二 文献回顾

本报告研究资料主要基于三个来源：一是中国大陆基础数据库（China National Knowledge Infrastructure, CNKI）中国期刊网提供的统计文献。它集中于四个部分：重点新闻传播类学术期刊；社会科学类学报；中国博士硕士论文文库；其他信息技术和社会科学类期刊。这是因为其涉猎广泛、篇幅相对短小、出版发行定期、期刊论文频繁，无论对于公共电视传播的实务和学理研究都具有更高的敏感度、及时性和反应力。二是国外图书馆数据库和网站论文或报告。三是国内外出版的专著。

综括业已检阅的研究文献，其主题主要集中在以下几个方面。

（一）公共利益

与公共电视概念关系最紧密的一个词当属“公共利益”。

“公共利益”（Public Interest）是西方社会的公共价值观，号称“民主政治理论的核心”。美国国会、法院以及各种利益集团在讨论和决定政策时，声称公共利益是共同的标准。任何政策、法规、观点或诉讼都需要经受“公共利益”这一标准的检验。“公共利益”因此成为传播法规中的核心原则。

美国的社会价值观中对传媒影响最大的是“公共利益”。1927年“公共利益”一词最早出现在《无线电法》中，《通信法》中则出现了11次，1996年《电信法》中出现40次之多。

纵观美国近百年的传播法规与政策，还没有哪个问题像“公共利益”这样引起了如此普遍的关注和争论，以致至今仍然莫衷一是。批评者认为公共利益“是空洞的，为管制机关的行为，既没有提供指导，也没能施加约束”。前任联邦通讯委员会主席埃尔文·杜根也指出：“一个成功的FCC政策制度，常常在对公共利益标准的热忱和厌憎之间，来回狂乱地振荡。”从某种意义上说，公共广播的制度设计最初是建立在一些不甚明晰的原则性理念之上的。只是随着实践的发展，伴随着广泛的社会争议与学理的研究和总结，这些理念才逐步清晰并日臻完善的。

以美国广播电视为例，《1927年无线电法》所奠定的广播频谱资源公有、委托私人运营的“公众委托模式”其实就已埋下了危机的根源。在该模式下，公共利益与商业利益之间的博弈始终伴随着整个美国广播电视业，因而适度、有效的政府规制就成了公共利益的生命线。一旦规制放松，公共利益不可避免地为商业利益所侵蚀，这正是美国广播电视体制的困境之所在。

可见，实践中的“公共利益”并不像其字面所示的那样简单，而是具有模糊性和功利性。在市场环境下，它总是一个被各种利益集团所利用的概念，各个利益集团试图借公共利益之名行集团利益之实，以致在制定政策过程中，由于媒介和公众间组织资源不平衡，公共利益往往不能公平表达。正像迈克尔·罗金斯指出的那样，由于公共政策包含着一种选择，它们常常引起争论，所以不得不以“公共利益”的名义来辩护。约翰·基恩（John Keane）也注意到公共媒介也会不平等地分配表达权和被告知的权利，新闻工作者反而依赖仅由媒介指派的一组专家或“撰稿人”来代表公众说话。

考察“公共利益”这个概念，起初是为了处理基础产业所涉及的商业利益与大众利益的关系，根源于政府有责任创造有利于服务公众的健康的垄断企业。这个概念与垄断、企业自由、经济权利存在着密切关联。“公共利益”一词广泛运用在不同场合，就其字面含义来说，公共利益与个人利益、特殊利益相对立，是“普遍利益”“公共福利”“社区利益”和“公共品”等。公共利益概念本身是为了平衡矛盾、谋求协调，因此，它始终是复杂的和充满纷争的。鉴于“公共利益与广电媒介规制的复杂关系”，学者提醒应该更加“关注媒介规制的公共利益本体”。

综观有关“公共利益”的讨论，当斯（Downs）将其分为三个学派：第一种主流学派（Majoritarian），指的是大多数人的利益，因此集合了多数人的偏好，就是公共利益；第二种则指的是不管人们怎么想，公共利益要根据一些绝对的价值标准，如公共广播电视系统，就依据一些标准如保留本国文化与认同，有教育、资讯服务的要求等；第三种学派则是“实际派”（Realist），认为政治机构经由决策过程作出的决策，就是符合公共利益，这种“公共善”的途径强调终极的目的，如“资讯社会”之达成乃符合公共利益。公共利益的规约假设在特殊的政治或经济精英利益之上，存在着“公共善”，这对媒介而言尤具意义，如内容规约、频谱管理以及如补贴报业等，都是基于“公共善”的考量。

有必要提醒注意的是，“近年来有关广播电视公共服务的论文大多集中在探讨广播电视的公共品属性及其产供组合方式的变化，但实际上，无论是发展公益性事业还是建构公共文化服务体系，都关乎一个最基本的学术概念和实践理念，那就是对于公共利益及其实现手段的认识”。

