第二部分
偿债承诺

第4章
月球环形山：国债

破产绝非儿戏。

——卡莱尔

假如你曾沿着曼哈顿第六大道至第四十三街行走，抬头便可见一块13位数字的大横牌，我上次见到它是在1999年10月17日，上面的数字为：

5601 723 423 979

这个数字之上有四个字 “美国国债”，数字前面是美元符号，下面还有两个统计：“平均每户73191美元”和“每秒增长10000美元”。

这块横牌只是历史的一段小插曲，它是那场关于美国公共财政激烈争论的遗留物。公共财政曾在20世纪80年代晚期和90年代早期在美国政治上扮演了重要角色。1986年，罗纳德·里根财政政策的批评者在《纽约时报》上发表了一则文章，警告人们日益膨胀的国债将导致“共和国的灭亡”。保罗·肯尼迪将1985年国债总额（1.8万亿）看做是美国信贷过度扩张的征象，并悲观地补充道：“历史上除了美国，在和平时期如此增发国债的大国仅有18世纪80年代的法国，而它的财政危机也导致了国内的政治危机。”

假如美国国债每秒1万美元增长速度数据可信的话，那么到2001年初美国国债将会达到14位数：10万亿美元。而克林顿总统却能够在2002年2月宣称，以他最新的财政预算计划，到2013年美国国债将全部偿清，这也意味着国债的增长速度为每秒-1000美元。美国国债危机究竟是怎么回事？要回答这个问题，就必须把第六大道的那13位数置于更广阔的历史和经济背景下来考察。

若以长远角度来审视国债，则会发现只要国家金融机制能够对国债管理得当，一座表面沉重的债务大山或许并非不妥。这些金融机制，尤其是长期国债机制，其发展的曲折之路正是解读现代历史的关键之一。

国债的起源

私人债务可以追溯到公元前2000年，而国债的历史却短得多。古希腊、古罗马都没能正式形成国债，而阿巴斯王朝的哈里发时期，虽然巴格达的中央金库会根据税收收入的预期进行短期借贷，并向贷款人非法支付利息或以授以非现金形式的特权作为回报，但真正意义上的国债体系也未建立。由于在现代社会中国家的信誉通常被投资者认为要高于私人信誉（有时也不尽然），故而国债在近代得以迅猛发展。许多信贷机制早在国债之前便已出现：在中世纪早期，虽然高利贷（利息）在天主教、新教和伊斯兰教中被认为是罪孽的，但规避《反利息法》的方式不断推陈出新；自12世纪起，热那亚人已经开始使用汇票；14世纪出现了第一批可转让票据，即经背书即可转让给第三方的票据。然而正如我们所见，在现代早期，君主所承担的风险溢价通常高于商人。

由于税收收入在一定程度上的可预见性，促使它成为了中世纪意大利最早的公债体制的基石。12世纪威尼斯的公债依靠的是国家对盐税的垄断，其税收收入专门用于债务的还本付息和赎回。13世纪，以税收为基托的强制性贷款的不断增加，进一步深化了国家的负债程度。16世纪出现了对用于偿还债务的税收进行管理的专门机构。在15世纪的热那亚，盐税收入本身被拍卖出售给购买人，圣乔治准公立银行对其负责监管。佛罗伦萨也出现过类似的体制，由于国家对强制性贷款的倚重，由专门机构负责监管的公共债务也逐渐增长。此处一项重要的进步是追索权可以让渡，它不仅可以自由转让给本邦公民，经许可也能够转让给外邦人员。1536年，负责为教皇管理债务的专门机构成立。

