第一章 文献综述研究

第一节 民族地区旅游发展30年

一 民族地区旅游业发展30年回顾

民族地区旅游业起步于20世纪80年代初期，民族地区是对旅游业的认识水平较高和中国旅游业发展较早的区域之一。国家重视、旅游先发优势和丰富的旅游资源优势使得民族地区在中国的第一轮旅游开发潮（1978—2003）中处于领先地位。在邓小平发表“旅游事业大有文章可做，要突出地搞和加快地搞”这一著名的论断（1979）之前，国家就已经批准广西壮族自治区的桂林市（1973）对外开放。1978年中国的改革开放拉开了民族地区旅游业真正意义上发展的帷幕，内蒙古（1978）、新疆（1979）、甘肃（1978）等民族自治区和民族大省纷纷建立游览事业局或旅游局。邓小平同志（1978）高瞻远瞩地指出要开辟到拉萨的旅游线路。1980年中国共产党十一届三中全会后，民族地区旅游业开始快速发展，西藏（1980）、青海（1982）、云南（1986）等地先后成立了旅游局或游览事业局。在国家的关怀、指导和支持下，各地旅游局积极制定旅游发展规划和计划，并采取一系列措施，扶持和推动旅游业的发展，确立了旅游业在国民经济中的产业地位。但整个民族地区旅游业呈非均衡发展态势，表现为少数民族各省份之间的发展不平衡和同一省份内各地州之间发展不平衡。其中，云南、广西、新疆和西藏旅游业发展相对超前，而其余的民族省份发展相对滞后。整个民族地区旅游业发展呈“点”式发展格局，主要集中在西双版纳、桂林、石林、天山等著名的旅游城市或景区，以及昆明、南宁、包头、呼和浩特、拉萨等省会城市，这些城市的接待规模徘徊在1万—2万人，旅游收入在1000万元左右。围绕这些著名旅游城市和省会城市，一些旅游资源禀赋较好的卫星城市也获得了初步开发。云南昆明周边开发了石林县、安宁市等，内蒙古呼和浩特周边开发建设了辉腾锡勒、希拉穆仁、格根塔拉等三个著名的草原旅游区。但总体看来，旅游业还没有在民族地区获得全面发展，旅游市场整体规模较小，旅游业的带动效应没有充分发挥，旅游业表现出一定的敏感性，特别是1989年的政治风波对刚刚起步的民族地区旅游业给予了沉重的打击，市场份额下滑20%以上。

1992年，邓小平“南方谈话”对民族地区的旅游业发展产生了积极而深远的影响。虽然1997年的亚洲金融危机对民族地区旅游业产生了一定的负面影响，但与其它行业相比，旅游业的出色表现反映了其一定的抗风险能力。为此，中央经济工作会议（1998）提出把旅游业作为国民经济的新增长点，旅游业在国民经济中被提到前所未有的地位。随后，中央出台了一系列重大的与民族地区相关的旅游战略和政策，并召开了一系列与民族地区旅游相关的工作会议。国务院总理朱镕基在中央民族工作会议（1999）上强调“民族地区要充分发挥优势，扬长避短，要大力发展旅游业和第三产业，特别要培育和发展能够发挥当地资源优势的支柱产业”。历届国家高层领导非常关注和重视民族地区旅游业的发展，都先后多次深入民族地区调研和视察旅游业发展，对民族地区旅游业的发展做出重要指示和建议，形成了民族地区旅游业发展方针和战略框架。民族地区党委和政府也都高度重视旅游业发展，纷纷把旅游业作为先导产业或支柱产业来培育和扶持，并进一步制定和完善了各省的旅游业发展规划，设立县市级地方旅游局，政府主导型旅游管理和发展的体制得以形成并发挥作用。新疆（1996, 1998）、贵州省（1996）、内蒙古（1999）、宁夏（1999）等民族自治区和民族大省，都纷纷把旅游业作为新兴产业、先导产业、支柱产业或新的经济增长点来发展。此时，东部地区经济崛起客观上为西部地区培育了庞大的国内客源市场。良好的国内客源环境和自主发展意识共同推动了民族地区旅游业快速发展。