（二）公共服务

作为一个基本概念的“公共服务”，应该归功于法国学者莱昂·狄骥（Leon Duguit）的思想贡献。1912年，他在《公法的变迁》一书中，首次将“公共服务”作为现代公法制度的一个重要术语提出。在他看来：“现代公法制度背后所隐含的原则，可以用这样一个命题来加以概括：即那些事实上掌握权力的人……负有使用其手中的权力来组织公共服务，并保障和支配公共服务进行的义务。……公共服务的概念也就因此成了现代公法的基本概念。”这位公法学者如此界定“公共服务”的意涵和特征：“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项。只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”

“公共产品”是著名经济学家保罗·萨缪尔森（Paul A. Samuelson）于20世纪中叶提出的一个重要学说。他在《公共支出的纯理论》一文中，从消费的角度清晰地阐述了公共产品的基本特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性，即任何人消费这种物品不会导致他人对该物品消费的减少。萨缪尔森认为：政府提供公共产品与公共服务具有提高市场效率、实现社会平等和稳定经济的三个重要作用。这就是说，依据市场经济和公共产品理论，政府不仅要为市场经济运行提供必要的外部条件，还要在市场经济中发挥填空补充、矫正和调节作用。政府成为公共经济活动的中心，为社会提供越来越多的公共产品和劳务。

美国公共服务运动的创始人和第一任主席罗伯特·B．登哈特与其夫人珍妮特·V．登哈特在对新公共管理进行反思和批判的基础上，通过比较分析，从七个方面系统地阐述了新公共服务的基本理论内涵：（1）服务于公民，而不是服务于顾客；（2）追求公共利益；（3）重视公民权胜过重视企业家精神；（4）思考要具有战略性，行动要具有民主性；（5）承认责任并不简单；（6）服务；（7）重视人，而不只是重视生产率。他们期待，“促进公共服务的尊严和价值”和“将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观”的核心理念，将有助于从我们自身内部寻找我们所作所为的精神之所在。

新公共行政理论的形成，源于它强烈主张将社会公正作为公共行政的重要价值。新公共行政理论最早的倡导者之一托德·拉波特（Todd LaPorte）认为，社会公正应该是行政管理职业者的最为重要的价值，“公共组织存在的目的就是要降低人类经济的、社会的、精神的痛苦，并改善组织内外部人们的生活状况”。拉波特坚信，当代公共行政产生的诸多问题都可以追根溯源，它在传统上过少关注社会公平，过少关怀相对弱势群体的福利改进。

公共服务有赖于广泛的公民参与。约翰·克莱顿·托马斯指出：“今天，政府做出公共决策的方式发生了重要的变化。人们已经不能再接受这样的观念，即政府的公共政策是由那些掌握权力，声称代表公共利益，但拒绝公民参与政策过程的少数领导人制定的。”“新的观念认为，现代公共管理者作为公共政策的制定者，他们对于公民偏好与利益的认定和选择，远比他们对技术标准的界定和提供要重要得多。”伴随着公民参与的作用和公民管理的本质被重新定义，公共管理已经成为推进民主决策的一个基本目标。

从传播政治经济学角度看，公共利益、公共服务的实现，有赖于公共政策的保驾护航，而政策理念、制度安排与实施又深受政治经济思潮的影响。“存在于发达资本主义民族国家内部的‘公共领域’和自由民主制度有其特定的世界历史条件和演变路径。比如，西欧历史上的‘公共领域’中的‘自由个体’首先是第一世界的白种有产男性，他的主体性是与殖民主义和后殖民国际政治经济密不可分的。”因此，“中国传播学者不要滥用‘全称命题’而混淆自由主义、权威主义与极权主义传媒的界限，盲目地把西方学者在西方语境下对西方媒体制度不够民主或‘去民主’（Curran & Leys,2000）的批判照搬到中国”。

（三）公共政策

公共政策（Public Policy）是政府就社会公共事务或社会问题所采取的政治策略或行动。托马斯·戴伊（Thomas R. Dye）认为：“凡是政策决定做的或不做的事情就是公共政策。”戴伊的界定突出了政策的行动特征。其实，政府的不作为并不代表没有政策，政府决定做或不做与政府真正做或不做差别很大。

美国政治学家戴维·伊斯顿（David Easton）强调：“公共政策是对全社会的价值作权威性分配，包含着一系列分配价值的决定和行动。”伊斯顿所谓的“全社会的价值”可理解为公共利益，任何公共政策都是对公共利益进行分配。虽然公共政策以服务和增进公共利益为出发点，但任何政策都是对公共利益的分配，本身就意味着不同群体的利益会出现“得到”或“失去”、多或少的差异，因此公共政策制定过程实则是不同利益主体相互博弈的过程。参与这场博弈的不只是各利益群体，还有政府部门。政府的自利性不仅表现在追求部门的物质利益，也表现在政绩、工作便利性的追求等，还表现在政府工作人员个体的自利性。