而北欧各邦国的国债体系基于永久年金债券、有期年金债券和终身年金债券发展出不同的道路。无论是哪种形式的年金债券，投资者都是将资金借予邦国政府以换取持续的收入流。永久年金债券的收入流名义上是没有期限的，即国家按债券票面价值的一定比例永久支付年金，当然投资者也不能收回本金。而有期年金债券则是在特定期限内支付利息并偿还本金，之后债券即到期。终身年金债券则古今类似，均以投资人或其他指定人的寿命为期限支付年金。自14世纪后期起，科隆发行可赎回的永久年金债券，利率从5%到5.5%不等。这种可赎回的债券通常被称为“货币购买”或“应付款出售”，而且经常以城镇之类的不动产作为担保；利息则被称为“赠品”以规避那些反放贷的法律。同样，荷兰的各邦国也发行终身年金债券和永久债券。1568年，荷兰联邦税务总长开始发行债券，由于它比各邦国的债券更易转让，因此对那些希望在债券到期之前将其变现的投资人而言也更具吸引力。而在之后的世纪中，由于荷兰税收收入的绝大部分由各省掌握，因此它的国债发行大都也是省区性的，其中又以霍兰德省的国债为主。

与之不同的是，中世纪的君主国倾向于向富有的银行家族借贷来弥合他们的收支赤字。锡耶纳和佛罗伦萨的银行贷款给英格兰的国王，托斯卡纳的银行贷款给罗马教廷，南德银行贷款给哈布斯堡王室，瑞士和意大利的银行贷款给法国王室。西班牙国王起初向热那亚的银行告贷，而后又转向葡萄牙的银行。当经常需要为对外作战筹措战争经费时，向国外金融家们借贷也是必要的，但我们要记住一点，向银行贷款并不比向公众募集能够筹得更多资金，比如爱德华三世那笔30万英镑的借款。直到15世纪后期，在加泰罗尼亚（西班牙东北部地区）才出现类似于意大利和日耳曼邦国的国债体系，这种体系设立专门机构对指定用途的财政收入（用于偿债的收入）负责监管，从而保证投资人能定期取得利息。

16世纪，其他欧洲君主国也磕磕绊绊地模仿城邦国的国债体系。例如法国the Paris Hotel de Ville包税机构发行了利率为8%的永久年金债券，所筹资金上交国王，作为回报某项皇室收入指定给这家机构。对于投资人而言，其好处在于可以直接从包税总长的金库中收取利息，而不必通过其他不太可靠的王室财政机关。公债发行量在17、18世纪有了显著增长：到18世纪80年代，内克尔估计国债发行额为34亿里弗（法国古时货币单位），而这只是保守估计。西班牙国王推出双种国债，即短期高息国债和长期低息国债，而后者的利息费用从国家的常规性财政收入中列支，这种债券到16世纪60年代时，已经发展成可转让债券，并衍生出永久债券、终身债券和可赎回债券等多种形式。与之相仿，16世纪40年代，荷兰哈布斯堡王室的终身年金国债和永久年金国债的利息费用也从货物税和财产税收入中列支。

17世纪，从意大利扩展至全欧洲的一项重要创新是公立银行的诞生。此处，我们首先要区别原本由不同机构行使的两个不同职能：国债管理和货币管理（此处货币管理中不包括铸币，铸币通常委托给铸币厂）。考虑到结算系统在大规模商业发展中起的关键作用，区别这两种职能尤为必要。虽然在热那亚和美第奇家族的佛罗伦萨都曾有过公立银行的先例，但真正意义上的公立银行是成立于1587年的里阿尔托（威尼斯一岛屿）银行，它通过接收存款、实现转账、承兑汇票，改革了威尼斯的货币流通和支付系统。成立于1619年的基洛银行把威尼斯的部分短期国债转换成带息可转让债券。阿姆斯特丹的威塞尔银行的功能与里阿尔托银行相似，但它也处理金条和铸币事物。其他地区很快纷纷效仿：米德尔堡（1616年），汉堡（1619年），代夫特（荷兰城邦，1621年），鹿特丹（1635年），奥地利（1703年），丹麦（1736年），瑞典（1762年），普鲁士（1765年），以及俄罗斯（1768年）。而瑞典的公立银行相比英格兰银行而言，更类似于威尼斯的基洛银行。和阿姆斯特丹的公立银行不同，英格兰银行的首要功能是管理国债，但由于它既垄断了纸币发行，又深度渗透于商业贸易，导致它在维持货币稳定上具有天然利益（正因如此，随着时间推移，货币稳定也渐成其责任），这也意味着要维持纸币与铸币的可兑换性。

