第二章 政府与国有企业

在一定意义上，对中国政府与企业关系的讨论，实质上主要还是围绕着政府与国有企业的关系来展开的。这主要是因为在相当长的时期里，尤其是改革开放前的30年，国营企业是中国经济活动与生产的主要组织载体，甚至在一定程度上，我们很难将国营企业与一般行政组织完全分离开来；政府对企业的关注也主要集中在国有企业（国营企业）身上。地方政府在抓好地方经济发展的过程中，也主要集中精力在思考，如何在与国有企业的互动中，通过“放开搞活”、“放权让利”等一系列的制度安排，来释放国有企业的活力，进而带动一个地区的经济发展。不清楚政府与国有企业的互动，就不可能真正理解中国政府与企业的关系，政府与国有企业的关系不仅是政企关系的主线，而且勾连着国家、市场、社会等多个层面。所以，正是在这个意义上，国有企业与政府的互动是我们理解中国政企关系的核心，这也是在本书的分析中，关于国有企业部分占据很大篇幅的原因所在。

国有企业一直是一个富有争议的经济部门，不仅因为其是国民经济的重要支柱和公有制的主要实现形式，从而具有先天的优势地位；而且因为国有企业与政府的特殊关系以及其在市场上与其他所有制企业间的“不平等”竞争关系常为人所抨击。这种争议一方面体现出提高国有企业的经济效益并非易事，我国长期以来有关国企的各种制度改革正是为了提高其整体效益和竞争力；另一方面也反映出国有企业的性质决定了其功能定位并非是单纯的营利主体，而是需要承担各种非经济性功能。正如金碚所指出的那样，国有企业具有双重身份，需要接受双重的评价标准，作为一般意义上的市场经济组织，评价国有企业需要考察其经营效率和市场竞争力，而作为特殊的企业组织，对其的评价还需要考量其是否体现了国家意志和人民的整体利益要求。

所以，谈论国有企业，就不能绕开国企改革这个一直备受争议的话题，可以说国有企业的发展一方面是伴随着改革一路走来，另一方面，国有企业的发展和改革同时也始终围绕着如何处理与政府的关系“做文章”和“下功夫”。

如果说，在1978—1986年间，国有企业的改革是以“放权让利”为主要特征，那么，以“放权让利”为特征的国有企业改革的核心主要还是为了进一步削弱政府对国有企业的控制，无论是“扩大企业自主权”还是实施“利改税”，还是推行“租赁制”，都具有同样的目标取向，使企业的行为逐步回归到经济行为的规范之中。

在1987—1992年间，国有企业的改革则是以“两权分离”为主要特征。政府一系列的制度安排都集中在如何在不改变企业财产关系形式的前提下，通过加强激励，把企业经营的经济责任落到实处，使企业成为自主经营、自负盈亏的经济行为主体，改革的目的主要还是要努力明确国家及政府与企业之间的利益分配关系。在这一时期，政府最明显的制度安排是在国有企业中尝试与推广“承包制”和“资产经营责任制”。

在1993年以后，国有企业的改革则主要集中在“如何建立现代企业制度”。在这个改革过程中，政府通过推进“股份制改革”、“国有企业战略性改组”以及“建立国有资产管理体制”等一系列的制度安排，试图通过明晰产权的方式理清政府与企业的关系，使国有企业逐步成为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业。

