第三章 政治

第一节 宪法

一 宪法的制定

印度独立前，英国殖民政府为维护殖民统治，曾先后颁布《印度管理法》（1773年）和《印度政府法》（1919年）。1934年5月，国大党正式通过了要求建立制宪会议的方案。1935年，英国议会又通过了新的《印度政府法》以继续对印度进行统治。1936年，国大党建议成立制宪会议。1939年9月，英国为动员印度人民参加第二次世界大战，被迫同意印度在战争结束后成为英国的自治领。同期，国大党工作委员会在其决议中宣布“印度人民必须拥有制定自己宪法的自决权”。由于印度民族独立运动日益高涨，英国殖民政府于1946年3月同意在印度成立制宪会议。1946年5月16日，英国内阁使团与国大党和穆斯林联盟进行磋商，提出建立印度统一联邦和制定印度宪法的白皮书，又称“内阁使团计划”。当年12月9日，制宪会议第一次会议在新德里举行，拉金德拉·普拉沙德当选为制宪会议主席。

国大党在宪法的制定过程中起到了决定性的作用，在389名代表中国大党人占211个席位，制宪会议的制宪目的也因此从制定自治领宪法转变为制定国民政府宪法。1947年1月召开的第二次制宪会议通过了《目标决议》，明确宣布印度将成为“主权共和国”。国大党在目标决议、联邦与各邦权力、以联合选举区代替单独选举区、邦改组等事项上都贯彻了其历来主张，体现出压倒一切的影响力。国大党领袖尼赫鲁、帕特尔、普拉沙德及阿萨德4人发挥了决定性的作用。尼赫鲁为制宪会议注入人道主义思想和渊博的政治理论，帕特尔则坚定秉持现实主义和实用主义信仰，这些理念与哲学思想都反映在印度宪法之中。

历时2年11个月18天，制宪会议于1949年11月26日通过了印度宪法，宪法于1950年1月26日印度共和国宣告成立之时正式生效。

二 宪法的主要内容

印度宪法主要参考了1935年的《印度政府法》、英国为加拿大制定的1867年北美法案和1900年的澳大利亚宪法。新宪法产生后，制宪会议宣布废除1935年的《印度政府法》。新宪法的主要内容包括确立宪法目标和国家性质、规定印度为联邦制国家，规定公民的资格、公民的基本权利、基本义务及国家政策指导原则。

印度宪法由序言、正文和附表组成。

序言是印度宪法的重要部分之一，宣布印度人民“将印度建成主权的社会主义的世俗的民主共和国”，并规定了该宪法的核心目标。

正文共22篇，包括联邦及其领土、公民资格、基本权利、国家政策指导原则、基本义务、联邦与各邦、中央直辖区、村务委员会、自治市、表列地区与部落地区、中央和各邦的关系、财政、财产、契约及诉讼、贸易、商业及印度领土内部交流、联邦和各邦公务员、法院、选举、某些公民阶层特殊规定、官方语言、紧急条款、宪法修订、临时、过渡及特殊条款、简称、生效日期、印地语权威文本及废除条款等内容。

正文后有十二个附表，涉及印度各邦和联邦领土、各级官员、对某些部落地区的管理、部分法令和法规、村委会和自治市的权利与义务等，均具有法律效力。

宪法第三篇规定了公民享有的五项基本权利——平等权、自由权、反剥削权、宗教自由权和文化教育权。平等权规定了任何人在法律上平等，禁止宗教、种族、种姓、性别、出生地的歧视，公职受聘机会平等，废除贱民制以及废除衔称等。自由权规定一切公民均享有言论表达、集会、结社、建立工会、迁徙、定居、保有和处置财产、择业的自由和判罪保护等。反剥削权规定禁止人口买卖和强迫劳动，禁止雇用14岁以下的童工。宗教自由权规定信教、传教和参加宗教活动的自由。文化教育权规定保护少数族群的利益，特别是保护其语言、文字和文化及受教育的权利。

1976年，议会通过的第42次宪法修正案附加了“公民基本义务”一篇，包括：遵守宪法、尊敬国旗和国歌；珍视和遵循为争取自由而进行民族斗争的崇高思想；维护印度主权统一和领土完整；保卫国家和为国家服役；提倡超越宗教、语言、地区和派别的友爱精神；摒弃有损妇女尊严的习惯；珍视和保存共同文化的丰富遗产；保护和改善自然环境；发扬科学精神、人道主义和探索改革精神；保护公共财产，摒弃暴力；在个体和集体活动中争取优秀成绩，为国家建功立业。