法国的情况则相反，由于约翰·劳皇家银行所制造的灾难性泡沫，导致法国的公立银行在两代人中信誉尽失。1776年建立的贴现银行旨在贴现商业票据，直到1787年才开始向政府放贷，起初只是暗中放贷，后来变得大张旗鼓。这家银行持续时间不长，内克尔曾打算将它改制为国家银行，但却因为遭到那些“财阀主义”反对者（尤其是米拉博伯爵和屈斯蒂纳伯爵）的阻挠而搁浅，1793年，这家银行更是和其他合资公司一起被查禁。“把自己变成英国人、银行家、金融家对我们没有好处。”巴茨男爵这样说，这当然是错误的。在短暂的“自由银行”时期之后，直到1800年，拿破仑·波拿巴雾月政变的支持者才建立了法国银行。与英格兰银行不同，法国银行部分为政府所有，政府将偿债基金存放其中以此换取股份。1806年，在这家银行被授以巴黎纸币发行权3年之后，拿破仑也说：“法国银行不仅属于它的股东们，也属于授予它货币制造特权的国家。”

公立银行的演变只是17世纪荷兰金融革命的一部分。荷兰金融进步不仅反映在霍兰德省（最富有的联合省）信贷量的迅猛增长上，也反映在终身可赎回的年金债券形式上，这种形式的债券为联合省商人提供了一种既安全又易转让的投资产品。另外享有贸易特许权的东印度公司的股份也发展成一种新的证券，这家半私有的公司是荷兰商业发展和移民扩张的利器。光荣革命之后，荷兰总督威廉三世成为英格兰和威尔士国王，这些金融创新也随之跨过了英吉利海峡。

随后而至的与奥格斯堡同盟的战争迫使英国快速应用起荷兰的金融技术，但得先加以变通。1693年终身年金债券和彩票的发售不尽如人意，而利率为8%的总价120万英镑的特别债券在次年却被认购一空，吸引认购者的一是有专门的税收收入被指定用于支付债券利息，二是认购者有权组建新“英格兰银行”，对政府借贷享有有效垄断权。这个新银行补偿财政亏空，允许财政部发行银行“加印票据”，接收政府信用证作为存款或作为新公债的认购。1702～1713年，战争引发了稳定的公债流，银行则可以发行自己的股票。英格兰银行只是享有垄断权的新公司的先头兵，继之而起的还有：新东印度公司（1698年）、联合东印度公司（1708年）、南海公司（1711年）。信贷如此扩张的结果是，在可供投资者交易的资产范围上，伦敦很快超过了阿姆斯特丹。不过有一点我们不能忽略，那就是新生的股票市场在多大程度上仍是政府的。南海公司成立的目的主要是为应对战时财政的压力，其目标是筹措900万英镑的短期政府债券，公司按面值认购债券，换取股份，然后将它转换成利率为6%的政府年金债券。到《乌德勒支和约》（1713年）时，政府债务大约为年金债券、博彩金以及新英格兰银行和南海公司的贷款三部分平分。4年后，大量的博彩金并入，或者说转换为由新英格兰银行管理的利率为5%的新股票。

