绪论

政府规制是现代市场经济中不可或缺的制度安排，政府规制政策的演进是政府与市场关系的不断探索，是经济与社会不同发展阶段的体现。对政府规制问题的研究不仅涉及政府政策本身，还涉及政府与市场的合理边界问题。“现在国际学术界对政府到底干预不干预经济这个问题已经没有什么争论了，争论的焦点是干预的范围和深度的问题，实际上就是规制问题。”在市场经济运行过程中，企业不仅要受市场的影响，还要受政府所建立的行政环境、法律环境、微观规制环境的影响。规制政策是政府与市场关系的桥梁，规制的作用主要是纠正因市场失灵而引起的资源配置低效。然而若没有高效、廉洁、透明、简洁的管理质量，就会带来负面作用，会给微观企业带来沉重负担，甚至影响整个经济的发展，这就迫切需要改变传统的规制方法或取消不合理的规制改革。2011年，经合组织把规制问题上升到更重要的地位，认为“政府规制是与财政政策、货币政策并列的国家正式权力的三大杠杆之一，它在形成经济和社会福利方面是至关重要的，规制和规制框架也在公共利益范围之内。”

2009年出版的《OECD规制改革回顾——中国篇》中，以《划分政府和市场的边界》为主题。当代中国，政府与市场的关系仍然是亟待解决的问题。而政府规制改革正是转变政府与市场关系的有效路径，是经济体制改革与政治体制改革的结合点。中国的规制改革始于二十世纪九十年代末，是从计划经济条件下的行政垄断及强经济规制，向产业内行政垂直管理的规制放松与新兴市场发育所需的再规制转换，在这一过程中，仍存在很多问题：如制度的路径依赖使得政府通过行政手段直接干预微观经济活动，规制手段的过剩严重阻碍了市场经济的发展；与此同时，规制过程中存在非公开化、非法治化、没有成本收益的有效评估以及缺乏公众参与，使得规制过程中的合谋问题严重，设租寻租现象普遍。因而，需借鉴其他国家规制改革实践与经验，从整体规制变革出发，指导中国规制改革的深入开展。

20世纪80年代改革开放以来，中国社会制度的变迁就在不断调整政府与市场的边界，政府逐步退出一些经济领域，企业、市场和公民获得相应的自由和权利，这是现代社会绝大多数国家制度变迁的基本逻辑。中国要建立真正地以完善的市场经济为基础的现代社会，就要建立适合于中国文化与社会发展的有效规制治理机制，同时提高规制质量，增强公众参与和约束，才能创造出自由的投资环境，经济的发展才有持续活力。

日本在第二次世界大战后经历了经济的高速增长期和稳定增长期，国家拉动型的市场经济通过干预式规制来管理经济增长，实施结构改革，保护生产者利益。20世纪60—90年代，日本是七国集团中国民生产总值和出口增长最快的国家，并且国内通货膨胀率低与失业率低。但自70年代末以来，面对科技的进步，消费需求的改变，地区和国际市场的依存度日益提高，随着日本外部条件发生变化，日本经济的结构性矛盾开始显现，国家拉动型的经济增长模式越来越不能适应国际市场的需求。国家管制过多带来了高成本、低效率的经济结构和封闭的国内市场，过时的规制体系造成了结构僵化，导致经济停滞不前，日本迫切需要转变经济发展模式。自80年代早期规制改革就被列为重要的政治议程，1981年，在行政改革委员会建议下，日本启动了全面的规制缓和。日本的这次改革被认为是继1945年之后的最深刻的社会变革，也是继明治维新以来的第三次革命。

规制改革是经济社会整体转型的一部分。从对日本政府规制政策演进的背景、进程、特点及趋势的考察中，我们不仅能够了解日本政府规制改革进展的全貌，更能获得关于政府与市场关系的有益启示。日本政府规制政策演进的不同阶段的经验与教训也值得中国借鉴。

对政府规制政策演进的研究，首先需要对规制这一概念进行理解，其次对规制改革进行阐释。

一 对“规制”概念的阐释

中文的“规制”直接来源于日文的“規制”，英文是Regulate、Regulation、Regulation Constraint、Regulatory，也有人把规制翻译成“管制”。不同经济学家对规制这一概念理解有所差异，但也有共同之处。

