第三节 善治的道德提升：“治理”的完美和理想状态
由前文可知，“治理”是对“统治”（工具理性或价值理性）的超越，“治理”只是善治的“必要条件”而非“充分条件”, “治理”并不必然与善治相联系，并不必然导致善治，“治理”的结果也可能是“恶治”, “治理”的完美和理想状态（完善和提升）才是善治。善治除了具有“治理”上述的道德合理性之外，善治还具有公共利益最大化的价值诉求，核心运行机制（通过“结构嵌入”的“社会机制”）的“自律”本质，公共性的道德要求、以人为中心和对人权的尊重，所有这一切都在道德上凸显和反映了“善治”的伦理本质和内涵，因而体现了“善治”对“治理”的道德完善和提升。
一 善治的目的是公共利益最大化
人类是一种不断追求利益的动物，可以说利益是人类行为的原因和动力。伦理学离不开利益问题，“正确理解利益是整个道德的基础”, “道德思想一旦离开利益，就一定会使自己出丑”
。早期功利主义者葛德文也认为：“道德是考虑到最大限度的普遍福利而确定的行为准则，……任何行政当局可以推行的唯一公正的法令也必须是最符合公共利益的。”“一个在社会中生活的人，无论他做什么事情时，不仅要想到他的行为将带来的直接利益，而且还要充分考虑它是否符合社会的整体利益。由于每个人都生活在社会之中，没有社会的存在，个人的生活也将无法维持。如果社会生活秩序和生产组织遭到破坏，那么每个人的利益都会遭到最严重的损害。社会要求每个社会成员在从事任何活动时都必须考虑全社会的利益，放弃那些尽管可以给他本人带来好处、但危害社会生活的行为，同时，还必须避免危害他人利益的行为。”
马克思主义认为，人的活动的目的是利益。不同的人在社会生产中处于不同的经济关系及利益关系中，他们活动的目的也是不同的，从而形成了不同的价值观，价值观是人活动的目的即利益的表现。正如马克思所说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”人们在社会生产中所处的一定的经济关系及由经济关系表现出来的物质利益关系决定了人们活动的目的，也决定了以此为基础的价值观的性质和内容。马克思说：“思想、观念、意识的生产最初是直接与人们的物质活动，与人们的物质交往，与现实生活的语言交织在一起的。人们的想象、思维、精神交往在这里还是人们物质行动的直接产物。……人们是自己的观念、思想等的生产者，但这里所说的人们是现实的，从事活动的人们，他们受自己的生产力和与之相适应的交往的一定发展——直到它的最遥远的形态——所制约。”人们活动的目的正是人们现实的经济关系、利益关系的表现。无论从历史发展的角度来看还是从生活于同一社会中的人们来看，人们都生活在不同的社会经济关系中，有着不同的利益追求，人们活动都是为了自己的利益，而不是为了“人”的利益。离开利益关系抽象地谈人的价值是荒谬的。由于人们不同的利益追求，人们活动的目的也是不同的甚至是对立的，从而形成不同阶级、不同阶层的人的价值观。奴隶主、封建主、资产阶级有奴隶主、封建主、资产阶级的利益，也就形成了奴隶主、封建主、资产阶级的价值观；奴隶、农民、工人有奴隶、农民、工人自己的利益，也形成了奴隶、农民、工人的价值观。
与“治理”相比，善治重新宣称和确定善治追求公共利益最大化，实现公共利益是其最终的、唯一的目的。公共利益成为善治合法性的最根本的依据。为此，作为善治部分内涵的新公共服务理论就提出：“新公共服务理论视角下的公共行政伦理价值的核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位。”因此，新公共服务范式更强调政府及其行政人员对公共利益的态度，即是否把公共利益作为一种信仰，“一个人能否成为一个合格的行政人员，取决于他能否拥有这种信仰”。公共利益成为善治主体的信仰，进入其主观责任意识，进入其实践理性，从而成为指导善治主体行为的内在动力。公共利益信仰将指导善治主体的道德能力、正义感和责任感，为善治主体提供一种优先原则，即在制定和执行政策时优先考虑公共利益而不是个人利益，从而使善治主体的行为符合社会公众的期待。“概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。”
可见，重新确认以追求公共利益最大化为目的的善治超越了“统治”只反映“统治者”的私人利益，希望协调多元“治理”主体的多元利益的矛盾和冲突，实现多元“治理”主体共同的、全体的利益。多元利益既是公共利益的基础，公共利益是多元利益之间的平衡。因此，根据康德的道德原理，善治通过追求公共利益最大化为目的，从利益的角度上，实现了“人是目的，而不是手段”的道德普遍性原理。