正是这些公司的不断尝试——其中包括了南海公司泡沫（见下文）的惨痛经历——最终产生了符合政府需要的理想融资产品。短期而言，南海公司和其他贸易公司的股票收益远比政府发行的年金债券更具吸引力；当1720年3月“泡沫法案”提出可将政府年金债券转换成公司股票时，投资者们争相转换。然而南海公司泡沫的破灭向投资者揭示了这么一个悲伤的事实：股价能够涨到某种程度，也就能跌到某种程度。为了帮助那些把年金债券转换为南海股票的众多投资者解套，南海公司将其股票转换为年金债券，起初以5%的利率支付利息（后逐步降到3%）。紧随南海年金债券之后的是1726年首批3%的银行年金债券，它是一种由王室专款担保的可赎回债券。1751年的合并法案后，政府自己便可以发行“统一公债”，即现代“金边债券”的前身。

债券、银行和泡沫

统一公债的诞生标志着现代公债历史的开启。较之1720年前的许多年金债券的不可赎回和流动性较差的特点，统一公债具有流动性强和可赎回的优势，但属于永久性债券。换言之，统一公债的投资者可按他名义资本的一定比例一年两次、无限期获得利息收益，直到他将公债出售为止。出售价格低于当初购买价格的风险的确存在，但相比其他类似的投资产品，统一公债的风险要小得多。它成为金融保障的代名词，是衡量其他投资产品风险的基准点。从政府角度讲，统一公债的高信用度意味着，在危急时刻，发售统一公债比征税能筹得更多资金，并可以避免日后沉重的利息负担。虽然后来也出现不少新型的融资手段，如小皮特首相推出的按年分期偿还债务的偿债基金，但在一战前，统一公债一直是国债最主要的组成部分。当然，统一公债并非政府唯一可以发售的融资产品，短期公债这个简单模仿商业票据的融资产品也向公众或机构发售，尤其在危急时刻它能够起到一定作用。但是多数新债的发行仍采取统一公债的形式，1801～1914年，仅有4%的公债为“流动债务”，即短期公债。

英国的债务体系不同于两个主要的欧洲大陆体系，即荷兰体系和法国体系，英国的债务管理体制与中央集权的机构征税体制、透明的议会预算编制程序以及新兴的中央银行并存，值得注意的是，维持纸币和黄金的可兑换性虽然是这个体系的关键，但并不是不可或缺的部分，当英格兰银行在1797年2月和1821年5月被迫中止“现金付款”时，它并没有对这个体系产生致命的后果。此外，这个体系还受益于大规模、自由管理的金融市场的发展，该市场不仅可以进行政府债券的交易，还可以进行私营部门金融资产的交易。伴随着联合债券市场兴起的还有：私营部门债券市场和早期的普通股市场，（在伦敦交易所附近的）商业票据贴现市场，以及形形色色的商品和保险市场。私营部门金融资产市场在和平时期的扩张，加深并拓宽了资本市场，提高了吸收政府战时债务的能力。

在所有大国中，法国在发展稳定的公债管理体制方面遇到的阻力最大，其中一个主要的不利条件是，国家在1610年到1800年连年赤字，仅有从1662年到1671年的9年例外。法国政府并非没有作出过努力，路易十四在位期间，让·巴普蒂斯特·科尔伯致力于提高税收收入，并以信贷银行的形式建立了现代债务管理体系。在他逝世之后，这种体系也随即被废止了。1718年苏格兰人约翰·劳通过结合荷兰和英国体系的优点对法国公债体系进行现代化革新，当时法国的公债仍停留在路易十四时期的水平，依赖于向包税人、会计师和承包人告贷得来的无数短期借款（经常只是张借条）。约翰·劳大胆地将在英国分属于英格兰银行和南海公司的不同职能统一起来。他的总银行再度受封为皇家银行，银行以股票换取国债，作为回报，银行得到了发行钞票的特权。然而，皇家银行的命运从一开始便和密西西比公司紧密联系在一起，该公司获得特许垄断法国对加勒比海地区的贸易，以及对密西西比河流域排水系统的开发。总银行的1/4的股份为密西西比公司所持有，两者的董事会成员也有交叠，约翰·劳本人即为该公司的董事之一。两者利益的优先顺序尚难权衡，通货的稳定最多只能排到第三。