2000年，国家西部大开发战略为民族地区的旅游业发展提供了前所未有的机遇。中共中央总书记江泽民在西北五省区党建工作和西部开发座谈会上指出：西部地区旅游资源得天独厚，要加快发展步伐。国家加大了民族地区旅游业国债投资总额和实施力度，安排了13亿元的无偿中央国债资金，用以加强旅游基础设施建设，共包括114个建设项目，其中85个项目分布在中西部的民族地区，占资金总量的70%。在国家批准的《中西部地区外商投资优势产业目录》中，有12个省区将“旅游景区（点）及其配套设施的开发建设和经营”列为优势产业。2003年国家发改委、国家旅游局、国务院西部开发办联合编制《西部旅游投资规划》。西部大开发为西部民族地区提供了最为稀缺的旅游发展资金与政策支持，极大地改善了民族地区旅游的可进入性，一些旅游品牌和精品旅游区得以建设，旅游业产能和规模不断扩大，旅游业结构不断升级和优化。

2001年中国加入世界贸易组织，把民族地区旅游业带入了一个机遇与挑战并存的发展时代。为巩固中国旅游业发展成果，应对中国旅游入世风险，国务院总理朱镕基第一次召开专门研究旅游发展工作的会议，随后颁布的［2001］国发9号文件，取消限制当地旅游业发展的政策障碍，破除限制旅游企业进入的政策壁垒，为旅游业发展创造公平宽松的环境。2002年中共中央总书记胡锦涛在中央经济工作会议上指出：“要培育和发展新的经济增长点，住房、汽车、电信和旅游等行业发展很快，与人民生活水平和质量密切相关。”在此背景下，民族地区先后制定一系列促进旅游业发展的政策和法规，旅游业被列入国民经济发展总体规划体系，并以旅游工作会议和旅游现场办公会的形式不断推动旅游业往前发展。青海省（2001）强调要加快旅游基础设施建设，加强旅游队伍建设，高起点高品位地搞好青海旅游工作。宁夏回族自治区（2001）强调要打旅游牌，出大手笔。云南省（2001, 2002）强调旅游是云南的特色产业、支柱产业、朝阳产业和富民产业，要树立大旅游的观念，按照大产业，大文化，大服务，大市场的思路，突出特色，调整结构，创建名牌，做大做强旅游支柱产业。2003年，由于受到“非典”的影响，民族地区旅游业遭受重创。通过国家扶持政策和旅游行业的努力，到2004年年底走出“非典”的阴影，2005年得以恢复性发展。2008年和2009年的西藏、四川、甘肃和新疆的“打砸抢烧”事件再一次给民族地区旅游带来了致命的冲击，事件发生地的游客规模几乎降至零。虽然，民族地区旅游业饱经“天灾和人祸”的干扰，但历经30年的发展和积累，旅游业在民族地区已经成为名副其实的支柱产业，部分地区诸如云南、广西等已经成为旅游大省，并着手实施建设旅游强省。在民族地区旅游业成长的过程中，国家给予民族地区一贯的呵护和大力扶持。2007年中共“十七大”报告中把旅游业作为第三产业的龙头产业和拉动内需的重要产业，国家进一步加大了对民族地区旅游基础设施和配套设施建设的国债资金数额。民族地区旅游业进入了一个历史上前所未有的黄金发展期。

二 民族地区旅游业发展阶段与内容

纵观民族地区旅游业30年发展历史，其里程碑式的事件是1978年的改革开放，1992年的邓小平南方谈话，2000年的西部大开发战略实施，2001年中国入世以及“十七大”召开。依据这些重大事件及其时间特征，可以把民族地区的旅游业发展分为以下三个阶段。

（一）第一阶段（1978—1991）起步培育发展期

划分的依据和标志性事件是从1978年改革开放到1992年邓小平“南方谈话”。1979年9月，中国旅游工作会提出旅游工作要从“政治接待型”转变为“经济创汇型”。国务院相继批复了国家旅游局《关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》和《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》。1986年，国务院把旅游业纳入国民经济和社会发展计划，旅游业的产业地位基本上得到了明确。在中央主导下，民族地区旅游业开始产业化发展。到1991年，民族地区旅游业实现了从无到有，产业形态基本形成。在第一阶段民族地区旅游发展的主要特征：一是旅游业意识已经树立；二是旅游管理机构在民族地区逐步建立；三是改革开放推动旅游业初步完成由政治接待型向经济创汇型转型；四是旅游业体系有待完善；五是旅游市场以外部旅游市场为主导，主要依赖东部客源市场和海外市场。

