坚持实施就业优先战略

李克强总理在十二届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》（以下简称《报告》）中指出：“就业是民生之本。坚持实施就业优先战略和更加积极的就业政策，优化就业创业环境，以创新引领创业，以创业带动就业。”“努力实现更加充分、更高质量就业，使劳动者生活更加体面、更有尊严。”这是政府2014年重点工作的重要内容，我们要深刻领会，全面贯彻落实。

党和政府历来高度重视就业工作。党的十六大提出，“国家实行促进就业的长期战略和政策”。党的十七大提出，“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业”。我国国民经济和社会发展“十二五”（2011—2015年）规划纲要提出，“实施就业优先战略。”这是我国首次明确将就业优先上升到国家战略。党的十八大和新一届政府都强调，“实施就业优先战略和更加积极的就业政策”。实施就业优先战略，就是把促进就业作为经济社会发展的优先目标，放在经济社会发展的优先位置，更加注重选择有利于扩大就业的经济社会发展战略。要把扩大就业规模、优化就业结构、提高就业质量作为经济社会发展和经济结构调整的优先目标，强化政府责任，加大资金投入和政策支持，使促进就业成为我们的思想共识、决策导向、行动自觉。在总体布局上，注重选择有利于扩大就业的经济社会发展战略；在要素配置上，注重通过人力资源的充分开发利用来促进经济增长；在目标导向上，注重将促进就业融入到经济社会发展进程；在工作责任上，注重强化政府促进就业的责任，建立就业工作目标责任制，发挥政府投资和重大项目带动就业的作用。

2011年以来，我们大力实施就业优先战略和更加积极的就业政策，就业规模不断扩大，全国城镇新增就业每年都在1200万人以上；就业结构不断优化，农村劳动力向非农产业转移就业2671万人，2011—2012年我国第一、第二、第三产业就业人员比重由34.8∶29.5∶35.7调整为33.6∶30.3∶36.1，一产下降，二产、三产上升；公共就业服务体系进一步健全，职业培训体系基本建立；全国城镇登记失业率保持在4.1%左右的较低水平，保持了就业局势总体稳定，为我国经济社会持续健康发展作出积极贡献。2011—2013年全国就业主要指标完成情况见下表：

我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，正处于打造中国经济升级版、加快推进社会主义现代化的重要时期，做好就业工作对于改革发展稳定大局具有重大意义。2014年我国就业总量压力依然较大，结构性矛盾更加突出，高校毕业生就业问题更加凸显，就业形势不容乐观。

一是就业总量压力依然存在。由于受教育年限的逐步延长，实际求职的新成长劳动力供给峰值要比劳动年龄人口峰值延后几年。2012年末、2013年末我国劳动年龄人口分别比上年末减少345万人、244万人，而同期就业人员分别比上年末增加284万人、273万人。2014年城镇需就业劳动力仍维持在2500万人左右，需在城镇就业的新成长劳动力约1600万人，包括高校毕业生727万人。既要满足城镇新增就业需要，又要为农村转移劳动力留出空间。同时要做好约920万城镇登记失业人员的就业帮扶和援助。这对就业工作带来较大压力。

二是就业结构性矛盾更为突出。从产业结构看，随着经济转型升级，传统低端制造业对就业的贡献会下降，新增就业岗位将主要集中于生产、生活服务业。从区域结构看，受产业调整、生活成本上升等因素影响，过去对就业增长贡献较大的长三角、珠三角、环渤海经济圈，劳动力需求总量下降。而随着产业转移及中西部发展战略的实施，新兴经济区域以及一部分中小城市，劳动力需要明显上升，对就业增长的贡献不断加大。从供给结构看，新增劳动力供给中高校毕业生占将近一半，高中端劳动力比重较大，低端劳动力明显出现短缺。高校毕业生专业技能、就业愿望与社会需求不匹配，他们希望找到相对稳定、有质量且收入体面的工作，对就业条件和环境是否公平更加关注。新生代农民工最关心能不能平等享受城镇基本公共服务，能不能在城镇落户，收入水平是否合理。突出的结构性矛盾，意味着大量劳动力必须在职业、行业、区域之间进行调整，这对就业工作形成巨大挑战。

三是就业面临的经济形势仍将错综复杂。从国际看，世界经济复苏仍存在不稳定不确定因素，影响我国实体经济。国际劳工组织《2014年全球就业趋势报告》指出，全球就业依然乏力，未来几年失业人口将继续增加，其中青年人失业问题尤其需要引起关注。我国正处于经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期，经济下行压力依然较大。经济增速放缓、劳动生产率提高，会直接降低对就业岗位增长的贡献。产业结构调整就意味着企业有生有死、职工有进有退；化解产能过剩、企业兼并重组对部分劳动密集型低端制造业的就业岗位形成挤出效应。同时要看到，做好就业工作也有一些有利条件。我国工业化、城镇化持续推进，保持经济中高速增长，改革红利不断释放，就业增长有基础。国内生产总值2013年达到56.9万亿元，总量增大，对就业的拉动能力增强。国内外经济复杂多变，必将对我国就业工作提出新的要求。

针对就业工作面临的形势任务，我们必须大力实施就业优先战略和更加积极的就业政策，千方百计推进全年就业目标的实现，确保就业局势持续稳定。

一、实施就业优先战略，需要坚持把促进就业作为经济社会发展的优先目标

解决就业问题根本要靠发展。保持稳定的经济增长速度，是解决就业问题的关键。《报告》提出，“稳定增长更是为了保就业”, “守住稳增长、保就业的下限和防通胀的上限”, “今年经济社会发展的主要预期目标是：国内生产总值增长7.5%左右，居民消费价格涨幅控制在3.5%左右，城镇新增就业1000万人以上，城镇登记失业率控制在4.6%以内，国际收支基本平衡，努力实现城乡居民收入增长和经济发展同步。加强对增长、就业、物价、国际收支等主要目标的统筹平衡”。我们应全面领会《报告》的要求，稳增长的下限也是保就业的下限。经济增长由高速转为中高速，要保持就业局势总体稳定，必须贯彻落实党中央、国务院决策部署，在制定经济发展规划、确定经济发展速度时，优先考虑扩大就业规模的需要，使经济健康发展的过程成为就业持续扩大的过程。在保持必要增长速度的基础上，提高就业弹性，使既定的经济增速更多地拉动就业。同时应加大公共财政对就业的投入，把就业岗位增加、人力资源配置、从业人员培训贯穿到政府投资和重大建设项目中去，实现经济增长与扩大就业良性互动。