实做到“长久不变”？要在实践中真正做到土地承包经营权的长久不变，根据各地的经验，首先必须坚持四项基本原则，即土地集体所有权性质不变，家庭承包经营方式不变，土地承包关系即承包现状不变，土地用途不变；其次，就是在加大农村土地承包法执法检查的力度，要通过检查全面贯彻我国农村土地承包的相关法律法规政策的精神和实质，切实保障农民土地承包经营权，保持土地承包关系稳定并长久不变，加强农村土地承包经营权流转管理和服务，落实最严格的耕地保护制度，及时有效解决农村土地承包经营纠纷，不断解放和发展农村社会生产力，推动农村经济社会全面发展。

3．合理分配土地流转收益

土地权利的流转，实质上是农村土地承包经营权的流转，是土地承包权人将其所拥有的土地承包经营权向其他经营主体流转。在我国土地二元所有制的背景下，农村集体土地市场化流转长期受到限制，土地流转利益分配不公，农民在土地流转过程中的利益无法得到保证。建立合理而科学的土地流转收益分配制度，是集体建设用地使用权流转机制的核心，决定着流转市场能否健康有序发展，关系到广大农民的切身利益，也是当前缓解我国农村社会矛盾、积极推进我国农村经济社会和谐发展的重要内容。按照参与主体和市场化程度分析土地流转的方法，目前我国农村土地承包经营权流转模式在实践中大体有三大类型：一是浙江模式：政府扶持市场参与主体、有形和无形流转市场已基本完善；二是安徽模式：政府扶持流转中介、但有形市场尚未建立；三是四川与武汉模式：政府扶持需求主体、交易平台逐渐完善、流转市场初步建立。这三种模式对促进当地农村土地有序流转起了一定的促进作用，但是由于农村土地主体不明确、现行农村土地承包经营权能残缺等原因，依然有许多问题没有得到很好的解决，需要进一步深化改革，其中，当前最重要的是探索实现土地合理流转的方式、方法，使农户成为土地流转中的最大受益者，即在不改变现有农村土地集体所有的制度下，坚持兼顾公平与效率的原则，设计科学合理的土地流转收益分配制度，具体分配建议是：对于集体土地所有者出让、出租集体建设用地所产生的土地收益，主要归该集体经济组织；集体土地的转让、转租收益全部归原土地使用者；由于环境改善或土地改变用途所产生的土地增值收益，当地政府可以参与分成，但分成比例不得超过土地收益的15%。