1．发展机制与管理体制

20世纪80年代初，国家确立了“统一领导，分散经营”的旅游管理体制，旅游行政机构主导制定旅游发展计划、规划、方针和政策等。民族地区旅游业基本上也是在计划经济的框架中运行，政府几乎包办旅游，旅游企业按照“国家投资我生产”的计划经济体制运行，市场力量和民间力量被拒之计划之外。1984年，国家旅游局制定了“国家、地方、集体、个人、外资五个一起上”的旅游投资政策方针。旅游业突破计划体制，开始走向市场化运作之路，民族地区旅游投资体制开始变得灵活，开始尝试吸纳市场资金，旅游企业也开始尝试改制，实施政企分开，独立运营。第一阶段在行业管理方面主要依赖国家颁布的政策法规来进行管理，其中国家旅游局（1988）颁布的评定旅游涉外饭店星级标准的规定，对民族地区的饭店业的发展起到了促进、规范和标准化作用。但总体而言，民族地区在第一阶段的管理体制还不完善，旅游业发展市场机制还没有形成。

2．产业要素与体系

民族地区的旅游业采取政府主导式的超常规发展战略，早期产业独立发展的能力较弱，扩张带有一定的被动性。20世纪80年代中期，民族地区一级旅游目的地体系的雏形基本形成，出现一批著名的旅游城市和旅游景区，包括昆明、乌鲁木齐、西双版纳、桂林、石林、天山等。接待和服务体系建设开始起步，拥有一定数量的宾馆饭店，其中西藏23家（1987）、新疆11家（20世纪末），一批品牌饭店开始出现，如桂林的漓江饭店、西安的西安饭店、昆明的昆明饭店、拉萨饭店、西藏宾馆、日喀则饭店、泽当饭店等。旅游专门服务企业旅行社也开始组建，其中西藏4家（1987）、新疆12家（20世纪末）。与此同时，国内大型旅行社开始在民族地区扩张，1980年中国国际旅行社在拉萨设立分社，随后又在民族地区各个自治区和省设立了分社。但总体而言，由于经济基础落后和旅游投入不足，产业要素不齐全，首先表现为民族地区交通严重滞后，旅游可进入性极差，严重制约民族地区客流量。其次，旅游景区和饭店的数量不多，结构不合理。最后，旅游娱乐设施和旅游商品还处于初级开发阶段。

3．市场与产业绩效

民族地区旅游业早期主要依赖外部客源市场，即东部地区市场和国际市场。虽然旅游规模总量偏小，但从发展速度来看，还是创造了20世纪80年代民族地区旅游业高速发展的奇迹。西藏旅游业1980年接待海外旅游者1059人次，1987年接待境外旅客已达6万多人次，分别是西藏和平解放到1979年20年间接待海外旅游者总数的40倍和2000多倍。而1982年至1989年，西藏旅游业累计接待海外旅游者94026人次，创汇2842万美元。1978年，新疆古城喀什接待了第一批海外游客88人次，当年仅创汇46000美元，1988年，新疆旅游迎来了第一个高潮，全年接待海外旅游者5万多人次，创汇1800余万美元。其他民族地区也经历了类似的高速发展过程。

（二）第二阶段（1992—1999）转轨规范发展期

划分的标志性事件是邓小平南方谈话（1992）到中国西部大开发战略的实施（2000）。中国处于“经济体制由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变”和“经济增长方式由粗放型向集约型的转变”的历史阶段。1992年党中央把旅游业列为加快发展第三产业的重点之一，旅游业首次获得了明确的产业定位。1995年党的十届五中全会把旅游业列为第三产业积极发展序列的第一位，旅游业地位进一步提高。经过近20年的发展，民族地区旅游产业体系已经形成，旅游生产力水平不断提高，旅游业在民族地区逐步成为支柱产业、主导产业或先导产业，其中云南、贵州把旅游业确定为支柱产业，新疆、甘肃作为重点产业或先导产业。民族地区旅游业进入了转轨规范发展阶段。该阶段的特点：一是旅游管理机构健全，旅游政策法规规范行业发展。二是旅游业完成了由事业型向产业型转型，进入政府主导型市场化运作阶段。三是初步形成了饭店旅馆业、旅行社业、旅游交通业、旅游餐饮业、旅游景区业和旅游商品购物业等组成的旅游综合产业体系。四是旅游市场以国内和区内旅游市场为主，区外旅游市场份额开始下降。五是旅游业的乘数效应和溢出效应开始凸显，大旅游、大市场和大产业的格局初步形成。