20世纪70年代中期以来，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势浩大的“执行研究运动”。其兴起以1973年加州大学的普雷斯曼（T. L. Pressman）和韦达夫斯基（A. Wildavsky）的专著《执行——华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的》的出版为标志。自此开始，西方国家在政策执行的研究方面逐渐形成三个重要的发展时期：第一代研究的主要特点是偏重政策执行实务、个案研究及坚持自上而下的政策执行研究路径，代表者为普雷斯曼与韦达夫斯基；第二代政策执行研究是在对第一代政策执行研究批评和发展的基础之上建立起来的，更加偏重政策执行理论分析框架及模式的建立，主要代表人物是爱德华兹（George C. Edwards）、萨巴蒂尔（Paul Sabatier）等；第三代研究试图克服第一代和第二代政策执行研究的弊端，提出更加整合的执行框架。整合型的执行研究路径强调政府机关间的网络关系与政策执行力的表现。

虽然人们普遍认为公共广播是社会公器，可以为公众带来更多的信息、教育和文化体验以及政治对话，但回首美国公共广播的公共政策，它并没有得到任何特殊对待，更多的时候反倒是被忽视。《1967年公共广播法》不仅未使困扰非商业电视多年的长期资金问题得到解决，而且还使公共广播抗拒政治压力的能力从一开始就受到了限制。1981年，里根政府通过了《公共广播法修正案》（Public Broadcasting Amendments Act of 1981），进一步削减了对公共广播的政府资助，公共广播再次陷入困境。《1996年电信法》（Telecommunications Act）对公共广播只字未提，公共广播彻底被排除在主流政治话语之外。

英国学者哈奇森在论及媒介政策时曾说过，政府在媒介领域所制定和实施的公共政策往往体现了统治者与被统治者之间的关系，透视出一个政府如何看待自己的公民及其社会作用（Hutchison & David, 1999），也体现了政府执政的政治观念和价值理念。英国广播电视公共服务政策几经变革与调整，这期间信息传播技术的进步与政治经济社会环境的变迁自然是促使政策变化的重要因素，而意识形态的变化则是其重要根由之一。

中国台湾地区公共电视不同于BBC、NHK等经典公共电视模式的诞生背景决定了其发展路径的独特性。台湾公共电视的构建与形成是政府的重要公共政策之一。台湾公共电视政策从构想、提出到最终形成经历了18年的时间，经过政府、学界及民间团体和公众的共同参与，终于达成共识，在政策形成过程中，我们清晰地发现：台湾的公共电视政策从比较复杂的政治干预转向了相对独立、自主的发展空间，但是经济因素的影响在随后的十年（1997—2006年）变得越来越重要。

（四）传媒公共性

“公共性”这个概念在传播研究中始终占据关键性的位置。从早期的李普曼的研究、传播批判学派的阐述到近年来关于各种公共媒体的探讨，始终聚焦于“公共性”话题。这一方面是由于传播研究者关注身负“第四权”的重责大任的媒体，看重媒体与公共利益之间的紧密关系；另一方面，媒体再现经验、建构认同、形塑社会关系，理论上，公众经由大众媒体进行沟通，了解彼此对公共事务的意见，“公共性”由此而生。

公共电视之所以具有公共的属性，“不是因为它占据了完全分离的空间，相对自由地存在于市场的考虑之外，而是因为它是由特定形式的过程构成的，这个过程中坚持民主胜于商品化”。公共电视不仅要为所有的人提供相同的服务，而且要为那些更需要服务的人们提供更高层次的服务。倘若它不这么做，公共电视这个名头也就毫无价值了。

传媒公共性是自新世纪以来学界的热点问题和业界普遍关心的话题。公共性是传媒的本质属性，它体现在一定历史场景中传媒以公共利益至上为原则的实践中。今天重提公共性问题，并不是简单重复，而是在多元利益群体并存的社会结构中和媒介技术发展的新阶段对这一问题的新思考。

传媒公共性的缺失与公共性传媒的缺位，是世界范围的传媒危机。传媒公共性的缺失是政治和经济双重逻辑制约的结果。因为传媒一方面受到政治集团的控制，出于保护自身利益的需求，传媒经常会与国家、政治集团或其他利益群体达成妥协；另一方面，传媒又受到商业逻辑的控制。在市场利益驱动下，传媒往往在社会责任、伦理道德与巨额商业利润的纠结中陷入困境，以致丧失其社会独立品格，放弃其社会公众立场。