1719年5月，约翰·劳将密西西比公司与他另两家贸易公司合并，从而成立了西印度公司，随后利用发行皇家银行新货币来推高公司的股票价格。之后他又接管了皇家烟草垄断经营权和最大的包税商，即联合包税公司。1719年8～10月，西印度公司的股价从每股3000里弗飙升到每股10000里弗。当约翰·劳处于“系统”顶峰时，他又接受了总审计长一职，并合并了皇家银行和西印度公司。然而物极必反，在通货膨胀以及约翰·劳对新贷款所设定的利率两者的合力之下，泡沫终于破灭。1720年6月西印度公司的股价急下到6000里弗以下；到9月，它的股票几乎“一文不值”；10月皇家银行的纸币不再作为法定货币；12月约翰·劳逃离法国。

一般认为，约翰·劳计划的失败，一定程度上“粉碎了法国现存的信用机构”。值得反思的是，英国也有它的“南海泡沫”，为什么同样的情况没有发生在英国呢？事实上，南海公司股价所经历的大起大落与前者并无不同：它从1720年1月1日的每股128英镑涨到7月1日的每股950英镑，两个月后又下跌到每股775英镑。不过英国所遭受的系统性损害程度却要轻微得多。在法国，西印度公司和皇家银行双双瓦解，不仅如此，约翰·劳所创造的一大部分资产和现金——面值约为40亿里弗——都被拒绝承认，仅有16亿得到维萨清算委员会的承认，它们被换成政府债券，利率仅为2%～2.5%。英国的情况则与此大不相同，虽然南海公司股票持有人受到一定程度的损失，但英格兰银行和英镑（其价值与黄金挂钩仅有3年）却依然安然无恙。当局者认为南海公司规模庞大不会就此垮台，于是议会接管了部分债务，420万英镑的名义资本（总额超过3800万英镑）由英格兰银行以现金购买，并换成利率为5%的债券。到1723年，该公司的股价回升到票面价值以上，其半数资本转换为债券。那些把终身年金债券（收益率通常为14%）换成南海股票的投资者，以及在泡沫期间投机买入股票的投资者，无疑蒙受了重大损失，但受害程度却远远低于法国，法国许多投资者和债权人亏得一干二净。

由于约翰·劳的失败以及后期不当的处理方式，导致法国的信用体系仍处于一个封闭状态，它的私人信用局限于公证人精英阶层提供的“信息网络”。政府信贷越来越依赖过去的短期借款形式和出售公职的做法。如我们所见，对公职的投资与英国国债投资并无太大区别，只不过前者的利息支付形式为工资。1660年，科尔伯特估计法国约有4.6万的公职人员，其资本投资总额为4.19亿里弗，而到了大革命最终清算这一体系的时候，支付给公职人员的赔偿金几乎是这个数字的两倍。18世纪中期，出售公职显然已不再能够解决旧政权的财政问题，转而变成了一个根本性的财政问题，这是因为公职人员是反对财政改革的最强大的利益集团之一。1750年，法国当政者开始开辟新财源，他们将视线投向了终身年金债券，随后终身年金债券逐步取代公职出售，成为国王最便利的资金来源。但越来越多的终身年金债券逐渐不再考虑购买者年龄的因素，均按统一利率发售。1777～1781年，内克尔通过终身年金债券以及其他方式筹得5.2亿里弗，其支付期限很少有超过20年的。而他的继任卡罗恩和布连恩却无法与之相比。尽管1787年11月规定新贷款必须在巴黎最高法院登记，然而王室财政更多地依赖于对将来税收收入短期预支的续借（当时已达到2.4亿里弗）。当政府试图驳回法院召集议会的要求时，“政府平时的债权人都拒绝借款”。1788年8月，布连恩被迫中止支付甚至是长期年金的利息。正是这样的债务危机迫使政府召开了议会。