1．发展机制与管理体制

旅游管理体制是按照“政企分开、统一领导，分级管理，分散经营，统一对外”的原则建立。民族地区各省自治区一般都成立了旅游业发展领导小组或类似组织机构，比如，云南（1996）、宁夏（1999）、广西（1999）成立旅游业发展领导小组。旅游局则是各地方政府旅游行政领导机构，代表地方政府对当地旅游事业行使领导权的政府职能机构，它们一般接受国家旅游局和地方政府的双重领导。

随着中国国有企业改革的深入，市场自然增长因素越来越少，竞争越来越激烈。中国旅游企业开始对内对外开放，出现了联合、兼并和集团化浪潮，截至1997年已有13家旅游上市公司和16家准备改制的旅游企业，旅游上市企业在上市企业中初步形成了一个旅游板块。民族地区旅游企业紧随国有企业改革浪潮，一批大中型旅游企业勇于探索体制创新，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求进行了公司化和股份化改造，许多企业进行了现代企业制度试点，有的组建了股份公司，有的向社会或海外发行了股票。但民族地区旅游企业整体素质还不高，还不能完全适用市场竞争。

除了行政管理之外，旅游业法制管理促进了旅游业的规范化和标准化发展。国家相继出台了有关游船、旅游城市、旅游景区、旅游饭店、旅行社、游乐园、导游人员以及旅游活动等19个旅游政策和法规。继国家《旅行社管理条例》发布实施之后，民族地区地方性旅游条例相继出台，行业标准化成果不断涌现，旅游市场专项治理效果显著，旅游质监体系初步形成。各地从实际出发制定了针对本地区的旅游政策法规，各省先后设立了旅游质监所，健全了旅游执法机构和队伍，开展旅游行政执法活动，并加大了与旅游相关部门的联合管理。

在第二阶段民族地区的旅游管理还出现以下两个新特征：一是中国旅游行业形成了“中国旅游工作会议”、“省区旅游发展大会”和“旅游现场办公会”等行业性会议机制。这些例行会议极大地提高了民族地区人民对旅游业的认知水平，务实地推动了民族地区旅游业的发展。二是旅游非政府组织管理得到重视和强化，中国旅游协会、中国饭店协会、景区协会、餐饮协会等非政府组织在民族地区旅游业的管理和规范过程中扮演了重要的角色，沟通了民间和政府的关系，弥补了政府管理的空白。

2．产业要素与体系

旅游业发展受到民族地区政府和社会的认可和重视，在国民经济体系中的地位得到进一步巩固。基于民族地区旅游资源丰富而可进入性差的现状，国家加大了对民族地区旅游基础设施的投入，尤其是对旅游公路的专项建设资金的设立，极大地改善了民族地区旅游业的可进入性。民族地区的旅游目的地体系进一步升级，著名的旅游目的地品牌开始凸显。1997年，国家推出优秀旅游城市建设和评选，民族地区的昆明、桂林、北海、大理、景洪市、瑞丽市、库尔勒市、敦煌市、吐鲁番市成为中国第一批优秀旅游城市。国家加快了对民族地区旅游景区建设的资金和政策支持力度，景区体系建设步伐明显加快。国家旅游局（1998）确定四川九寨沟、云南迪庆、湖北神农架、丝绸之路、长江三峡、内蒙古呼伦贝尔草原为重点旅游开发区。随着旅游业市场化程度和开放程度的提高，旅游行业投资利润率随之提高，民族地区宾馆饭店业和旅行社业获得了外资和民间资本的追逐，民族地区宾馆饭店以及旅行社等旅游企业的质量和规模进一步发展壮大。

在该阶段出现了产品的转型和升级以及两类旅游新业态：一是旅游产品战略性调整迈出关键步伐，传统的观光产品继续完善，旅游度假、旅游节庆产品、旅游会议产品和专项产品开发取得显著进展，国家级旅游度假区和省级旅游度假区的建设初见成效。专项旅游产品如滑雪旅游、生态旅游、体育旅游不断拓展。海南的海滨度假、黑龙江的冰雪旅游、云南的民族风情旅游逐步成为民族地区的地区性旅游产品品牌。二是民族地区旅游业的壮大进一步带动了旅游会展、会议和学术研讨等旅游软实力和旅游智业的发展。三是区域旅游开始启动，民族地区内部、民族地区与中部和沿海地区，以及民族地区与邻近国家之间的区域旅游合作活动越来越频繁，规格也越来越高。1997年，西南六省区市签署了《关于加强西南六省区市七方旅游经济合作协议书》。1998年，西北丝绸之路沿线省区开始联合开发区域旅游线路。