二 “自律”是善治的核心运行机制
由前文可知，平等的网络组织是“治理”的组织形式，网络中平等的多元“治理”主体不能通过“统治”的“命令—服从”或者企业市场的“价格竞争”的方法和途径来共同管理公共事务，只能通过平等的对话、协商达到“一致认同”和“相互信任”的方法和途径来共同管理公共事务，实现善治。而要实现这种“治理”的理想状态——善治，只能通过诉诸善治网络中的“结构嵌入”的“社会机制”。
善治的平等的网络“结构嵌入”的“社会机制”具体为：一是限制性进入（restricted access）。限制性进入是善治主体自觉地对进入善治网络主体数量的限制，这种限制不是善治主体受到来自外在的命令和强迫而作出的，而是善治主体之间在长期的互动合作中获得的经验和共识，结果是善治在地位对等的少数几个伙伴之间进行。限制性进入机制在网络善治中被认为是最能达到有效适应、协调和确保善治顺利开展和进行的治理机制。限制性进入减少善治成本，且更少的善治主体使互动频率提高，这又提供了善治主体协调的动机和能力。拥有更少的善治主体，减少进入互动关系中的伙伴在预期、技巧和目标等方面的变化，促进相互调整和信息交流协议的缔结，允许相互学习和建立共同工作的路径和方式，这一切都有力地促进了善治网络互动关系的协调。二是宏观文化（macroculture）。善治的宏观文化是一种包含广泛的善治信仰和价值的体系，这种善治信仰和价值体系对各善治主体的角色、角色之间的关系和善治主体间解决问题的方法和途径都有具体规范。通过善治宏观文化能够协调各种独立的善治主体采取相互依赖的行为处理复杂性的问题。同时，善治宏观文化能够不断推广和扩散独立的善治主体共同认同的价值和规范，建立一个直接和间接关系网络。三是集体制裁（collective sanctions）。集体制裁是善治网络成员通过自发、自觉地联合来惩罚善治网络中违反善治网络规范、价值和目的的其他成员。这些集体制裁包括流言蜚语、驱逐和破坏等对违反善治共同价值观、标准等非一致行为实施惩罚。善治的集体制裁通过显示违反善治共同价值观、标准带来不利后果来定义和强化善治网络中可以接受的行为，因此，善治的集体制裁能够增加善治机会主义的成本、降低善治监视成本和激励善治主体对合作伙伴的监视，从而减少善治不确定行为。四是声誉（reputation）。善治中的声誉是善治社会个体之间为了获得长远的情感维系、经济利益或社会价值而自觉遵守其对他人的信任的承诺。善治中的声誉满足善治社会个体追求社会地位、社会声望的荣誉心理，有助于减少善治信息搜索的成本，同时借助于人们对声誉的追求，最终达到对善治社会的控制。善治中的声誉机制是维持善治互动关系，保证善治正常有序进行的非正式的基本的自发、自觉运行机制。与法律制度相比，善治的声誉机制是一种成本更低的维持互动秩序的自发、自觉运行机制。善治中的声誉是嵌入关系中的善治主体在性格（处事风格）、技巧、可靠性以及它与伙伴互动关系有关的特性所受到的评判。在不确定性和定制交易的条件下，善治中的声誉对于一个善治主体的“命运”至关重要。
从上可见，善治的核心运行机制中的“社会机制”本身就具有道德“自律”的特性，因为它更多地依靠的是善治主体的“自发”和“自觉”，而不是外在的“命令”和“强迫”，是善治主体之间在长期的互动合作中获得的经验和共识，是一种非正式的内在的社会控制机制，同时，由于这种平等的网络“结构嵌入”的“社会机制”不断重复，一种非正式的动态的善治网络互动关系，开始在善治主体之间形成，随着这种非正式的善治网络互动关系的不断重复，接着，又一种善治网络相互信任关系在善治主体之间形成，随着这种善治网络相互信任关系的不断重复，最终使得善治网络治理规范获得善治主体自觉认同，内化成为善治主体的价值和信仰，从而获得善治主体的自觉遵守，实现善治主体由他律向自律转换。由此可见，善治的这种非正式的平等的网络“结构嵌入”的社会运行机制本身具有了道德“自律”的内在本质和属性，体现了善治在道德规范上的提升和超越。
三 善治具有公共性属性
根据国内外善治研究的基本理论，特别是人权主义善治观，人们普遍认为善治应具有公共性属性。
