第一节 农地发展权内涵及特征

一 农地发展权内涵

农地发展权（Land Development Rights）是西方土地产权制度研究中的重要内容，它最初源于采矿权可与土地所有权分离而单独出售。发展权观念的构想和移转发展权办法始于英国。20世纪30年代后期和40年代的初期，当时英国国会为了疏散工业及工业人口，对拥挤的都市地区进行再发展。同时为减少人口和工业遭受空中攻击的威胁等问题，创立了土地发展权移转的法律思想（王群，2005）。1947年英国的《城乡规划法》规定，一切私有土地将来的发展权移归国家所有，以法律制度的形式建立了土地发展权制度。随后美国创建了分区制度及制定了《土地发展权转让授权法》，法国也创建了类似土地发展权的法定上限密度限制制度，但不同国家的具体制度设计差异较大。

20世纪90年代末期以来，中国国内不少学者分别从法学、经济学、法经济学等角度在理论上对农（土）地发展权做了大量的研究和探讨（张安录，2000；万磊，2005；单新国，2006；潘善斌，2007；石强，2007；王海鸿，2007）。尽管我国目前的法律中并未设置农地发展权，但大部分学者承认土地发展权尤其是农地发展权客观存在（王万茂，2006）。

最早将土地发展权引入国内的文献要数原国家土地管理局1992年编制的《各国土地制度研究》一书（王海鸿，2007）。该书中定义土地发展权就是土地变更为不同性质使用之权，如农地变为城市建设用地，或者对土地原有的使用的集约度升高。土地所有权的范围是以现在已经依法取得的既有权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。产权内涵是产权分析的基础，决定了其他相关分析的基础。国际上关于土地发展权的定义比较统一，是指对土地在利用上进行再发展的权利，包括在空间上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途之权（季禾禾，2005；胡兰玲，2002），或者是土地成片开发中界定的改进土地利用条件，进行基础设施建设或提高基础设施等级活动的权利（王小映，2007）。

在美国与英国，土地发展权就是指农地发展权（刘国臻，2008）。Sarah（1998）认为，土地发展权是一种可以从土地中分离并进行买卖的财产权，可通过发展权销售来获得经济利益，类似于排他性权利，包含于所有权之中。当前学者在研究农地发展权与土地发展权之间关系时，主要有两种观点：认为农地发展权归属于土地发展权，是土地发展权的一部分（王万茂，2006；王海鸿，2007），也有人认为农地发展权就是土地发展权（黄祖辉，2002；王小映，2003；孙弘， 2005；周建春，2007；刘国臻，2007）。我国土地管理法将土地主要分为农用地、建设用地及未利用地三大类，因此，从本质上讲，土地发展权应包括农地发展权，这两者之间差别很大；同时，也有学者研究农地发展权时涉及对市地发展权研究（汤志林，2006；王永莉， 2007；臧俊梅，2007；郭湘闽，2007）。在研究农地发展权时离不开讨论市地发展权。市地发展权应是城镇建设用地具有改变现有用途、提高开发强度、提高容积率等带来增值收益的权利，市地发展权在法律、法规上未能界定明晰，其实证分析比较复杂，国内外当前关于市地发展权方面的研究不多；从实际情况来讲，尽管城市规划区内很难将农地发展权价值与市地发展权价值分割开来，但两者之间还是有很大的区别；在不严格区分的情况下，发展权价值中的市地发展权可纳入农地发展权范畴内（张友安，2006）。同时，综合各方面考虑，未利用地发展权也可归属于农地发展权研究的范畴，因此，尽管土地发展权与农地发展权之间在内涵上具有相似之处，但从本质上来讲，土地发展权中应主要包含农地发展权、市地发展权两大类，农地发展权归属于土地发展权，这正是本书所认可的观点。

在西方，农地发展权设置是为了保护农地、维护生态环境、保护社会公共利益等（江平，1999），农地发展权指的是具有农业产出效益的农地向其他土地用途转化的权利，主要是指向最高最佳用途回报的用途转用（Dale, 1981; John, 1997; Cynthia, 2001），即建设用地用途转用。英国、美国的农地发展权都是指发展农地的权利。在美国农地发展权主要包括两层含义：主要指将农用地用于开发建设转变为建设用地以及改变地上建筑物容积率等进一步开发土地的潜力；在英国，土地发展权又被称为农地发展权，即农地变更为城市建设用地的权利；法国将地面上超出法定容积率标准的那部分土地容积率称为“地上权”，作为土地发展权的部分表现。但无论哪一种农地发展权内涵，都离不开这样一个核心的内容，即农用地用途的转换（张改红，2004）。

在国内，尽管有学者认为“development right”应译为“开发权”或“建筑权”（郑振源，2005），但从概念上讲土地开发权与土地发展权并无区别（张友安，2005），因此，当前学者大都将其译为“发展权”，农地发展权是土地发展权的重要组成部分。我国土地管理法将土地分为农业用地、建设用地以及其他未利用地，可通过农地构成来研究农地发展权内涵。尽管有学者认为，农地发展权在内涵上包括三个层次：保持农地农用性质下农民进行农业结构调整转向较高收益经济作物生产的权利、变更为集体建设用地的权利、变更为国家建设用地的权利（季禾禾，2005），或者说发展权涉及改变土地用途、提高土地利用集约度以及增加对土地的投入而产生的发展性利益的权利归属和利益分配（郭湘闽，2007），但很多学者都认为农地发展权涉及土地用途和性质改变与土地集约程度改变等所带来的权利。