宪法第四篇国家政策指导原则是印度宪法中最能体现平等主义精神的部分。该篇内容不具有司法审判性质，仅作为指导性原则。1976年第42次宪法修正案正式宣布印度实行社会主义，赋予了该篇强制执行力。指导原则的主要内容包括：国家应保障社会秩序以增进人民的福利；缩小收入上的差距，消除地区之间和人与人之间在地位、设施和机会方面的不平等；防止财富和生产资料占有的集中；保障男女同工同酬；使儿童享有健康成长的机会和环境；保障法制的实施，组织乡村评议会并赋予其必要的权利和权威，使之具有自治单位的职能；保障公民的工作权、受教育权和困难状况下的公共补助权；保障工人参与企业的经营管理；努力实施针对14岁以下儿童的义务教育；增进表列种姓、表列部落及其他贫弱阶层的教育利益和经济利益；司法与行政分立；等等。

宪法还规定总统有权宣布国家进入紧急状态。在此情况下，宪法中关于联邦和基本权利的条款中止生效，联邦政府的权力此时不受这些条款的约束。当总统认为某一邦政府不能履行其职能时，有权解散该邦政府并把该邦置于联邦政府的直接控制之下。

三 宪法的修订

（一）修订程序

印度宪法第368条规定了宪法修订的三种方式。

第一，简单多数修订方式。议会可以对宪法第4条、第169条和第240条等少数条款以简单多数通过的方式进行修订，其他条款不在此列。

第二，由议会两院中任何一院提出修宪提案，在全体议员2/3以上多数出席的情况下，获得全体出席议员半数以上投票赞成，并经总统签署后随即生效。

第三，对于宪法某些条款的修订，在依照上述程序送交总统前，还应当取得印度不少于半数的邦议会的同意。这些条款是：第54条（总统选举）、第55条（总统选举方式）、第73条（联邦行政权的范围）、第162条（邦行政权的范围）、第241条（中央直辖区高等法院）、第368条（修宪程序）、宪法第5篇第4章（联邦司法）、第6篇第5章（邦高等法院）、第11篇第1章（联邦与各邦的立法关系），宪法附表之“职权划分表”以及各邦在议会中的代表权。

（二）历次修订

自1950年宪法生效以来，印度议会经常通过宪法修正案对印度宪法不断修改与补充。截至2013年已通过了98次宪法修正案。其中11次为对实质性条款的修订。例如1971年宪法第24次修正案，关于宪法修正程序做出了规定，议会修正宪法的权力扩大到能够增补、变更、撤销宪法的任何条款。这一修订是针对地主阶级及其代表以基本权利受到侵犯为由反对各邦业已颁布的土地改革法令的，目的是使议会可以对基本权利的某些条款加以限制。另外，这次修正案还规定，总统必须批准议会通过宪法修正案。这次修正案涉及一个实质性问题，即议会是否有权对宪法的所有条款进行修订。

又如1976年宪法第42次修正案，对修改宪法的程序做出了规定，扩大了议会的权力。议会有权通过宪法修正程序修改或撤销宪法的任何条款。这一修正案事实上强化了执政党在国家政治、经济和社会活动中的支配地位和垄断地位，削弱了司法对立法和行政原本就很微弱的监督和牵制作用。除此之外，第42次宪法修正案还增加了“公民基本义务”一篇；宣布实行社会主义，赋予“国家政策指导原则”强制执行力。

另外几次较为重要的宪法修正包括以下各次。1979年第44次修正案推翻了第42次修正案中的许多条款。其中对第22条第4款、第31条、第74条、第352条和第356条都做了修正；从基本权利中去掉财产权。1985年第52次修正案被称为“反叛党法”修正案，是针对议会党员叛党造成政府频繁更迭所出台的应对措施，并增加了第十个附表，规定了议会和邦立法机构成员因为失职而被剥夺资格的条款。1990年第65次修正案修正了第326条，并将选民可参加选举的年龄从21岁降低到18岁。1991年第69次修正案将德里设立为国家首都区，建立相应的立法委员会和部长会议，其政治地位和“邦”相同，有自己的民选政府和首席部长。1993年第73次修正案通过并实施了潘查雅特自治制度，并增加附表十一，规定了村委会的权利和义务。1993年第74次修正案将建立市政自治机构纳入宪法，增加附表十二，规定了自治市的权利和义务。2002年第86次修正案规定为所有6～14岁的儿童提供免费义务教育，并将此列入基本权利。2003年第92次修正案将博多语、多格里语、迈蒂利语和桑塔利语加入宪法附表八中，至此附表八包含22种印度官方语言。