总之，经过这么多年的改革，从20世纪80年代的“放权让利”到90年代的“抓大放小”、“三年脱困”、股份制改革和建立现代企业制度，国有企业在数量减少的同时经济效益显著提高。从1998年到2010年，国有企业的户数占比从39%下降到4.5%; 2002年到2011年中央企业的资产总额从7.13万亿元增加到28万亿元，同期营业收入从3.36万亿元增加到20.2万亿元。从1995年我国加快国有企业转改制的步伐，到1996年底，一些省份的小型国有企业的私有化比例达到70%，而在一些其他省份里也达到了50%。更为详细的统计结果显示，随着国有企业数量逐年降低，盈利面不断上升，职工人数不断减少，企业利润总额和上缴国家税金总额不断增加。具体表现为：企业总数从1998年的23.8万户下降到2010年的11.4万户；国有工业企业总数从2003年的约3.8万户增加到了2010年的5.6万户；国有企业盈利面从1998年的31.3%上升到2010年的58.6%；职工人数从1998年的8809万人下降到了2010年的约3540万人；上缴税金总额从2001年的约6683亿元增加到了2010年的约26544亿元；企业利润总额从1998年的约525亿元增加到了2010年的11826亿元。（见表2—1）

表2—1 国有企业相关指标统计

注：“—”表示数据缺失。

数据来源：《中国经济社会发展统计数据库》。

2012年10月24日，国资委主任王勇向十一届全国人大常委会作了《国务院关于国有企业改革与发展工作情况的报告》，各大报纸媒体纷纷报道，引起了人们的极大关注。因为我们无法获知报告的原文，仅就一些报道的内容对目前国有企业的现状和问题从“官方”话语来源中进行简单的描述。从2003年到2011年，8年间国有企业总体经济效益不断好转，竞争力不断增强（上榜《财富》世界500强的国有企业，从6家增至54家）。营业收入从2003年的10.73万亿元增长到2011年的39.25万亿元，年均增长17.6%；净利润从2003年的3202.3亿元，增长到2011年的1.94万亿元，年均增长25.2%；上缴国家税金2003年为8361.6亿元，2011年为3.45万亿元，年均增长19.4%。（见图2—1）但与此同时，国有企业还面临着诸多问题有待解决与改善，如企业制度、发展方式、布局结构、管理体制、监管体制和社会负担等。（见表2—2）

图2—1 国有企业经济效益表现（2003年与2011年的比较）

表2—2 国有企业发展所面临的问题描述

可以发现，国有企业在盈利增收的同时，仍然受制于体制机制、历史遗留等诸多发展瓶颈的约束。自2003年国资委成立以来，其所直接监管的中央国有企业从189家减少到2012年的117家，在做大做强的同时，人们似乎已经忘记了90年代“拯救国有企业”的呼声，“打破垄断”成为时下关于国有企业最为“时髦”的话语。国有企业的垄断地位事实上一直存在，只是程度和方式不同（就意识形态意义而言，我国是社会主义国家，社会主义公有制的主体地位必须要有稳固的经济依靠，而作为“共和国长子”的国有企业无疑是承担这一责任的“不二之选”；在政治和经济意义上，事关国计民生和经济命脉的重要行业、领域要掌控在国家手中，才能更为有效地调节市场、稳定经济、进行社会控制与治理、增强国家能力；从社会层面出发，占有优势地位的国有企业可以更好地实现政府诸如提供公共物品、解决就业等功能），但如今人们如此强烈地感到要打破这种国家主导、行业垄断的企业经营模式有着各方面的原因。

首先从社会个体层面而言，国有企业在不断发展壮大的同时，形成了垄断性的利益格局，“内卷化”现象日益突出，国企员工成为高福利、高收入、低风险职业的代名词，与其他职业的收益差距不断拉大，使得非国企员工的相对剥夺感逐渐增强（我们所做的一项调查结果显示，其他类型企业员工的相对剥夺感显著高于国企员工）。其次，国有企业尤其是央企所在的行业主要集中在能源、矿产、交通、电力电信、金融等事关国家安全和国计民生命脉的关键领域，其他类型企业很难参与其中，因而形成一种不公平的市场竞争。最后，持有“国进民退”之说的论者认为，看似公平的市场竞争主体，却面临着不同的资源和资本约束，尤其当主要行业的上游都控制于国有企业之手时，民营企业只能去和政府、国有企业结合，以获得诸如订单、资源等企业发展所必需的要素，甚至成为国有企业的附庸。而企业扩大规模和投资所需的资金要想通过银行获得，则意味着必须受制于金融领域的垄断国企。正是由于国有企业的特殊地位，有研究发现，21世纪以来我国国有工业企业的利润增长并非是借由效率的提高，而是国有工业在部分基础领域的垄断地位以及由此而来的厂商定价权势，故而从社会整体层面而言，基于垄断地位的高利润反而造成工业资源低效率配置和社会福利的损失。无论如何，我们可以认定的是，国有企业进入新世纪以来，其发展所呈现的一方面是经营效益的提升，另一方面则是地位优势的增强。当然我们很难断定这两者之间的关系方向，但不可否认的是，地位优势对于国有企业经济效益的提升会有着或多或少的影响。