3．市场与产业绩效

国家旅游局提出了“大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游”。在国家市场政策的指导下，民族地区的旅游市场结构进一步优化，区内和区外两个市场协调发展。民族地区旅游业的综合功能全面发挥，对国民经济和社会发展的贡献日趋显著，旅游收入占国民经济总产值的比重逐年提高。其中，云南（1997）旅游收入已相当于国民经济生产总值的5%以上；新疆（1998）旅游直接收入占全区GDP的5.6%，旅游业的整体平均利润率8%—12%。旅游市场规模日益扩大，对社会就业的功能开始凸显。其中，新疆1998年接待国内游客615万人次，回笼货币55亿元人民币。宁夏2000年旅游就业人数8000人，间接就业人数4.5万人。青海1999年共接待海外旅游者2万人次，创汇3090万美元；接待国内旅游者1960万人次，旅游企业直接收入2.2亿元。1999年，中国旅游接待前20名中包含了云南、广西、内蒙古三个民族地区，创汇前19名中包含了桂林和昆明两个城市。

此外，国家加快了对民族地区旅游业人才的培养，先后两次召开了（1996, 1999）“老、少、边、穷”地区旅游局长培训班。民族地区的旅游业也为中国旅游业的发展积累一定的经验，国家旅游局1999年号召中国其他省份向云南省学习旅游业快速发展的成功经验。

（三）第三阶段（2000—）全面提升发展期

划分的标志事件是中国西部大开发战略（2000）至今，其间重大经济事件还有中国入世（2001）和“十七大”召开（2007）。国家旅游局贯彻1999年中央经济工作会议精神，研究编制“十五”计划和2015年、2020年跨世纪大发展的规划设想，确定到2020年要实现从亚洲旅游大国向世界旅游强国的历史性跨越。西部大开发、中国入世和“十七大”等重大事件为民族地区旅游业提供了良好的发展契机，其旅游业逐步由“政府主导型市场化运作阶段”转向“政府服务型市场化运作阶段”。旅游产业体系开始健全，并朝优化和高级化方向发展，产业地位得到进一步巩固和提升，甚至部分省份（云南、广西等）提出了建立旅游强省目标。旅游管理机构进一步健全，旅游行业开始呼吁旅游法出台。外国和民间资本开始注入民族地区的旅游业，旅游金融体系逐步完善。区内、区外和出境三大旅游市场协调发展。东西部地区之间在旅游业人才、资金和知识方面进行了更为紧密的合作，区域旅游活跃并呈一体化发展态势。

1．发展与管理体制

政府逐步由“建设管理者角色”转换为“服务管理者角色”，旅游业的市场化程度和旅游业的规范化程度较之第二阶段有较大提高。首先，旅游标准化工作和旅游行业评优评级工作逐步经常化和系统化，构建了以旅游城市、旅游景区（资源）、旅游宾馆和旅游定点企业为主题的旅游评级（价）体系，极大地提高了旅游业的整体素质和质量。其次，旅游统计工作取得重大进展，尤其以旅游卫星账户和黄金周统计工作最为突出。再次，旅游市场管理成为第三阶段旅游业管理的重点，一系列有关市场整治和规范的政策法规和活动出台，六部委联合检查组2002年在云南检查旅游市场打假打非专项工作。最后，旅游管理工作的法制化进程进一步加快，出台《旅游法》和依法治旅的呼声越来越高，特别是《行政许可法》的实施（2004），国家旅游局保留审批的14项，取消7项，改变管理方式7项，不作为审批上报7项，改变了以往“以批代管”、“只批不管”的做法。非政府管理能力建设进一步加强，中国旅游协会指导地方协会进行整改工作，建立起各级政府机构领导下的覆盖中国旅游社团的组织体系。广泛团结和联系隶属于各部门、各行业的会员单位，冲破条块分割和限制，配合实施政府主导战略，发挥桥梁纽带作用和服务功能，通过民主协商，制定行规行约，积极促进旅游市场的规范化和服务质量的提高。

