第三章 治道变革与当代中国政府职能转型

政府职能亦称行政职能（Administrative Function），是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，是政府活动的基本方向和根本任务。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。政府职能的变迁，是在一定时期内根据国家和社会发展的需要，对政府的职责、功能进行转移与变化，以适应新时期发展的需求。从表3-1可以看出，公共治理与政府管制和政府经营相比，在目标层面，政府有多重目标，其不仅需要共同完成集体目标，还需要组织成员创造、维持彼此间的信任，对公民的集体偏好进行回应等，而不单单只是组织的绩效；在实现目标的过程中，公共治理需要集合众多利益相关者相互合作，进行审议和协商，注重政府在其中的政治推动力，而不仅仅是市场激励和行政推动力；在责任设置中，公共治理要求多重责任，组成成员间彼此相互依赖和监督，环环相扣，如公民，作为选民可以监管政府机构，作为消费者和纳税人可以监督公共服务的生产者，这就更加注重社会群众的监督作用，增加公开透明性。

表3-1 三种管理模式的比较

中国政府的职能变迁，从理论与实践上大致可以经历三种模式：政府管制、政府经营和公共治理。从理论上，政府管制是科层制主导下的管理模式，政府以自上而下的命令和控制为手段；政府经营是公私协作下的管理模式，政府将部分权力外包给市场，用市场手段来供给和运营公共服务；公共治理是多元主体参与下的政府管理模式，涉及政府—政府、政府—市场企业、政府—社会组织的合作，其相对于前两者具有更多的参与性和有效性，已经成为世界各国政府追求的政府管理模式。新中国成立以来的60年，政府管理实践已经经历了两个版本，即1949—1978年的政府管制阶段和1979—2008年政府经营阶段，那么在未来30年中，政府需要向多元主体合作的公共治理方向转型和提升。本章首先对政府职能变迁的理论脉络进行梳理，概括职能转变的起点。接着从描述我国政府公共治理变革的实践及存在问题出发，探讨促进公共服务型政府建设的有效途径。