2012年世界银行与国务院发展研究中心联合发表的《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》报告中就国有企业的改革发表了一系列观点。认为国有企业改革面临着两个方面的挑战，即公共资源如何得到最好的利用和国有资本管理如何由现有的体制过渡到新的体制，以满足中国已确定的长远发展战略目标的需要。报告进一步提出，第一项挑战的对策是将国有资本主要或完全用于提供公共物品；对第二项挑战的对策则首先是推进国有企业股权的证券化，然后由政府设立一个或多个国有资本管理公司或投资基金，对应作为企业中的国有资本持股者，并在金融市场上实施专业化管理和交易。国有资本的红利收入由资本管理公司或投资基金上缴财政，并逐步纳入一个扩展的预算体系。暂且不论这些对策是否切中国有企业今后发展的要害，值得关注的是国企改革的进程还远未结束，随着经济社会的发展，国有企业的功能和定位以及与政府的关系势必要发生进一步的改革。

事实上，除了从微观的制度变迁来分析国有企业的历史演变，讨论政府与国有企业间的关系离不开宏观的经济体制，在计划体制下，企业国有是主要的经济组织形式，单位制度下的国有企业成为国家实现城市政治、经济、社会控制的主要方式，也就是说国有企业不仅是单纯的经济载体，其亦承担着政治与社会职能。从某种意义上而言更多的具有准政府组织的特征，如国有企业具有行政级别、单位领导由上级任命、“支部建在连上”等，更为特殊的是国有企业的领导可以在“官场”与“商场”间流动转换。市场体制下的国有企业一方面沿袭了单位制时期的某些特质，另一方面又发展出了新的特征；一方面从制度内获取资源，另一方面又在市场上寻求机会；一方面积极追求经济效益以实现利益最大化，另一方面又受控于政府承担某些实现国家意志的非营利功能。如果说计划体制下的国有企业是在一元的逻辑下运行，那么市场体制下的国有企业则具有“二元逻辑”的特征。

下文我们将首先梳理国有企业的历史演变并对其概念进行辨析，然后在相关的理论背景下分析国有企业的某些特质（科层结构、政府治理、产权改革等），接下来从结构变迁的视角对政府与国有企业的关系进行阐述。我们认为，在计划经济及双轨制经济下，单位制不仅是分析政府与国企关系的制度环境，而且国有企业自身也是总体性单位结构的组成部分（魏昂德较早地阐述了中国计划体制下的工厂体制特征，并将这种制度形式称为“新传统主义”，我们后文将对此进行较为细致的辨析）；与前期相比，我们将90年代明确了市场经济体制的政治经济特征称为“国家市场主义”，并在此概念框架下对政府与国有企业的关系进行论述。当然，这两个阶段很难通过一个精确的时点划分得“泾渭分明”，单位作为一种制度、社会结构和统治形式，在变革的过程中势必具有路径依赖性，即使在今天，很多从单位制时期过来的人在行为习惯和思维方式上仍具有单位制时期的特征，而国有企业与政府间的关系仍然在一些层面和某些程度上沿袭着单位制的特征。