第二节 相关概念的界定

一 贫困的一般含义

由于农村居民最低生活保障制度主要是针对农村贫困居民的生活保障，因此有必要对贫困给出定义。贫困是存在于世界各国的一种普遍社会现象，只有形式和程度的不同。

中国国家统计局的《中国城镇居民贫困问题研究》课题组在研究报告中对贫困的界定是：贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准，他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。中国台湾地区的江亮演在《社会救助的理论和实务》一书中，将贫困界定为：通常所称的贫困是指生活资源缺乏或无法适应所属的社会环境而言，也就是无法或有困难维持其肉体或精神生活的现象。林闽钢的定义为：贫困是经济、社会、文化落后的总称，是由低收入造成的缺乏生活所需的基本物质和服务以及没有发展的机会和手段这样一种生活状况。

根据我国农村贫困的程度，贫困可分为绝对贫困和相对贫困。绝对贫困俗称“赤贫”，指维持生存所必需的基本物质条件缺乏，如维持足够热量和最起码营养的食物、用于掩体御寒的衣服和遮风避雨的住所；相对贫困指相对社会平均生活水平的差距而言的贫困。

在实际操作中，相对贫困和绝对贫困的界限不是很明显，二者在一定的条件下有可能互相转化。因此，还有学者在绝对贫困和相对贫困之间又划出一个中间层次。具有代表性的就是香港地区的莫泰基在《香港贫穷与社会保障》一书中将贫穷分为绝对性贫穷、基本性贫穷和相对性贫穷三个层次。而童星和林闽钢则将绝对贫困分成生存贫困和生活贫困，将绝对贫困（包括生存贫困和生活贫困）和相对贫困看成两个（或三个）程度不同又相互衔接的独立概念。与童星、林闽钢的定义不同之处在于，莫泰基所说的基本性贫穷，是将绝对性贫穷包含在内的，而相对性贫穷也是将基本性贫穷以及绝对性贫穷包含在内的。即把绝对性贫穷看成一个内核，贫困的程度或对贫困理解的范围以它为核心向外扩展，第一层是基本性贫穷，第二层是相对性贫穷，这三类贫困的界限分别称为“生存线、温饱线和发展线”。现阶段我国采取按人均年收入来划分绝对贫困与相对贫困的做法，明确了贫困的定义，有助于我们划分低保制度所保障的对象，也就是社会政策所作用的群体。

二 农业人口、农村人口、农村居民

（一）农业人口

农业人口是指居住在农村或集镇，从事农业生产，以农业收入为主要生活来源的人口。划分农业人口和非农业人口的具体标准是：（1）农业劳动者指直接从事农、林、牧、渔业的在业人口；非农业劳动者指直接从事农、林、牧、渔业以外各种职业的人口。兼营农业劳动者中，从事农业经济活动时间全年累计达到或超过四个月的划为农业劳动者；农业经济活动时间全年累计不足四个月，但农业纯收入占纯收入总额比重超过50%的，也划为农业劳动者，不足50%的，划为非农业劳动者。（2）农业劳动者家庭中的被抚养人口，划为农业人口；非农业劳动者家庭中的被抚养人口，划为非农业人口；既有农业劳动者又有非农业劳动者的家庭户，按本户农业与非农业纯收入的比例，将被抚养人口取整数划分为农业人口和非农业人口。农业人口包括从事农业以外的活动，但参加乡村集体经济分配的人口，如乡镇企业工人、民办教师等，不包括乡镇管理机构中由国家发给工资、供给商品粮的干部和国有农业企业的干部。1978年，中国的农业户口人数为93383万人。

1978年中国内地实行改革开放以后，大量农业人口从农村迁徙城市，这类人群迁入城市以前为农业人口（农民）身份，各个时期对其称呼也不同，有民工、农民工、外出务工人员、进城务工人员等之称，不管其在所居城市、集镇生活多久，在其户口未入籍所在城市以前，均作为农业人口统计。

（二）农村人口

即常住农村的人口，包括农业人口和一部分非农业人口。中国现行统计制度规定，农村人口包括：（1）国营农场户数中的常住人口。（2）乡村户数中的常住人口。其中包括常住农村的外出民工、工厂临时工、户口在农村的外出学生，但不包括户口在农村的国家职工。按照第六次人口普查资料（2011年4月），内地31个省、自治区、直辖市和现役军人中，居住在乡村的人口为67415万人，占50.32%。