从规制本身来看，规制这一概念可以理解为政府对企业行为的干预和控制。如《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第四卷对规制定义为规制（Regulation），是指政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动，并公开宣布这些行动是要制止不充分重视社会利益的私人决策。在OECD框架内，规制是规章制度的简称，是政府通过一系列措施（包括政府颁布的法律法规、正式或非正式命令）以管理企业和个人，包括经济方面的规章制度、社会方面的规章制度和行政方面的规章制度。经济方面的规章制度是直接干预市场行为，如定价、竞争、市场准入退出等；社会方面的规章制度旨在保护公共利益，如卫生、安全、环境及社会的和谐；行政方面的规章制度指政府通过文书和行政手续了解信息并对具体经济决策做出干预。学者宋立（1997）对政府规制定义为，“在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正、改善市场机制内在的问题为目的、政府干预和干涉经济主体活动的行为”。他认为，规制是政府依据一定法规对市场活动所做的限制或制约，如政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动构成了政府对价格、市场进入等的规制。丹尼尔·F．史普博在其著作《管制与市场》的序言中的第一句便提到了什么是管制（规制）: “管制即关于政府干预市场的研究”。王俊豪（2001）把Regulate译为管制，认为政府管制是具有法律地位的、相对独立的政府管制者（机构），依照一定的法规对被管制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为。他把管制和监管看作是同义语，它们都来自于英文“regulation”，在学术界常译为管制或规制，而在实际部门通常称为监管。小贾尔斯·伯吉斯认为，政府规制就是政府采取的干预行为，它通过修正或控制生产者或消费者的行为，来达到某个特定的目的，是衡量政府和市场之间相互作用的一个尺度。政府规制可以决定商品的价格，或者对生产什么及生产多少产生影响。在一些特殊情况下，政府规制甚至能够决定由谁生产商品或劳务及如何生产它们。他把规制划分为经济规制和社会规制。经济规制是由于对垄断的担心而引起对公用事业的管制和反垄断；社会规制政府干预的理由是人们对市场和私人选择的不满，因为他们没有考虑到一些影响一般社会福利的有价值的东西。维斯卡西（Viscusi,2005）认为，规制是政府利用“强制力”这一资源对个人或组织的自由决策进行强制性限制，政府规制就是以限制经济主体的决策为目的而运用这种强制力。

如果从规制的目的来看，欧文和布莱廷根（1978）在《规制的博弈：行政过程中的策略运用》一书中，将规制看作服从公共利益需要而提供的一种规避市场运作风险的方式。卡恩（1970）认为，规制作为基本制度安排，它企图维护良好的经济绩效，其实质就是政府命令对竞争的明显替代。美国经济学家斯蒂格勒（1998）认为，“作为一种规则，规制通常是产业自己争取来的，规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务的。”他认为，政府规制是行业内厂商为他们的利益服务而进行努力的结果，而并不是出于公众需要而进行的政府努力。可见，规制目的一方面需要服从公共利益，另一方面也是谋取自身利益的途径。

从规制的领域来看，不同学者也存在不同看法。桥本寿朗认为，规制的领域大致可分为：①优先投入发展资金以及为确保金融稳定实行大范围规制的金融部门；②自然垄断性高，通过准入规制保护垄断，通过价格规制防止乱用垄断而实施供求调整型规制的公共部门（电力、煤气、通信、运输）; ③为保护中小企业，从雇佣政策角度实行准入规制和价格规制的流通领域和农业领域。对规制的领域被广泛接受的是日本学者植草益的划分方法。他首先把规制分为私的规制和公的规制。由私人进行的规制是“私人规制”，由社会机构对私人及经济主体行为的规制是“公的规制”，而公的规制又区分为直接规制与间接规制，间接规制指的是依据反垄断法、商法、民法等带来制约不公平竞争，以有效发挥市场机制为目的的规制，而直接规制是指以政府认可的手段直接介入经济主体的活动，又可进一步分为经济规制和社会规制。经济性规制的主要领域包括自然垄断和存在信息偏在的行业。自然垄断的基本特征在于其成本弱增性，具有显著的规模经济、范围经济、网络经济性和资源稀缺性，其典型产业包括电信、电力、铁路运输、航空运输、自来水和天然气供应等行业。而在另外一些产业，虽然不具有自然垄断性，但存在着严重的信息不对称问题，企业是信息的发出者和操纵者，消费者只是信息的被动接受者，因而需要政府对这些产业实施规制，主要包括银行、证券、保险等金融业。社会性规制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量伴随着它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。具体地讲，大体上分为保证健康、卫生（由药物法、医疗法等产生的规制）、保证安全（由劳动安全环境卫生法、保护消费者法、公路交通法、建设标准法、消防法等产生的规制）、防止公害·环境保护（由自然环境保护法、公害对策基本法、防止噪声法、防止大气污染法、禁止高压煤气法、国土利用计划法等产生的规制）等几个方面。

