第二章 美国政府对非营利部门的管理

面对广泛存在、规模庞大而且具体情况千差万别、错综复杂的非营利部门，美国政府的作用是什么？政府对非营利组织有没有监管？监管行为以什么为准则？政府与公民社会组织之间有哪些互动？这些都是本章力求回答的问题。一个很容易产生而且在一定程度上较为普遍存在的错误印象是：既然结社自由权利被美国人视为天经地义的公民权利，既然这种权利自美国立国时起就受到宪法保护，那么各种民间非营利组织只要不触犯刑律，就可以无拘无束，任意活动。实际情况绝非如此。美国公民社会并不是一个由无数自愿结合而成的非营利组织自然堆积、无章可循的集合体，它的有序运行、健康发展既与美国独特的历史传统、社会道德规范、公民素质、民间组织的自律意识契合，也与美国各级政府机构的管理与监督密切相关。这里所说的“政府机构”泛指美国的政府部门（government sector），它既包括了联邦政府的行政分支机构（Executive Branch）、国会和联邦法院系统，也包括了各个州和地方的政府机关及州法院系统。美国政府管理公民社会组织的基本做法是依法办事，抓大放小；遵循通则，照顾特殊；广集民意，帮、管并举；区别对待，注重实效。那些实力雄厚、声名显赫、成员（或工作人员）众多的全国性、国际性非营利组织往往受到最严格的管束。

美国现行的对非营利部门的监管制度主要形成于第二次世界大战结束以后，而且在实践中日臻完善。时至今日，这套制度已经相当成熟和精致，甚至在许多方面看上去有些过于烦琐复杂。乍看起来，整套监管体系结构庞大，它所规范的非营利组织与各级政府部门和工商营利部门之间的关系纵横交错，时常显得扑朔迷离。但究其要领，美国政府对非营利组织的监管可以大致概括为 “一一三二”，即一个基础、一部基本法、三个层级和两大监管重点。

一个基础即法治基础。美国的实践证明，政府部门和非营利部门谁也离不开谁，只有建立在法治基础上的良性互动才能使双方都能完成自己的使命，共同服务于美国公众和社会，实现和捍卫美国的国家利益。法治基础的核心是《美利坚合众国宪法》，其他重要元素包括一系列相关的联邦法律、州法、地方法，以及与所有法律相配套的规章制度；完备的法院系统及审理程序；监管机构和民间组织对法律与法院判决的尊重；较完善的法律服务体系、信息公开制度和公民的法治观念。

一部基本法即《国内税收法典》（Internal Revenue Code，IRC）。这部联邦法律是美国联邦政府管理最重要、最有代表性的那部分非营利组织，即享受联邦税务局免税待遇的免税组织（exemptorganization，或者tax-exemptorganization）的“根本大法”。如果说，基于宪法原则的管理民间组织的联邦法律体系是一棵大树，那么《国内税收法典》就是它的主干。《国内税收法典》的相关条款随国会立法的进展而不断进行修订，以适应非营利组织发展过程中出现的新情况。

三个层级指联邦、州和地方（主要是县、市）三级政府。联邦政府管理非营利组织的主要机构是财政部所属的联邦税务局（Internal Revenue Service，IRS）；州政府及某些权限类似于州的政治实体，如首都华盛顿（哥伦比亚特区）和美国海外领地的政府，监管机构的名称不尽相同；地方政府的情况更是千差万别。在这三个层级中，联邦和州两层起着最主要的作用，而且从某种意义上说，州一级政府的作用更大。无论在哪个层级上，政府机关对民间组织不仅要管理、监督，更有责任提供各种服务和支持。

两大监管重点即非营利组织的公信力与资金。大多数美国公民社会组织所从事的都是非营利性的公益慈善事业，这些组织包括形形色色的公共慈善组织（public charity）和为数众多的私立基金会（private foundation）。公益慈善类组织资金的主要来源是公众（含普通民众、私营企业和其他民间组织）捐赠，如果没有良好的公共信任度，这些组织就无法生存，相关事业亦不能健康而持续地发展。与此相联系，享受了各种税收优待的非营利组织，它们的款物如何募集、使用和管理，也与公众（纳税人）的利益息息相关。所以，各级政府在监管方面的主要职责是依法维护公共慈善组织的公信力，确保各类非营利组织的责任方能妥善地筹措、有效地使用和规范地管理资金及资产。