从电视的产业（industry）、视听文本（sets of audio-visual texts）以及社会文化经验（sociocultural experience）这一“电视三棱镜”（television prism）的视角去分析电视的公共性，是瑞典学者达尔格伦的创新。他认为，就产业而言，要看的方面有组织的结构与动力、运作上专业的框架以及政治经济；就电视文本而言，要观照其对话的形式与对不同观点的敏锐度；就社会文化经验而言，要注意阅听人经由视听所感受到的文化生态。“公共性”与这三者息息相关。

在潘忠党看来，传媒公共性是指传媒作为社会公器服务于公共利益的形成与表达的逻辑实践。它体现在三个方面：传媒的服务对象必须是公众；传媒作为公众的平台必须开放；传媒的使用和运作必须公正。传媒公共性是在体制场景下传媒实践所体现出的逻辑，离开了传媒的实践，任何体制安排都与传媒的公共性之间没有必然的逻辑关联。

朱清河强调，现代政府和传媒是践行公共思想的两大社会主体，其公共性的兑现，既要依赖于二者对应然公共性理念的共识和信仰程度，又要紧贴社会当下看二者之间的实践默契与妥协程度。然而，政府—传媒公共性实践中呈现出的多维困境告诉人们，失去了对公共精神的培育与敬畏，只追逐各自“自利性”本能的放大与满足，再好的社会民主理论设计与制度安排，都将形同虚设。

肖生福认为，传媒的公共性是指传媒在服务于公共利益以及促进公共生活的过程中所体现出来的一种属性。传媒的公共性是传媒的一种“镜像”属性，它是从传媒的外部（即社会公众及其公共利益与公共生活）来加以判定的，只能从人们公共活动的实际状态来判断传媒对其施加的影响（即传媒公共性状况）。

许鑫指出，传媒公共性是在传媒体制规训下传媒实践公开性、批判性和公益性理念所产生的社会公器属性，包括“应然”和“实然”的双重含义，涵盖理念、体制和实践三个层面。传媒公共性问题的实质是媒体与民主的关系问题，尤其是传媒自身的民主化问题，核心是传媒与政府、市场、公众之间的关系或传媒管理体制问题。公共电视的基本功能应该包括两个层次：第一层次是提供公共信息服务，满足公众的知情权，这是最基本的服务，即实现汤普森所谓“可见的公共性”；第二层次则是提供公共话语平台，组织公共讨论，形成公共舆论，满足社会公众的表达权、参与权和监督权，即实现哈贝马斯所谓“对话的公共性”。

中国台湾学者夏铸九从台湾公共电视的现状出发，认为应从政经时空背景的脉络探讨公共性的定义，并质疑现实中所谓“公共媒介”公共性的虚矫，揭开其为商品化和私有化的烟幕。身为公共领域核心的公共性是一种“既定权力关系下的论述的建构”，其内涵端是“制度层面的斡旋中介”，从林林总总的论述来看，公共性是一种“非物质化的‘公共幽灵’”。

另一位台湾学者方念萱在《与谁与共？台湾公共媒体公共性的扎根法研究——以公共电视公众近用节目为主》一文中，则采用扎根法研究对“公共媒介”内部关于“公共性”概念的衍生与变换进行了细致的考察。

（五）公共电视存在的必要性

公共广播电视从一开始便成为独立追求文化目标的社会公器。虽然欧洲各国除奥地利和爱尔兰以外，或多或少地引进了商业广播电视，各国公营广播电视机构的力量相对削弱，但没有一个国家抛弃公众利益的原则，完全把广播电视当作一般产业对待。德国一方面大力引进新技术和新的私营频道，另一方面对私营领域的各频道严加管理，并且从宪法的高度保证公营广播电视及其价值体系在今后的主导地位。即使在美国，集中反映了市场化思潮的《1996年传播法》也没有抛弃公众利益这一概念。

欧洲广播联盟主席阿尔内·韦斯贝里在2001年的一次关于世界公共广播电视的未来的会议上强调：“必须加强现在的公共广播电视，以保证在数字时代社会的民主和多元化。公共广播电视在信息社会中的任务是培养文化多元性和平等性，培养社会凝聚力，保证为全体欧洲公民提供全面的服务。这要求公共广播电视必须有明确的管理框架和充足、稳定的财政来源。在这种情况下，对区域型社会提供综合服务的义务是为了保证公民的基本权利。”