2．产业要素与体系

民族地区决定加快旅游业的发展步伐，制定区域旅游发展规划、地方旅游发展总体规划、特色旅游产品规划和景区（点）的规划。一些省份已经建设成旅游大省，并着手开始建设旅游强省。国家加大了对民族地区旅游业基础设施、旅游景区、旅游扶贫工程等方面的投入，民族地区的航空网络、铁路和公路网络、水路系统都得到了空前的改善，尤其以三峡工程和西藏铁路最为世人瞩目，形成了能满足现代旅游需求、完善的旅游接待体系和安全舒适、进出畅达的立体旅游交通综合体系。旅游景区、旅游饭店、旅游娱乐和购物等传统的旅游要素体系规模进一步扩大，档次也不断升级。而旅游会展会议和旅游智业继续迅速发展，成为旅游业要素体系中的一个亮点。此外，旅游业发展还出现了两个新情况：一是工农业旅游示范点的推出，其中首批工业旅游示范点：内蒙古2个，贵州省1个，云南省2个，甘肃省3个，宁夏1个，新疆2个，广西2个；首批农业旅游示范点：内蒙古7个，贵州省3个，云南省6个，甘肃省3个，宁夏2个，新疆3个，广西4个。二是旅游业态和产品创新加速。民族地区旅游新业态不断涌现，比如，旅游地产业、置业旅游、旅游金融业、自驾车旅游等；旅游产品形态也不断被刷新，比如，旅游文化产品、冬季冰雪游、工农业旅游、红色旅游可谓争奇斗艳，满足了国内外不同客源市场的需求，有力推进了民族地区旅游业的纵深发展。

民族地区旅游供给全面增长，产业规模不断扩张。中国入世后民族地区旅游企业苦练内功，国家关心和支持大旅游企业集团的发展，以大带小，促进旅游企业向集团化、网络化和品牌化发展，鼓励旅游企业进行多种形式的改革探索，加快现代企业制度建设，对旅游企业进行股份合作、员工持股、股权激励制的试点，推进旅游企业的兼并、改制、联合，增强企业活力和国际竞争能力。30年来，民族地区旅游业要素越来越完善，旅游业态越来越丰富，旅游生产力得到全面快速发展。由旅行社、住宿、景区、旅游产品、旅游交通、旅游餐饮、旅游娱乐、旅游购物、旅游教育构成的旅游业要素体系进一步完善，并逐步优化和高级化。

3．市场与产业绩效

国家旅游局在第三阶段提出了“大力发展国内旅游，积极发展入境旅游，规范发展出境旅游”。在此背景下，民族地区旅游业更加注重旅游的国际交流和宣传促销工程，并且旅游宣传促销有固定的资金渠道，旅游三大市场全面发展，入境游强劲增长，国内旅游方兴未艾，出境旅游正在形成。旅游业快速发展，刺激了相关行业的发展，扩大了国内需求，增加了经济活力，促进了地方经济结构的调整。旅游业在优化投资环境、促进环境保护、弘扬民族文化、更新思想观念，提高人民生活质量等方面发挥了重要作用。经过30年的发展和国家的大力帮扶，民族地区的旅游市场规模不断扩大，旅游从业人员的素质进一步提高，旅游业收入不断提高，在国民经济中的地位进一步提升，部分省份的旅游业在中国名列前茅。2008年，云南旅游外汇收入100755万美元，在中国排第9位；广西60166万美元，在中国排第14位；新疆13578万美元，在中国排第26位；贵州11697万美元，在中国排第27位。旅游就业和扶贫功能进一步增强，旅游业的社会功能和社会地位逐步提高。

三 民族地区旅游业发展评述

（一）政府重视，领导关怀

1996年，国务院总理李鹏在云南考察时指出：“要加快建设旅游支柱产业，一是要尽快完成一个既体现云南特色、又符合国际惯例的旅游业支柱产业发展规划；二是要加强对旅游业的领导和管理；三是要多渠道筹集资金，加大旅游投入；四是尽快开通新的国内航线，并探索开辟新的国际航线。”

江泽民（1998，新疆；1999，内蒙古；1999，陕西、内蒙古、云南）先后5次深入民族地区视察旅游发展，在视察新疆时指出：“要充分利用亚欧大陆桥和新疆向西开放的优势，努力开拓中亚、西亚等国际市场，发展旅游业，使新疆成为中国向西开放的前沿阵地。”在内蒙古考察工作时指出：“要积极发展边境贸易，互市贸易，旅游贸易等，开发具有地区优势的出口拳头产品。”在西安国有企业改革和发展座谈会时指出：“开发西部地区应该是全面的，生态环境建设、教育科学普及、实用技术推广、特色旅游开发，交通通信设施建设等方面，要统筹规划。”在出席昆明世博园开园仪式（1999）时，充分肯定了云南旅游业的发展成绩，并阐述了旅游的教育功能。

