第一章 导论

第一节 研究的缘起与问题

21世纪之初，党中央明确提出了统筹城乡经济社会发展的重大发展思路和战略目标，实施了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，推出了一系列深化农村改革发展的重大举措。概而言之，这些措施是分三步推进的：第一步，实行农村税费改革。此举不仅减轻了农民负担，而且调整了国民经济的分配格局。第二步，对农业生产者进行直接补贴。这种做法对农民增收节支、调动生产积极性发挥了巨大作用。第三步，扩大公共财政对农村覆盖的范围。该项措施对农民提供的基本公共服务越来越全面，使农民负担逐渐减轻。

正是在这个背景之下，人们对农村公共服务进行了大量研究。总体看来，当前这些研究大都集中于公共服务本身，尚处于把公共服务视为民生问题的阶段，不但没有把社会发展内在动力和外在动力的关联性及其社会后果联系起来考虑，而且缺少对公共服务、农民认同与社会融合等社会关系的深层关注。针对研究中存在的这个薄弱环节，本书的问题意识，是以公共服务覆盖农村，以服务构建农村社会认同，促进城乡社会融合。笔者沿着这个思路，尝试探讨如何通过农村社区服务体制的改革，以及通过基本公共服务的一体化和均等化，实现农民认同重建、城乡整合及社会融合。

在笔者看来，社会融合首先是社区内部的融合。之所以这样判断，主要是基于当下业已改变了的社会结构。近年来，农村剧烈的社会分层与大规模的人口流动，已经引起并将长期引起社会结构的变化。在广大农村地区，人民公社时期单一的社员结构早已打破，取而代之的是农民、企业工人、农民企业家、私营业主、乡村管理人员、外出务工者、民间中介人员等阶层，以土地与户口作为管理手段的时代已基本结束。当前，变迁分化的村庄需要的是现代化的管理方式——社区服务。那种以提供服务为宗旨的现代农村社区，可以凝聚着居住在乡村的人们，形成一个个或大或小的社会生活共同体。在这种共同体中，社区服务不但整合了社会资源，而且促进了社区内部融合。放眼国外，欧美发达国家早在一百多年前就开始发展社区服务，那里的农村与城市几乎没有二元格局的差别，即使有一些差别的话，也不会像我国农村与城市的差别这样悬殊。换句话说，发达国家的农村可以不要城市的喧嚣，但须臾不能离开的却是社区服务！

其次，社会融合还意味着城乡之间的融合。在新中国成立之后相当长的一段时期内，我国在文化教育、医疗卫生及社会保障等方面实行了城乡二元分割体制，国家财政投入存在重城轻乡、重工轻农倾向，逐渐形成城市优先发展的公共服务格局，由此造成城乡之间基本公共服务水平严重失衡，从而严重制约了农村社会发展的活力，致使城乡差距不断拉大。直至2005年10月，中共十六届五中全会提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的重大历史任务，党中央、国务院采取了一系列支农惠农的政策。为了把这些政策措施及时落实到基层，各级政府及有关部门加大了对“三农”工作的扶持力度，大力推进新农村建设。中央和地方政府的这些举措，落脚点是让亿万农民群众真正受益，政策的预期目的是为了改变长期以来我国农村公共服务的缺失、城乡公共服务的非均衡性分布等状况。显然，这是一种政治制度自觉地改造农村社会的尝试，通过这种政策的持续推行，希冀推动中国农村社会从传统状态转型为现代状态，使农村与城市最终融为一体。

再次，县域社会融合是整个社会融合的观察点与风向标。通常来说，一个县域之内，不仅有城镇，还有广大的农村，因此，县域社会是中国社会的一个缩影。观察和研究社会融合，往往可以通过县域社会融合来透视整个社会的融合。本书所选取的样本县——河南省息县，自身拥有两大研究优势：一是具有典型的代表性，二是调研的便捷性。从代表性上说，2009年7月，河南省信阳市被省委、省政府批准为“河南省农村改革发展综合试验区”，息县恰是该试验区的主要阵地之一。地处黄淮海平原南端的息县，是典型的农业大县，与河南省的省情十分相似。时任中共河南省委书记徐光春到信阳调研农村改革发展综合试验区工作时，明确了此次农村改革发展的三大任务：一是推进改革创新，加强农村制度建设；二是发展现代农业，提高农业综合生产能力；三是发展农村公共事业，促进农村社会全面进步。因此，“土地流转让小田变大田，金融创新让死钱变活钱，农民专业合作让农户抱成团，新村建设让村庄变乐园，农村社保让农民无忧乐开颜”，这种歌谣里的神话正在这片广袤的试验区里逐步变成现实。所以说，息县的试点经验极具代表性。从便捷性上说，我们的研究得到了中共息县县委、县政府的大力支持，尤其是时任息县县委书记张富治同志，热情坦诚，视野深远，对我们的调研工作高度重视，为此还专门成立了以县委常委、县委宣传部部长为组长的协调小组，给我们的调研提供多方支持，使我们顺利获得了息县试验进程的最新信息与历史资料。其实，不管什么实证研究，也不管研究对象多么具有代表性，只要无法进入现场，就采集不到有效数据与资料，实证研究就不能进行下去。因此，实证研究必须具备样本的代表性与调研的便捷性，二者不可或缺。息县的典型代表性与县委、县政府的热情支持，增强了我们调研的决心与毅力。我们有幸能够在息县推行的这场农村改革综合试验中进行观察，并从中获取和掌握一手资料，对今后的研究将大有裨益。

基于此，笔者选择农村社区服务体制作为研究对象，立足于21世纪之初的这场新农村建设运动，既回顾历史，力求还原新中国成立以来农村社区服务的变迁过程，又展望未来，尽可能判断今后的发展方向。由于这方面的问题已经引起学界、政界的关注与研究，不少人提出了一些比较中肯的解释，所以本书没有过多关注供给行为所产生的一组组经济数据及其绩效等问题，而是试图分析农村社区服务供给机制的政治含义，以及不同历史时期制度安排对社会融合所造成的各种影响。