什么是公共性？对此问题，不同时期，不同的学者，不同的角度，有不同含义。本书认为公共性就是一种公有性、共享性和共同性，也即非私有性、非排他性和非差异性。例如：社会公共性领域内活动的主体为公共主体，而不是纯粹的私人主体；运作的权力（利）为公共权力（利），而不是纯粹的私人权力（利）；所作的决策为公共决策，而不是纯粹的私人自治；生产的物品为公共物品，而不是纯粹的私人物品；如此等等。公共性存在五个方面的一般性:（1）共在性，共处性，共和性；（2）公有性，公用性，公利性；（3）共通性，共谋性，共识性；（4）公意性，公义性，公理性；（5）公开性，公平性，公正性。
善治的公共性是由人的公共性决定的。人总是“公共”地存在着的，他永远也无法摆脱“他性”。正如德国哲学家海德格尔所说：“人的世界就是共同的世界，人在世界中就是与他人共同存在。”人的共同存在决定了人类社会的公共性以及对实现公共性的吁求，也决定了善治应具有公共性属性。因此，善治的公共性具有如下特点：
一是善治的公共性与传统的统一性追求不同，善治的公共性具有主体间性。善治的公共性以确认私人性、个体性、特殊性为前提，但并不停留于以自我为中心，把“他者”作为凝视的对象、客体，而是将其作为能动的、可以照面的主体，因此，善治的公共性是主体之间的公共性。公共性视野强调主体的平等，公共性不是一对多的宰制，也不是多对一的暴政，它是在保证主体的私人性、特殊性的基础上，在公共领域自由讨论的一种程序原则。
二是善治的公共性不是简单的“一”，它是实践主体在个性彰显中所达到的最大限度的兼容，是与“多”的统一。这种“多”既充分实现了参与者的自由，又使参与者在相互交流的过程中获得提升。
三是善治的公共性也是一种“共在性”。所谓“共在性”就是共同生活在这个世界上，其主要表现为与“他者”之间的相依性关系。当代德国哲学家阿伦特用著名的桌子比喻来说明这一特征：事物的世界处于共同拥有这个世界的人之间，就像一张桌子被放置在围着它坐在一起的人之间一样；世界像每一个中间事物一样，都同时将人联系起来和分离开来。与此相反，“共在性”的丧失就意味着：“他们之间的世界已经失去了将他们聚集在一起、将他们联系起来和分离开来的力量。这种情况非常怪异，就好比在一次降神会上，一群人聚在一张桌子的周围，然而通过某种幻术，这张桌子却突然从他们中间消失了，两个对坐的人不再彼此分离，与此同时也不再被任何有形的东西联系在一起了。”
四是善治的公共性还意味着“利他性”与“自我”之间的平衡。人的存在既是一种是作为个体的、独立的、充分自由的存在，同时又是群体的、相互联系的、相互依赖的存在。因此，人的存在不可能独自实现，必须在与“他人”的交往中才能得以实现。一个人的发展取决于和他直接或间接进行交往的其他一切人的发展。善治扩大了人与人之间的交往使“自我”与“他人”都将有更好的发展，成就“他人”的同时也发展了自己，因此就有了人的全面进步和人类社会的进一步发展。善治的公共性既能促进他人和整个人类的自由发展，又不消解自我主体性。这就使人既不是纯粹的道德实体，也不是纯粹的精神实体，而是现实的人，即在社会关系中生成、发展着的人。
综上所述，善治的公共性旨在实现自我与他者的统一，个体与集体的统一，目的与手段的统一，单个人和所有人的统一，确保了每个人的价值和利益。善治的公共性是人在实践活动中所表现出来的一种社会属性，是在人的利己性与利他性的整合中所形成人类生存的共在性，体现了人与人之间相依性。在这个过程中，人既不断为生存创造条件，又不断实现自身价值，不断提升自我，推动社会发展。
同时，善治的公共性的具体内涵主要体现在以下几个方面：
（1）善治主体的公共性。善治的主体不是少数、多数，而是所有，所有公共事务管理“利益相关者”的全体。这些主体“共在，共处，共和”；通过“共通，共谋”；形成“共识”；反映“公意，公义，公理”; “公开，公平，公正”地治理公共事务。它们之间是平等的，谁都没有特权，只有分工和角色职能的区别和不同。
（2）善治目的的公共性。前文所知，公共利益最大化是善治的目的，善治的公共利益具有共享性，因而体现了公共性。
（3）善治手段的公共性。公共权力是政治社会的基石，是理解一切政治社会现象的基础。国家本质上是同人民大众相分离的公共权力。公共事务管理是管理主体运用公共权力实现管理目标的社会活动，因此，公共权力是公共管理活动的后盾和基础，公共权力的公共性充分体现了善治手段的公共性。
（4）善治对象的公共性。善治对象是公共事务，即国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务，无疑它们均具有鲜明的公共性。公共问题是善治主体在公共事务的管理中要处理的问题，公共问题是公共事务管理的逻辑起点。同时，公共利益是善治主体在处理公共问题的过程中最终要达到的目标和宗旨。因此，公共事务、公共问题和公共利益体现了善治对象的公共性。