朱镕基（1996，新疆、云南；1998，内蒙古、广西、新疆；1999，云南；2002，西宁）先后7次到民族地区视察旅游发展工作，在新疆和云南视察工作时，特别强调了各地要把旅游业作为国民经济的增长点予以高度重视，要求制定2010年旅游发展规划，并指示云南“旅游业是云南一大支柱产业，要用很大力气做好这篇大文章”。在内蒙古自治区指出：“要把劳动力的结构调整转移到产业方面，尤其是第三产业方面去，搞基础设施建设，发展服务业，发展旅游业。”在视察新疆时指出：“新疆经济的出路在于‘一黑一白’和旅游业，而旅游业先行”，并亲自设计路线，拨款500万元建立新疆旅游发展基金，希望通过发展旅游业开拓中亚、西亚等国际市场，使新疆成为中国向西开放的前沿阵地。在西宁视察时提出要在经济结构调整中重视发展旅游业。

胡锦涛（2000，西藏；2001，西藏；2002，云南；2004，新疆）先后4次到民族地区考察旅游工作。在西藏视察工作时指出：“西藏雪域高原壮丽的自然风光和独特的人文景观，对国内外旅游者具有很强的吸引力，发展旅游业前景广阔。要立足西藏的资源优势，因地制宜地发展特色经济，积极培育新的经济增长点，真正把资源优势转化为经济优势。”在云南考察工作时指出：“要大力发展特色经济，可利用云南优美的自然风光，浓郁的民族风情和著名的历史古迹，大力发展旅游业。”在新疆视察工作时指出：“要充分利用新疆自然风光、民俗风情独具特色的优势，做大做强支柱产业，把新疆建成中国西部重要的旅游胜地。”

2007年，温家宝总理视察伊犁将军府时指出：“新疆特别要大力发展旅游业，重点建设好天池、喀什、喀纳斯、那拉提、吐鲁番等一批国家级乃至世界级旅游景点和景区，开发富有民族和地域特色的旅游品牌，加强文化和自然遗产的保护。”

国务院副总理钱其琛（1999，云南、广西；2000，甘肃、青海、内蒙古）先后3次到民族地区视察旅游业发展。在云南时指出：“要进一步加强行业管理，提高服务质量，做大做强云南旅游业。”在甘肃、青海、内蒙古考察旅游业时强调：“西部地区要发挥优势，扩大开放，加大旅游资源开发力度，促进经济和社会全面发展。”

国务院副总理李岚清1999年考察云南旅游业时指出：“要以世博会为契机，大力发展云南旅游业。”2002年在贵州考察工作指出：“要大力发展旅游业和第三产业，把资源优势转化为经济优势。贵州有得天独厚的自然风光和优质的旅游资源，要加强保护科学管理，合理开发利用，加快旅游业基础设施建设，提高旅游业从业人员素质，增加当地群众就业渠道和经济收入。”

此外，丁关根2002年在云南视察旅游工作时指出：“旅游工作十分重要，不仅是促进经济发展的支柱产业，而且是精神文明建设的重要阵地，是进行对外宣传、介绍中国形象的重要窗口。”吴邦国2004年在云南考察时指示：“要加强统筹规划，开发特色项目，改善交通条件，大力开拓客源市场，推动云南旅游业更上一层楼。”

（二）发展问题与经验

1．民族团结和地区稳定是旅游业发展的根本保证

纵观民族地区旅游发展30年，1989年春夏之交北京发生的政治风波使中国旅游业经历了第一次真正意义的市场危机，入境游客人数和收入陡然减少20%，民族地区旅游业更是遭受重创。2008年的四川“3·14”事件、甘肃“3·18”事件和2009年的新疆“7·5”事件，都给民族地区快速发展的旅游业带来了不和谐的声音，民族地区旅游业的形象受损，承受了灾难性的后果并付出了沉重的代价。2008年，因人为事件影响，西藏、甘肃、青海和宁夏旅游外汇收入严重负增长40%—80%，分别居中国的第28位、29位、30位、31位。从横向比较来看，社会稳定的云南、广西和内蒙古等民族地区旅游业发展在中国都占有一定的领先地位。历史一再证明：只有民族团结和地区稳定，旅游业才能实现又好又快地发展。

2．国家支持是民族地区旅游业发展的根本动力

民族地区旅游业发展30年中的每一次飞跃都与国家的政策和资金支持有关。1978年的改革开放揭开了民族地区旅游业真正意义上的发展帷幕。1992年邓小平南方谈话是解放民族地区旅游发展思想，提高旅游业认知水平以及激发民族地区旅游业活力的重要推力。2000年西部大开发战略的实施为民族地区旅游业的发展提供了最大的政策和资金支持。2001年中国入世为民族地区旅游业的发展提供了广阔的市场空间和发展环境。2007年“十七大”把旅游业定位为国民经济重要产业，为民族地区旅游业提供了巨大的发展空间和良好的预期。