英国《2003年通讯议案》第一次宣称要把公共服务广播概念以法律的形式定义下来。按照它的观点，一些广播公司是完全的公共服务广播，另一些有较少的公共服务性质，有的一点儿也没有。总之，演变后的公共服务广播概念将不再拒绝商业频道，而是通过强有力的规制确保其公共服务性质，并以多样的体制保持其经费活力。虽然这一议案没有被《2003年通讯法》通过，但从中可以看到，公共服务广播的概念已经观念化或者理念化。正如詹姆斯·卡瑞（James Curran, 2001）所评价的那样，公共广播电视本来就是一个需要不断重新定义和发展的概念。强调公共广播电视的观念化，有利于更好地理解公共广播电视所建构的价值观和历史、文化意义。

法学家查尔斯·贝克（Charles E. Baker）在深刻检视精英民主、共和、自由多元与复合民主理论及传媒经济的内部机理后犀利地指出：“美国的市场机制不能提供受众所真正想要的传媒内容。”

从根本上说，“当市场已经脱离了社会发展进程，围绕着公共电视的争论实际上更多的是关注我们的整个生活，我们的行为准则、价值观以及道德体系”。

对于查尔斯·麦克格拉思（Charles McGrath）怀疑公共电视是否还有存在的必要：“有线电视能提供你在公共电视频道所看到的一切，至少在某些方面做得更好”，纽约市公共电视台台长尼尔·夏皮罗（Neal Shapiro）辩称：“公共电视节目与有线电视节目是完全不同的，有线电视节目是简单的拼贴，而公共电视节目则是深入地研究并注重质量；公共电视节目不是改造原有节目，而是原创的。”

随着媒介技术的迅猛发展，有学者认为，新媒体能取代公共服务广播。加拿大学者朱莉亚·罗扎诺瓦（Julia Rozanova）指出，这种观点是非常错误的。首先，西方社会和类似俄罗斯这样的集权政府竭力控制电视，这一事实说明了电视的巨大影响力。其次，网络并非是一个自由而不受监控的领地。最后，这一说法涉及公共领域的碎片化和对其本质的扭曲。新媒体是服务于少数人的媒体，而少数人的利益表达自然不能等同于公众利益。

中国台湾学者针对公共广播服务在“形式上始终是透过公共资源做出的一种市场干预”的怪论反唇相讥：“公共广播中不少价值和原则，尤其是维护公众利益的原则，不但不是干预市场，而且更是市场经营运作赖以维持的一些要素。例如公共广播所担当的公民教育的责任、对社会核心价值（例如法治自由）的传扬等，都是以公共资源制作而成的，但这些节目在哪一点上干预了市场运作呢？”他们坚定地认为，公共广播在民主开放社会里扮演的独特角色无可替代。

从实践上看，台湾公共电视诞生在商业化环境主导的台湾媒介生态中，而且是在新自由主义逐渐兴起、全球公共广播电视由盛转衰的历史时期。台湾公共电视为什么能够逆潮流而上并显示出蓬勃的生机？这其中体现了台湾地区媒介发展的特性，同时也显示出公共电视在商业化环境中存在的必然性。

总而言之，公共广播电视并不会因为商业化的侵袭而寿终正寝。因为公共广播电视在政治上、文学艺术上和社会生活方面发挥着一种独特的广义上的文化作用，这种作用在很大程度上可以而且应该是不变的。“在当今世界上，公共广播也许不是最好的传播制度，但应该算得上‘最不坏’的政策选择。中国应该加入‘公共服务’不变的传统中来。”

（六）公共电视遭遇的现实挑战

公共电视遭遇的挑战与危机显然是多方面的。但是，资金短缺是当前西方公共电视生存困境的主要原因之一。例如，收视费的义务征收困难加大；财源受国家的影响，政治因素无法摆脱；作为补充的商业收入暧昧不清。频道资源不再稀缺使公共电视昔日“唯我独尊”的地位与权威大打折扣；相关法规日渐放松使公共电视需要面对更加激烈的竞争；受众细分趋势日益明显造成原有的目标受众群不断流失；商业台的竞争使其处于不利的地位。

另一个突出的问题是“伪广播电视公共服务”的挑战，公共广播电视的弱势以及政治与市场的干预，形成了公共电视实践的阻碍。

一些学者还分别以英国、美国、日本的公共电视为个案，深入剖析了不同国家在公共电视领域遇到的具体问题和挑战。

在英国，20世纪80年代开始，来自大企业的商业压力，使BBC不得不以多种方式参与激烈的竞争并进行组织和机构改革。以此为开端，欧洲公共广播电视体系发生“裂变”：公共性传媒日益丧失其公共服务和公共表达的社会职能，而向以美国为代表的私有化传媒体制与高度商业化运作模式转化。欧洲公共性传媒最大限度地向商业性传媒转化。英国BBC当前面临的两个问题是：其一，新技术、新媒体带来的挑战；其二，BBC的管理必须面对日趋严格的公众监督。