（三）农村居民

关于农村居民，湖南省计生委的文件解释为：

农村居民，是指户口在村民委员会，自己或者父母承包了责任田土的居民，其他居民是城镇居民。户口在村民委员会，自己或者父母承包了责任田土的居民，在国家机关、事业单位、人民团体工作的正式工作人员，在企业连续工作三年以上，享受了城镇居民社会保障待遇的，以及在城镇购买住房连续居住三年以上，但未把户口迁入居民委员会的，视为城镇居民。既有在村民委员会的户口，也有在居民委员会的户口的，以在居民委员会的户口为准。

江苏省计生委的文件解释为：

第二条 符合下列条件之一的，为农村居民：

（1）户口依法登记在村民委员会，在所在村依法承包农村土地（包括田、土、山、水等）或依法具有承包农村土地资格的农村集体经济组织成员。

（2）成建制转为城镇居民，但所在地未纳入城市（城镇）社会保障和福利待遇的覆盖范围，本人也未享受城市（城镇）居民社会保障和福利待遇的原农村集体经济组织成员。

第三条 符合本解释第二条规定，但为国家工作人员的，不作为农村居民。国家工作人员指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，作为国家工作人员。

第四条 户口为村民委员会和居民委员会合一登记，符合本规定第二条规定的，作为农村居民。

第五条 从事农业种植、养殖业的国有农场（包括国有林场、茶场、畜牧场、渔场等）在职职工（不包括不承包或不承租国有农场农用资源的农场管理人员），作为农村居民。

第六条 成建制转为城镇居民，以及在城镇户籍管理制度改革中由农村居民登记为城镇居民委员会户口，已享受到城市（城镇）居民社会保障和福利待遇的，自批转登记之日起五年内仍然作为农村居民，五年期满后，不再作为农村居民。

可见，农业人口和农村居民的内涵是一致的。

三 农村最低生活保障制度

国内学者从各个不同的角度对最低生活保障制度进行了界定。有学者提出，最低生活保障制度就是国家和社会对无法定义务抚养人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人或者因天灾人祸造成生活困难而不能维持基本生活的城镇无业居民和农村居民给予物质帮助的一种制度。有学者指出，最低生活保障制度是在公民由于各种原因难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。还有学者认为，所谓最低生活保障制度是指法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需求的物质援助的社会保障。

结合实际，新中国成立以后积极实施了农村贫困人口的救济，并形成了一整套符合国情的救助体系，虽然这个体系在历史的发展中有过这样那样不尽如人意的缺憾，但是，它的确起到了现今最低生活保障制度的功能。因此，新中国成立以后不同的历史阶段、各种不同的对于农村贫困人口救助和帮扶的措施都属于农村最低生活保障制度的范畴，这是本书所讲的广义的农村最低生活保障制度。当然，2007年全国最低生活保障制度的建立，是课题研究的核心，应该属于狭义的农村最低生活保障制度。

四 农村低保户、农村未保贫困户与农村贫困人口

低保户和低保人口是农村低保人口统计中的两种方式。低保户是按户数统计的低保人口，目的在于显示低保户占农村总户数的比例。低保人口是按人数统计的农村低保人口，目的在于显示低保人口占总人口的比例。本书把享受低保的农村居民称为“享受低保的低保人口”，其家庭称为“低保户”，因此，低保人口数要多于低保户数。由于贫困而享受低保的人口往往出于家庭的原因，因此，低保户的信息数据对于研究贫困的致因具有重要的作用，但是，对于贫困发生率等其他信息则不如低保人口更易于显现。但由于低保户数的多少也直接显示了低保人口数的多少，因此，在行文中仅仅用于表示低保人口数量时，低保户与低保人口有时会出现混用的状况，特此说明。

课题在研究过程和行文中，将生活同样困难，多次申请低保但由于名额有限或低保资金困难等原因而未享受低保的农村贫困人口称为“未享受低保的贫困户”，简称为“未保贫困户”。课题将这两类人群统称为“农村贫困人口”。