一般来讲，农地最佳用途价值方向多是作为建设用地，借鉴国内外研究及我国当前国情，本书将农地发展权定义为农地可转为建设用地等不同用途的权利，即可开发农地的权利，不涉及农地非农建设用地下土地增值收益、农地农用情况下种植结构调整所带来的土地收益增加等方面内容，是基本层面上的农地发展权内涵；此处的农地指的是用于农业生产、可耕作、具有非农开发潜力的种植性土地，不包括农村非农建设用地。

根据本书所确定的农地发展权内涵，可得到以下结论：第一，农地发展权的产生是源于国家对土地开发的规划管制，如果没有规划管制，农地发展权自然就不会存在；第二，当前，我国农地发展权价值应主要通过农地用途可能改变所带来的价值增值进行衡量，还不能充分考虑土地开发强度、建筑容积率变化等表现出来的土地价值；第三，农地发展权具有财产独立性，最终可通过市场或行政手段在不同时空上进行配置，而当前的农地发展权配置主要通过行政手段得以实现。

农地发展权是土地产权体系的重要组成部分，从土地所有权、使用权中分离并与其并列，具有一定相对独立性，是借助于国家行政管理权产生、具有物权性质的财产权。农地发展权可防止法律法规缺乏统一判断、减少土地交易双方的纠纷。同时，只有得到国家法律或法规确认，明确农地发展权的本质特征、种类及其归属，实现产权的配置及转移等，农地发展权内涵研究才会有实际意义，这是农地发展权研究涉及的基本内容，也决定了后面的基本分析框架。

二 农地发展权特征

（一）客观性与潜在性

任何一块土地上都客观存在着发展权（王万茂，2006），土地发展权无论在何时何地都已存在，只不过是以何种方式来肯定它（单新国，2006），而且农地发展权存在于任何社会任何国家，只是在不同时候有不同程度的体现（周建春，2005）。尽管当前我国农村土地产权体系中并未设置农地发展权，但农地上是客观存在着农地发展权的，从根本上来讲，农地发展权具有客观性，它通过政府规划或者市场机制来实现。

农地发展权是一种未来可能实现收益的权利，具有预期收益性及阶段性，随着经济发展与土地资源需求之间矛盾的加剧，农地发展权收益会不断变化，呈现一定增值性。国家对各个区域农地开发的限制程度具有差异性，不同区域内所配置的农地发展权数量不同，由此带来了各地农地发展权价值的差异。尽管农地产权体系中包含农地发展权，但只要国家未对农地开发进行限制，农地发展权价值就不能实现，因此，农地发展权具有潜在性、未来性，这是其区别于其他农地产权的重要特征之一。

（二）工具性与变动性

国外研究及实践表明，农地发展权本质上就是一种工具（instrument），实行农地发展权制度的一个重要目的就是保护农地、维持自然环境开敞空间，实现社会的可持续发展。随着当前我国城市化进程加快与土地供需矛盾的突出，农地转为非农建设用地时必须要依据有关法律法规，履行严格的法律程序。

同时，为了经济的发展、社会的进步，在坚持耕地保护政策，保证耕地总量动态平衡的条件下，各级政府可以灵活地采取一定手段满足国家经济与社会发展所需要的农地资源。基于不同时期国家与社会的不同发展目标，国家将会实施差别化的土地利用政策，调整各地区土地利用指标等，最终使不同时期内各区域形成不同的农地发展权价值。同时，与以前的权利束相比，发展权能够反映土地利用的动态权利（郭湘闽，2007），因此，可以说，农地发展权的实现具有变动性、灵活性、不确定性。

（三）具有国家干预特征的物权

国家干预是土地用途法定形态变更的实质，调节土地用途变化的主要机制为政府干预机制（臧俊梅，2007），为了保护农地、维护生态环境，需要采取积极、合理的国家干预机制，只有国家限制土地开发才会产生农地发展权。同时，通过国家干预土地用途转化、土地利用结构调整形成了各地具有差别化的农地发展权价值；农地发展权在很大程度上体现了国家意志，具有典型的国家干预特征。

我国《物权法》规定：“物权，是指权利人对特定的物享有直接支配和排他的权利。”根据物权的本质，所谓物权是指法律将特定之物归属于特定权利主体之法律地位（梁慧星，1997），在物权制度中，物的利用表现为用益物权制度和担保物权制度。根据农地发展权内涵及其现有设置状况，农地发展权“直接支配性、保护之绝对性、物权的目的性和手段性”符合物权的特性。同时，在国外的一些案例，见蒙哥马利地方法院判决案例，已经承认了农地发展权是一项不动产物权（刘明明，2007）。当前国内大多数学者也都承认农地发展权是一项可行使或被限制而不能行使的财产权（物权），若认为发展权是一种体现国家意志的经济法意义上的权利而否认农地发展权是物权的主张，则有滥用国家警察权之嫌；土地权利的设置必然随着社会经济的不断发展而有所变化，现代物权法将会更重视土地利用权的地位和作用，当前土地权利制度重心已经转移到土地资源的使用效率以及土地收益的分配公平上（刘国臻，2007），因此，尽管我国已通过的《物权法》中并未规定农地发展权，但是随着我国经济的发展以及土地权利体系的完善，农地发展权应逐步被法律确认并最终纳入我国物权法体系。