在传播革命的新环境里，公共电视如何既利用好旧的体制，又采取新的策略和手段至关重要。公共电视确实需要改革。BBC虽然采取了一系列商业化和私有化的应对策略，但并未动摇它的公共电视领军者的地位。不可否认的事实是，许多人以为公共电视即将衰亡，但是它并没有消失，相反，通过改进服务、调整手段，公共电视已经在这个多频道的时代重获新生。

在美国，对美国电视新闻业者的访谈，反映了目前美国公共电视生存不易，造成这种状况的原因一方面是由于电视媒体本身受到新媒体的冲击，另一方面是由于媒体的体制和环境。在某种程度上，美国的情况与英国的情况有点儿类似。

自1968年以来，美国国会每年都把公共电视的未来置于非常危险的境地。资金成为危及公共电视生存的头号难题。尽管许多人断言，公共电视应当在自由市场经济的政策下得到生存和发展。

在联邦政府提供的资金严重不足的情况下，公共电视提出的只吸引特定观众的“精英”定位受到社会的质疑，而且被批评为“势利眼”。因此，如何用有限的节目资源去吸引大量的受众，公共电视确实有必要制定一套系统的生存战略。

“由于资金的不确定性和长期短缺，公共电视的节目决策日益保守。资金赞助在公共电视的节目决策过程中扮演的角色是一个很微妙却非常重要的驱动力量，各种赞助力量虽然没有直接干涉节目，但一些被赞助者为了拿到资助经费，会下意识地在某种程度上投其所好。这样，赞助者还是以资金作为筹码在某种程度上对节目题材、创意和决策施加了无形的影响。”

“如果延续现在的资金结构，只能导致美国公共电视在越来越谨小慎微、囿于常规的同时日趋商业化，最终与其创建者的初衷渐行渐远。要想让公共电视真正成为激发公共辩论、促进社会民主的有力工具，构建一个全新的稳定、独立和充裕的资金体系是必由之路。”

在日本，NHK发生信任危机引发日本学界和业界对“公共放送”进行讨论的案例。学者指出，NHK作为公共放送拥有的公权力的主权是否属于视听民众，即是否“公权在民”，是日本学界和业界对公共放送理解上的分歧所在。

按照媒介经济学者布鲁斯·欧文（Bruce M. Owen）和史蒂文·怀尔德曼（Steven S. Wildman）的观点，一般来说，竞争性市场趋于高效，专控性市场趋于低效。而市场低效的原因之一，便是“限制——通常是政府鼓励实施的限制，禁止某些产品或业务的交易，或者禁止在这些业务中存在完全的市场”。

一直以来，公共广播电视依靠收取执照费的垄断经营备遭诟病。“那种试图以公共领域的垄断经营来确保广播电视公共性的观点，只是电波短缺时代的认识，在多频道竞争的今天，将所有频谱资源视为公共资源的物质基础已经不复存在，固执于这一观点会妨碍广播电视的多元化发展，也无助于激活竞争、提高效率”。

（七）公共电视的规制变迁

自由化、商业化和“非规则化”是20世纪80年代以来欧美广播电视的三项变革内容。这场改革意味着欧美广播电视管理在总体指导思想上的市场化和政策天平上由公众利益向商业利益的倾斜。

表达自由、公共利益、多样性、竞争、普济服务等是欧美国家与政府传媒政策的中心范畴，而政治福利、社会与文化福利、经济福利则是其基本目标取向。在这些基本目标之间，一直存在着潜在的与现实的多重冲突。尽管理论上公共利益的宗旨未有改变，但是，当今欧美国家与政府传媒政策偏重于从经济角度酝酿传媒政策却是不争的事实。这一点在实际的表现方面更是如此。美国《1996年电信法》和20世纪90年代英国《广播电视法》就是典型代表。欧美主导下的WTO，在传媒政策上也呈现出相当强烈的自由贸易倾向。

新自由主义对西方广电业的影响将会是持久而深远的。欧美电视传播机制从国营垄断向市场模式转变，在经济层面回应了20世纪80年代以来在美、英掀起的新自由主义大潮。如何处理好市场逻辑与保护公众利益的社会责任、经济效益同社会公平之间的关系，成为广电产业规制永恒的难点。

传媒技术不仅全景式地改变了世界及人们的生活方式与文化价值，而且在20世纪90年代前后促使传媒技术形态发生范式转型。多媒体跨媒体融合成为传媒组合的突出景观之一。当代传媒新技术，尤其是互联网的飞速发展，不仅导致了当代西方传媒制度的结构重建，而且激发了当代西方传媒制度历史性转型过程中诸多深层次矛盾。较为错综复杂的西方传媒制度形态基本集中在电影与广播电视，其较能凸显当代西方大众传媒制度的特殊之处，显示当代西方传媒制度内在的现实冲突与矛盾理念。深入考察当代西方传媒制度形态，不仅是把握当代西方传媒现状与演化态势的枢纽之一，而且也是透视当代世界传媒发展的重要角度。