从以上学者对规制概念的理解及对规制领域的界定，可以从以下几方面对规制概念进行理解：

第一，关于规制主体。政府是最主要的规制主体，是政府对市场活动的干预。而规制主体不仅仅包括政府，而且还包括一些非政府组织或其他自律组织。随着规制改革实践的推进，非政府组织将会在规制改革中发挥积极作用。比如在社会性规制中的环境规制框架下，非政府的环境保护组织发挥越来越重要作用，而无论如何，政府是最主要的规制主体。

第二，关于规制目的。对于规制的目的或目标，大多数学者的看法是为了矫正市场失灵，改善市场机制。但规制俘获理论认为，规制本身是被规制企业谋求自身利益的一种手段，这种论点与协同规制手段失效一起成为规制改革的重要依据。

第三，关于规制手段。规制是政府通过价格、产量、进入与退出等途径对企业自有决策所实施的各种强制性制约。规制手段主要包括各种法规制度，包括价格控制、市场进入和退出规制、投资规制等。具体而言：①价格规制。规制者要对特定产业或特定业务领域制定最高限价或最低限价，并规定价格调整周期。②市场进入和退出规制。为维持产业的规模经济性和成本弱增性，规制者需要限制新企业进入，同时为保持一段时间内供给的稳定性，还要限制企业任意退出该产业。③投资规制。规制者既要鼓励企业投资，以满足不断增长的产品和服务需求；又要防止企业间过度竞争、重复投资；而且为保证投资效率和效益，还要对投资品的最优组合方式进行规制。④质量规制。许多产品或服务的质量具有综合性，并不容易简单定义和直观认定。因此在一些被规制产业中，往往不单独实行质量规制，而把质量和价格相联系，即在价格规制中包括质量规制，如果被规制企业没有达到质量标准，或者消费者对质量投诉太多，规制者就要降低价格。

第四，日本对规制概念的理解与欧美国家不同。根据日本2000年的《规制缓和白皮书》,1988年12月1日的第二次临时行政改革审议会关于公共规制是这样阐述的： “所谓公共规制一般是指国家和地方政府对企业、国民的活动，为使其达到特定的政策目的所进行的干预、介入。许可、认可等手段为典型的规制手段，或者是一种个别的与规制性的行政指导和价格支持等制度有关的等。”1996年，总务厅发布的《规制缓和现状》报告中，对规制进行了重新定义，“日本的规制一般而言指的是‘公共规制’，指国家及地方公共团体为实现特定政策目标而对企业和国民活动进行的干预和介入。”如果仅从规制概念看，日本政府对规制概念的理解更接近于政府对微观企业的干预，其概念更加宽泛。从规制实践上看也是如此，日本政府对微观企业的干预除了上文提及的自然垄断行业和信息偏在行业外，对一些本身属于竞争性的行业（如零售业、道路运输业等）也进行了价格和准入等方面的干预。因而对本书所提出的规制概念，把其理解为广义的政府对微观企业的干预更加恰当，是日本政府出于产业经济良好发展和公共福利目的，对某些活动的开展需要获取政府许可、批准或政府干预商品服务的价格形成等。

二 对“规制改革”的认识

日本对规制概念的理解比较宽泛，从经济性规制改革上看，它不仅仅局限于传统的自然垄断行业，如电信、电力、铁路、航空、邮政、自来水、城市燃气等，而且还扩展到如零售业、金融业、农业等不具有自然垄断性质的行业，同时也在社会性规制方面进行了不断探索，放松了劳动力市场、医疗、环境等社会性规制。除此之外，对规制改革的认识还需注意以下几个方面：

（一）规制改革不完全等于规制放松、规制缓和

规制缓和（规制放松）是为了减少垄断的无效率，获取竞争性的进入、降低交易成本、防止规制的低效率，对现有规制进行改善，减少并缓和现有规制。而规制改革在范围上要大于规制放松，规制改革不仅包括以尽量减少政府干预为特征的规制放松，而且还包括规制的完全取消抑或是某些领域的规制强化。规制改革并非完全消除政府对微观经济活动的干预，而是不断调整规制与市场之间的作用范围，根据市场体制作用范围的变化、设计和实施更为合理的规制政策。