直到大革命引发了又一次的金融大崩溃，法国才开始以英国为模板改革其金融体系。自此之后，政府的借款形式改成利率为3%～5%的永久年金债券。法国年金债券此时已经像联合债券一样成为标准的流动证券。它和持票人债券不同（例如，持票人债券可以在买卖双方之间自由买卖），永久年金债券受益人的名字登记在公债花名册中。与之相对，持票人债券的持有者无论何人，都可以在利息到期时剪下息票兑成现金。

这个时代另一革命政权所发展起来的金融体系与法国金融体系形成了鲜明对比。在亚历山大·汉密尔顿的影响下，美国建立了在本质上类似于英国的公债体系，尽管它的联邦财政体系更接近于荷兰体系。早在1779～1780年，汉密尔顿便勾勒出一个计划以“恢复票据信用，建立永久基金以备政府未来的不时之需……取约翰·劳以及其他前人计划之所长，去其所短”。1789年，他成功地为破产的美国十三州联邦的旧债融资，将其转换为利率为6%的新债券，和联合债券一样，这种新债券也可以按其面值赎回。两年后，他克服了托马斯·杰斐逊及其他人的反对，建立起美国银行，该银行仿照了英格兰银行的规章，并像100年前的英国一样，也发行银行股票（该股票在1791年年中首次公开发售中成为大热门）。如大家所知，汉密尔顿的中央银行后来成为政治斗争的牺牲品，1832年，安德鲁·杰克逊总统否决了重新发给第二美国银行执照的议案。汉密尔顿试图为美元建立金银基础的计划也因为白银逐渐外流到拉美而遭到破坏。19世纪大部分时期，美国奉行“自由银行”原则和纸币政策，多达1600家银行发行超过10000种不同的纸币（虽然在内战前，纸币仍在理论上和白银挂钩）。直到1863年，美国才采取措施减少发行纸币的银行数量，并建立了标准的全国性纸币。直到1879年，美元才恢复了与金银的兑换率，但究竟应和何种金属挂钩仍有争议。直到1913年，中央银行才最终以联邦储备系统的形式创立起来。不过汉密尔顿创建的英式风格的国债得到了保留。而在很多方面，美国金融体系比英国更鼓励私营部门发行证券，以深化并拓宽资本市场。

正如英国所创立的议会编制预算、政府机构实行征税、金属通货（广泛采用的是黄金）等体系被广为模仿一样，19世纪也见证了英国的公债体系在全球范围的普及，其中种种原因将会在第10章讨论。联合债券成为长期债券的范例，也成为衡量长期债券表现的传统标尺（尽管一些国家在发行长期债券时更倾向于有确定期限的债券）。英格兰银行的模式也被众多国家效仿，虽然各国之间存在着较大程度的差异。仿照英格兰银行模式的国家有：芬兰（1811年），荷兰（1814年），挪威和奥地利（1816年），丹麦（1818年），葡萄牙（1846年），比利时（1850年），西班牙、德国和保加利亚均在19世纪70年代，罗马尼亚和塞尔维亚均在19世纪80年代，意大利（1893年）。不过，商业银行系统的结构在各国之间仍保持着多样化。比如，1864年的《美国国家银行法案》限制国家银行设立分支，并且只有持有政府债券的发行银行才能发行货币。而德国银行系统，由于其为实业融资的“万用银行”功能而有别于其他国家。