在全球曾引发热议的高清电视标准和数字电视标准，充分显示了电视媒介更新换代并非简单的技术问题。在欧美数字电视标准的确立背后，是国家利益、集团利益以及公众利益在相关规制政策的制定中的多重博弈。

美国的社会价值观对传媒规制具有重要的影响，公共利益、自由市场、多样性、公平、竞争等成为规制的基本原则。美国传媒规制系统及其理念与运作，蕴含了资本主义制度下传媒制度的内在规律和问题，也彰显了信息化、全球化时代西方主流国家的传媒战略。美国的传媒规制系统组成至少包括法制系统、行政系统、传媒专业系统、权势集团和社会力量，这些系统之间复杂的互动关系作用于传媒政策规制，从而合力规制传媒。作为匡补商业利益偏失、捍卫公共利益目标的公共电视，不可能不受到这种规制体系嬗变的制约和影响。

英格尔曼的《美国公共广播和电视：一部政治史》，从一个独到的考察视角——政治史出发，对第二次世界大战以来美国非商业广播和电视的发展提供了阐释性概述。其方法来源于传播学研究的批判学派，探讨审视处于广阔的社会（如政治、经济和意识形态等）背景中的大众传媒。其批判方法的基本原则是“传播的社会关系是与社会的权力关系分不开的”。该著作广泛地聚焦于发起和形成公共广播电视主要机构的社会力量上，不期望提供非商业广播电视权威的制度发展史。它只是一种说明叙述，针对美国历史上公共广播的轨迹提出系列问题并阐明固定的模式。

德国是除英国之外西欧公共广播电视极具代表性的国家，其体制模式、治理结构等方面都有可资借鉴和可供研究之处。严斯·鲁赫特（Jens Lucht）博士的专著《德国公共广播电视：基础—分析—展望》就二元体制模式下德国公共广播电视的现状和发展趋势、德国公共领域的建构等政治民主进程中的社会参与等问题进行了深入阐述，力图根据公共广播电视体制的社会价值和政治价值，对公共广播电视是否是一个过时的模式作出一个根本的回答。

《公共广播收入模式研究》一书以传播政治经济学为研究范式，系统考察了英国、德国、加拿大和日本公共广播体制的历史演变及其影响因素，深入分析了英国公共广播制度多元化发展的社会环境因素、德国公共广播制度变迁的法律保障体系、加拿大公共广播制度变迁中的政府与文化因素、日本公共广播制度变迁的技术因素，借此阐述公共广播收费模式的变迁历程和发展趋势的内在机理。

专著《欧美公共广播电视危机与变迁研究》则把欧美公共广播电视的危机与变迁置于市场化背景下予以宏观审视，揭示了传播制度背后的政治经济思潮和权力影响，探索了公共广播电视与国家、市场和公民社会之间的互动关系。

（八）公共电视的本土实践

中国大陆和台湾关于公共电视的理论研究及探索实践因了海峡两岸在制度与传媒政策上的显著差异，而各自的探索路径有所不同。

1．大陆地区

从理论研究层面看，近些年来，中国有关公共电视的研究较之以往纯介绍性质的文章显得更加深入。这些成果一方面从学理上厘清了公共广播电视存在的理论基础，认为公共广播电视在全球化时代仍然不可替代，缺少“公民社会”，最终会导致社会基本结构的解体；另一方面则运用制度比较等方法分析了西方公共电视的不同类型，并较为客观地分析了西方公共电视遇到的困境和应对的措施，让人们看到了有关西方公共电视的一个更为清晰的图景，尽管这一图景还远称不上系统和完整。

从探索实践层面看，学者们对因政策要求而蜂拥产生的省级公共电视频道有着比较清醒冷静的评价。一方面，学者们肯定了成立公共频道的意义，认为“‘公共频道’概念和实体的出现，可以说是中国电视功能认识上的一大进步，是中国公共电视的先声，更是中国公共领域不断扩大的反映”。但另一方面，学者们也明确指出，大陆目前的“公共频道”与西方的公共电视是根本不同的。广电总局要求（1999年和2002年两次下发关于开办公共频道的文件）在全国范围内开办省级公共频道，其目的是缩减市县两级庞大的播出机构，“由省级电视台制作一套公共节目供所辖各县电视台播出，从中空出一定时段供县级电视台播放自己制作的新闻和专题节目”。由此可见，目前公共频道的“公共”实质上是“共用”，这和具有比较确定含义的、基于“公共性”理论基础之上的“公共电视”确实大异其趣。尽管本质上不同，但既然同冠以“公共”之名，公共频道还是引起了人们对公共电视的遐想、比较和追求，借这一机会，出现了不少介绍西方公共电视的学术文章。