（5）善治规范的公共性。因为善治主体是平等和自主自治，所以，善治主体之间的关系绝不可能是命令、强迫和控制的关系。这就导致善治主体之间的规范的确定，只能通过不断对话、沟通、协调、妥协和宽容等途径和方法，在一致认同的基础上实现，这样才能成为共同的规范，为所有善治主体共同遵守和服从。因此，通过上述途径和方式确定的善治主体之间的规范必然要具有公共性。
由此可见，善治具有的公共性属性包含和体现着人类对“类本质”的信念和践履。正如马克思所言：“人对自身的关系只有通过他对他人的关系，才成为对他来说是对象性的、现实性的关系。”或者说，“正是因为人是类存在物，他才是有意识的存在物，就是说，他自己的生活对他来说是对象，仅仅由于这一点，他的活动才是自由的活动”。这就决定了人不可能单纯自足于个体性的私人生活，而必须要由私人生活走向公共生活，走向“类”生活。只有在“类”生活中，人才能真正显现他区别于其他物种的特性。只有在“类”生活中，人才能真正确证自身“自由”的本质。只有在“类”生活中，人才能获得对“自我”的现实体验和存在的真实意义。由此，善治的公共性体现了把人的权力还之于人自身的过程，也在更高的层面上确证了“人之本质”。
四 善治是以人为中心：尊重人权的普遍性
正如前文所表述，善治的理性是“反思的理性”，是对传统的单一“工具理性”或者单一“价值理性”的反思和超越，无论单一“工具理性”强调的“效率”还是单一“价值理性”强调的“民主、公平、正义”等，都有其一定的片面性和不足，作为公共事务治理主体和治理目的的“人”本身却很少被放在“中心和核心”的地位，人被不同程度地“异化”了。善治则把作为“治理”主体和“治理”目的的“人”本身回归到他应有的“中心和核心”的地位，突出和强调“治理”要“以人为中心”。
“以人为中心”就是公共事务“治理”要突出和强调“人”本身的“中心”地位，“人”本身是公共事务“治理”的“目的”，正如康德所说的“人是目的，不是手段”。既然人是目的，那么公共事务治理要合乎人性和人道，所谓合乎人性和人道就是要以人性（“自利和利他”的统一、“自由和平等”的统一）为基础，追求人类自由、平等和幸福为根本，最终实现人的全面发展，将人类带入一种幸福的境地。
正如人类发展善治观所强调的那样，善治对“人”本身的关注，提出善治应超越经济增长，应鼓励重新地思考经济增长的相关问题，如经济增长的目的是什么（是人类发展还是经济发展）？以及通过何种方式（是通过奢侈消费品、毒品、性服务等所有可以推动GDP高速增长的方式还是通过健康、教育、性别平等、环境再生等方式）？在此基础上，提倡民众的有效参与以及对他们的政治赋权。这些价值取向可能不会对GDP增长作出贡献，但却会有助于人类自身发展的深度和广度。
既然善治是“以人为中心”，要符合合乎人性和人道，那么善治怎样才能符合、体现和实现“以人为中心”，合乎人性和人道？对人权的普遍尊重即尊重人权的普遍性就是善治实现“以人为中心”，合乎人性和人道的重要的具体体现。
人权是人作为人应该享有的权利，就是“指每个人都享有或都应该享有的权利，……这些权利可分为生命权利、自由权利、财产权利；习俗权利、道德权利；法定权利、实有权利；或者，人身权利、政治权利、经济文化权利，等等”。人权体现了个人与他人、社会的权利与义务关系。马克思说人类社会经历了“人的依赖关系”、“以物的依赖性为基础的人的独立性”、“个人全面发展和他们共同的社会生产能力成为他们的社会财富这一基础上的自由个性”三个阶段。由此，人权发展也经历了“人的依赖关系”、“以物的依赖性为基础的人的独立性”和“自由个性”这三个阶段。现代人权的内涵是以“个人全面发展”为内容和核心的“自由个性”，具体的人权内容更加丰富和多样，并不断发展和完善，最终是“个人全面发展”。
善治对人权的普遍尊重就应突出和强调建立起一个能让所有人都享有他们（应有）权利的社会、经济和政治环境，而不分年龄、阶层、性别、等级、种族、民族、法律和政治地位，以保证每个人都能享受权利——公民、政治、社会、经济和文化方面的权利。因此，善治应特别强调对穷人和边缘群体的尊重和保护，因为他们是弱势群体，他们的人权最容易受到侵害，也最需要尊重和保护。
由上可知，善治以其公共性的属性，突出和强调以人为本和尊重人权的特点和原则，集中反映和体现了善治的内在道德本质属性，是善治在道德属性上的提升和超越。