尽管伦敦股市在深度和广度上都达到了一定规模，但英国政府却开始依赖大银行为其融资，国债发行采用英格兰银行的竞拍机制对政府借贷进行管理，银行先竞价，向政府承诺一定的债券价格，然后再出售给公众。在克里米亚时期之前，罗斯柴尔德家族在这方面一直起着至关重要的作用，但后来竞争压低了承担发行国债的利润。这显然是从现代早期传承下来的做法：虽然罗斯柴尔德家族在资金规模上盛况空前，但它的成名业务完全复制了16世纪70年代霍雷肖·帕瓦尔维奇诺和17世纪50年代爱德华·巴克威尔的做法，他们就曾进行过战时跨英吉利海峡资产过户。在银行业发展较为缓慢的地区，罗斯柴尔德家族的跨国合作伙伴逐步垄断了新公债的发行。这一情况在法国、比利时、奥地利和意大利普遍存在，只是程度不同。而在俄国控制国债发行的是巴林家族，在美国是摩根集团。那些对罗斯柴尔德的庞大势力心生不满的各国统治者，开始鼓励其竞争对手的发展，如法国的动产信贷银行，以及它在全欧洲的模仿者。但新型的合股银行取代罗斯柴尔德家族式的私人合伙银行的进程是渐进的。

取代银行代为发售的另一种途径为通过认购直接面向公众发售。这种做法早在1506年的巴塞尔（瑞士西北部城市）就曾运用过，但能够顺利进行公开发售必须依靠相对发达的广阔的资本市场。而对较大的政治实体而言，让公众长期认购公债的风险过大。直到19世纪后期，一些像意大利一样的国家才开始通过这种方式发售公债，以摆脱罗斯柴尔德家族的控制。

然而，在实际操作中，所有的债券发行机构都倾向于和金融中介而不是和个人投资者打交道。各国的国债发售渠道存在相当大的差异。伦敦发展起专门的“股票自营商”职业，他们的职能是购入新证券（股票经纪人则是将股票卖给投资者）。美国仍保持了19世纪大机构间的竞拍模式。在法国则有一种类似大银行联盟的组织。尽管各国有别，但债务管理部门和主要的金融体系如退休金和保险基金的关系，无论在哪里都是至关重要的，这些基金在投资组合中所占比例日益增大。

战时债券及遗留问题

在福特·马多克斯·福特的关于一战的四部曲《游行的终结》里，主人公克里斯托弗·蒂金斯的出场是在“经过完美装饰了的列车车厢里”，这列火车“运行得像金边证券一样平稳”。然而，一场战争即将发生，它将对政府公债形成严峻考验。

即便那些战前最悲观的评论家，也未能准确预言过战争引起的巨大开支，战争成为了改革政府筹资机制的原动力。“动员”一词原本用于大规模的征兵号召，但不久也被应用到战时财政领域。通过认购直接向公众发售债券的方式在一战期间得到广泛采用，当时购买战时债券被官方舆论描绘为爱国主义的表现。英国影片《你》和《为了帝国》（应战时贷款小额投资委员会委托制作）激励观众投资战时债券，后一部影片更是详尽地展示了15先令6便士的投资能够提供的“军需品的数量”。1917年的一张德国海报描绘了这样一幕情景，当看到敌舰下沉时，一位海军军官向士兵解释道：“你的钱就是这样帮助你战斗的，潜水艇可以让你远离敌人炮弹，所以赶快去买战时债券吧！”1917年，美国财政部长威廉·吉布斯·麦卡杜也这样说道：“假如一个人不能以4%的利息借给他的政府1.25美元，那么他就没有资格做美国公民。”

但随着战争的逐步推移，各国（尤其是轴心国）劝说人们将现金投资到战时债券也越发困难。因此，一战期间，短期债券再次复兴，其主要形式为短期国债。到战争结束时，德国32%的国债采取了这种形式，其中2/5为帝国银行所有。法国的短期国债占比为37%。大陆国家起初主要依靠长期债券的发售，当对长期债券的需求萎缩时，便发行短期国债来弥补这一缺口，当公众对短期国债也不再购买时，政府便将它们卖给中央银行（这种做法对货币政策的影响将在下一章节中讨论）。英国也减少了长期债券的发行。1914年3月，英国长期国债（主要为联合债券）占国家总债务的90%，而5年后，联合债券占比已经不足5%。为了缓解短期国债所带来的过高的流动性，英国开始发行期限长于短期国债的中期国债。1919年12月，英国31%的国债其期限为1～9年。“金边债券”此时包括了多种可供选择的期限。英国与欧洲大陆国家在战时财政方面真正的不同之处就在于此，平均而言，英国只有18%的战时国债属于短期债券。而战争开支较少的美国，是唯一依赖长期国债的参战国。