从民族地区旅游业危机的化解来看，政府担当了主要的风险承担者。亚洲金融风暴（1997）、“非典”（2003）和全球性金融危机（2008），都对民族地区旅游业产生了严重的负面影响。国家采取减免行政事业性收费和适当财税优惠政策等措施，为旅游企业渡过危机尽可能地保驾护航。四川“3·14”事件、甘肃“3 ·18”事件（2008）和新疆“7 ·5”事件（2009）以后，中国政府秉承公开、透明和宽容的态度承担善后工作，并且积极重塑安全的民族地区旅游形象。

3．先发优势开始减弱，不断被沿海和中部地区赶超

2003年以前，由于国家帮扶、旅游资源丰富和先发优势，民族地区旅游业无论是发展速度还是产业规模在一定程度上都高于中国平均水平，特别是云南、广西、内蒙古位列中国前20名以内。但与东部地区相比，民族地区在旅游资金投入和市场占有方面具有先天不足。2003年以后，由于假日制度改革，沿海和中部地区旅游业发展意识觉醒，凭借其资本、技术和市场优势，很快就赶超了民族地区的旅游业。因此，民族地区旅游业的发展必须要与东部和中部的资本、技术和市场联姻，优势互补，实现东中部和民族地区的旅游业一体化发展，共筑中国旅游强国之梦。

（三）发展特征与趋势

1．旅游业发展的速度高于国民经济发展的速度

民族地区旅游业30年来保持了旅游人数和旅游收入“双高”发展，其发展速度普遍在10%—30%的增长区间，少数地区甚至出现了几何级数的“跳跃式”发展，远远高于民族地区国民经济的发展速度，甚至高于中国其他大部分省份的旅游发展速度。民族地区旅游业要素的扩展速度以及产业固定资产和规模扩张的速度也远远好于其他行业。正因为如此，才保证了民族地区旅游业从无到有的跨越式发展，并最终在2000年以后成为名副其实的支柱产业。

2．旅游业由“以建设为主”转向“以管理为主”

民族地区旅游业在发展初期由于市场规模较小，旅游业的基本要素体系还不完备，旅游业经济效益几乎没有。因此，在第一阶段民族地区旅游业主要依赖国家的投入和建设。在第二阶段旅游业开始形成一定的规模，旅游行业利益开始流入，社会资本和部分外资开始介入旅游业，民族地区的旅游业也开始转向建设与管理并重发展的阶段。在第三阶段，旅游成为一个富民的支柱产业，旅游投资利润率提高，投资主体和从业主体开始多元化，市场规模急剧扩大，旅游业管理的地位被提到空前的高度，而旅游建设则主要交由市场处理。

3．发展模式由“政府主导”演变为“市场主导”

在第一阶段早期民族地区旅游业的管理与发展模式基本上是计划式的政府主导型发展，政府几乎包办了旅游业的相关事务，在行业管理上实施“统一管理、分散经营”原则。到第一阶段末期，民族地区的旅游业基本上实现了由“政治接待型”到“出口创汇型”的初级产业转型。第二阶段中国处于发展体制和经济增长方式“双转型”阶段，中国改革开放整体推进和国有企业改革继续深入，旅游业的市场化程度和产业化程度大幅提高，到第二阶段末期，中国旅游业实现了由“政府主导型”旅游业发展模式向“政府主导型市场化”模式的转变，在行业管理上实施“政企分开，统一领导，分级管理，分散经营，统一对外”的管理原则。第三阶段，政府在管理制度建设和行业服务上更为强势，而在旅游业的投资经营等方面实现相对退出，开始由“政府主导型市场化”模式向“政府服务型市场化”模式转变。

综上所述，从旅游资源禀赋来看，民族地区旅游业是一个优势产业；从环保的角度来看，民族旅游业是一个相对绿色的产业；从国家的政策层面来看，民族地区旅游业是被历届政府和国家领导人看好的产业；从发展的基础和经验来看，民族地区旅游业已经具有良好的基础和积累了一定的产业经验。因此，只要各民族珍惜和把握目前民族地区旅游业的黄金机遇发展期，维护好社会的安定和民族团结，一心一意谋旅游之发展，埋头苦干做旅游之文章，则旅游业必将成为民族地区最大的一笔财富。