随着中国行政管理体制改革和政府职能转变的逐步推进，公共服务已经成为政府的基本职责和主要任务。“当前，我国的广播电视公共服务正在从适应计划经济体制环境向适应市场经济体制环境转型，公共服务的结构和模式也随之转变，呈现出以下三个特点：一是广播电视公共服务的主体正从以往的单一事业主体向多元主体转变；二是广播电视公共服务的技术支撑从单一手段向复合手段转变；三是公共服务的运行机制从过去的以行政机制为主向行政机制与市场机制相结合转变。”

胡正荣、李继东在其主编的《中国广播电视公共服务体系：目标与实践研究》中，对中国广播电视公共服务体系问题进行了全方位的分析与探讨，着重讨论了中国广播电视公共服务体系的内涵、目标和实践问题以及政府施政理念与制度基础，对北京市广播电视公共服务体系建设问题进行了个案研究，以期在制度理念和安排上对广播电视公共服务体系建构与完善有所见地，并提出一些建设性的策略。

如何建设适合中国国情、具有中国特色的广播电视公共服务体系？张国涛认为，目前中国政府要推进的广播电视公共服务体系，可以说是政府主导的、以满足农村的基本视听权益为重点、以均等化为目标的基本公共服务体系建设。除了基本公共服务体系之外，专业公共服务和市场主导性公共服务，以及高端的城市公共服务也不可忽视。

2．台湾地区

出于对商业电视追逐利润模式的不满，台湾学术界提出了最早的公共电视构想。20世纪70年代初，台湾政治大学李瞻教授基于道德教化的角度多次撰文建议政府主导创设公共电视，不播放广告并以执照费作为财政基础。但直至20世纪80年代，政府部门对建立公共电视的倡议才有所回应。1980年2月，孙运睿表示应在目前三家电视台之外，再成立一家公共电视台，负责制作没有广告的社会教育节目，以配合国家政策与教育的需要。

作为公共媒体独特样本的台湾公共电视从概念提出到集团化构建迄今经历了近几十年的发展，在政治民主转型语境和相关利益群体的博弈与互动中，它已然成为台湾商业化媒体环境中的重要媒体样态，逐步建构起其公共性理想并呈现出独立于政府与商业的公共性特征。但是，对于肩负市民社会中公共领域重要论坛角色的公共广播电视而言，公共广电的成熟度自然会受到民主政治和公共领域发展程度的影响与限制。台湾公共电视及其公共性呈现的发展与完善既有赖于公共电视理念及制度的丰富和健全，还寄望于宏观层面台湾政治民主的深化与公共领域的崛起。

黄学建以台湾公共电视台为案例，从公共电视与政治、经济的关系，为如何建立简明的绩效机制，精英路线与收视率的关系以及多种电视体制如何共存等维度，提供了一个参照体系。台湾学者冯建三在与卢迎安的访谈中，就公共电视的理念以及推进该理念的“媒体改造学社”的实践进行了交流。他认为，在扩大“公的空间”的过程中固然会遇到很多阻力，但还是要通过朝野与社会游说、研究个案与书报杂志的时论写作以及在电台制播节目，而为公共电视鼓与呼。

透过上述八个方面的研究主题及成果，不难发现它们大致呈现出以下五个特点。

（1）从研究视角看，相对于喧闹且呈“显学”之势的传媒产业化、媒介经济学、媒介管理学研究，当前电视研究对媒介规制的公共利益本体关注有所提高，但仍显不够。当整体上缺乏从公共利益的宏观层面上审视时，上述产业化方式的研究显得缺乏政治和文化上的方向感，而且媒介产业化的结果缺乏合理的社会和文化评判标准。

（2）从研究对象看，在当前已有的公共电视研究成果中，研究者多半聚焦于以英国（如BBC）、德国（如ARD）等为代表的欧洲公共电视，而对美国公共电视研究较少（专著更是罕见）。这一方面因为欧洲公共电视的历史传统悠久，另一方面则要归结为美国公共电视的成就显然不及商业电视来得显赫。

（3）从研究内容看，过去那种侧重于内部规律的静态研究已逐渐转向对电视的外部关系——规制变化的动态研究，而传媒规制恰恰是当下传媒研究极富活力和魅力的富矿。

（4）从研究方法看，已有成果大多以规范性方法为主，而采用实地访谈、问卷调查、网络分析、统计分析等方法的实证研究则很少。

（5）从成果形式看，专论性的单篇论文占据多数，而整体性的专著研究着实偏少。这一情形与系统的宏观研究需要掌握大量的一手资料不无关系。