日本规制改革在1999年之前都是在规制缓和委员会监督下进行的，从名称上看，这种所谓的改革其推进速度和力度是相对缓慢平和的。直至1999年4月，规制缓和委员会才改名称为规制改革委员会。在日本，“规制缓和”的使用频率要明显高于“规制改革”。2012年4月，在日本期刊论文的搜索引擎CiNii中的全文检索，输入“规制缓和”，其结果出现407条，而输入“规制改革”的结果只有43条。虽然日本的规制缓和正向规制改革过渡，但对日本的全面规制改革的研究仍显匮乏。

（二）规制改革是取消旧规制方法，建立和改善与现有经济相适应的新规制方法，这本质上是取消规制和强化规制的并行过程

规制改革通常是减少产业进入壁垒，降低对价格的控制，以刺激强有力的竞争。但是有效的规制改革通常包含特定的“再规制”。在过去20年中，规制出现了两种趋向：一是涉及卫生安全和环境等方面的新规制出现了史无前例的高涨；二是在一些国家则大规模解除对某些行业的经济规制，如航空货运、铁路、金融市场、能源和电讯，同时，为了推进民营化目标，发展中国家已着手清理先前设置的某些价高效低的规制。在社会性规制领域，呈现了持续加强的态势。而在经济性规制领域，经历了规制—放松规制—再规制与放松规制并存的动态演进过程。因而规制改革，是取消旧的规制方法，建立新的规制方法的并行过程。

（三）规制改革与公企民营化

学者刘戒骄（2005）把国有企业出售给私有部门的公企民营化行为置于放松规制之下，认为公企民营化是放松规制的形式之一。但如果把“规制”概念界定在政府使用包括价格和进入等手段对微观经济单位进行干预的话，那么以政府对企业人事和预算方面干预的公企民营化问题就不应包含在规制改革范畴之内。然而，规制改革的进程往往以公企民营化为先行，如在日本电信业、铁路、航空运输业，这些行业的改革是以民营化为先导，伴随着规制缓和及再规制，因而公企民营化通常伴随着规制重构与规制缓和。

当前，国内外学者在规制理论及规制政策方面的研究已经取得了一系列重要的成果，为本书的写作提供了理论基础和方法指导，现有研究是本书后续研究不可或缺的基础和思想源泉。规制的实践是伴随着规制理论的发展而发展的，同时规制理论的发展也是规制实践的映照。当规制理论从公共利益规制理论、利益集团规制理论发展到放松规制理论和激励性规制理论，映射出实践中政府与市场关系的不断调整。从政府对市场的“正当”干预，到发现政府行为的缺陷，再到政府规制缓和与采用激励性规制措施并存。在过去几十年中，规制改革经历了几个不同的阶段，国家相对于经济和社会的定位也在不断变化，人们开始逐步削减国家的势力，放开市场经济，重新定位国家、经济和个人的关系。

理论与实践的不断映射推动着二者的发展，但对日本规制问题的几个关键问题的研究被忽略了：日本政府规制政策的演变经历了哪些阶段，各阶段具有何种特征？政府规制政策在不同时期为什么会调整，有哪些因素冲击了规制政策的调整？规制政策如何调整，效果如何？从国际视角看，日本规制改革的实践绩效如何？作为后发国家的日本，其规制机构和规制政策与欧美国家有何不同？通过对以上问题的逐步厘清，本书试图对日本规制政策进行归纳与阐释，并对所研究的问题给出接近事实的合理解释。

规制问题是个相当广阔的领域，它实际是微观经济理论与产业组织理论的延伸，是应对市场失灵国家对产业的微观控制，而且规制问题也与政府行政管理、行政机构设置相关、与经济法中的不正当竞争相关。如果把规制问题看作是广义的政府对微观经济环境的干预，那么我们仍然需要对政府干预的范围加以界定。因而在本书研究中，我并不打算能涵盖规制问题的所有领域，必须有所取舍。本书研究规制问题并不直接涉及政府行政管理、反垄断法领域，而是更多针对植草益所述的直接规制问题，从政府规制政策演进角度历史地考察这一问题，当然也会部分涉及行政改革、竞争政策与产业政策的关系等问题。