1914年后，国债的“期限结构”更趋复杂，这有两层重要意义。第一，债券期限的多元化为投资者提供了更多的选择，从而加强了国债体系的灵活性。第二层意义就不是那么正面了，短期债券的增加使得财政和货币之间形成了复杂而勉强的关联，特别是对短期国库券负有贴现职责的中央银行只是简单地靠印钞来解决问题，这也是导致了一战期间及其后高通货膨胀的产生（参见第5章）。此外，由于需要不断地为短期债券展期或以新债换旧债，使得现代国家的债务危机开始显现出来，这与当年推翻法国旧政权的财政危机没有什么不同。1919年后，很少有国家能像英国一样对此早有预备，通过预算盈余来偿还短期债务，或将它转换成长期债券。在法国、比利时和意大利，投资人拒绝将短期债券展期所产生的融资危机引发了20世纪20年代中期严重的财务动荡。1925年，法国仅有刚过半数的债务为长期债券，比利时也是如此。意大利的该比例约为2/3，但它同样也受到了融资危机的冲击。稳定20世纪20年代战时债务的一个关键就是减少短期债券的比例。

二战时期，英国政策的目标是通过股票发行委员会限制其他投资机会，从而实现中长期债券发售的最大化。它推出了品类繁多的债券和票据用来降低债务的流动性：国防债券、国民储蓄证、战时债券以及针对各机构的财政部债券。二战结束时，英国债务平均期限比1918年或1919年略短，但差别不大。美国债务的结构比例也与英国类似，公开发售债券和印制货币为战时开支筹措的资金大致相等（各占开支的1/4）。而轴心国却过分依赖短期借款，这也意味着大量的货币加印。战时德国的货币量增长了近7倍，意大利为8倍。和一战一样，导致通货膨胀的主要原因是中央银行靠印钞来解决短期国债还贷问题。

对英国而言，1918年和1945年真正的不同之处在于，二战后可用以为战时增加的短期债务进行还贷的财源减少了。结果，英国面临庞大的短期债务和人为压低短期利率的问题。战后有种普遍的观点，认为公债机构和货币供求之间存在一定的联系，因此政府当局限制流动资产股票流向银行系统，同时直接控制银行贷款。英格兰银行没有将短期证券转换成长期证券，而是采用了一种消极的“水龙头”融资法，让长期证券的销售数量由做市商来决定。

20世纪80年代，随着信用限制的废止、英格兰银行的基准利率重新成为货币政策的首要手段，以及机构“大爆炸”淘汰了作为政府与投资者之间媒介的股票自营商，这种并不令人满意的系统（理论上也存在缺陷）也被废止。自此后，新金边证券通过竞价直接出售给大机构，如同19世纪50年代和20世纪早期的做法。然而，保守党财政部长们在政府借债对货币供应所造成的影响上观点各异，导致债务管理政策前后无法保持一致。20世纪80年代早期，国债的实际发售量超过赤字所需（过度融资），政府希望能够借此提高个人投资者的持债比例，降低银行的持债比例，他们认为银行不会将新增的金边证券作为再行放贷的基础。这项措施由于财政部未达到货币政策的目标而终止。取而代之的是“充分融资”的政策，在该政策下，所有的公开募集都在银行系统外完成。但20世纪90年代经济衰退时期，政府重新依靠向银行出售证券来募集资金。最终，1995年7月的债务管理评审宣布债务管理和货币政策彻底分离，之后一个举措又对这个决定进一步制度化，它把货币政策制定委托给“独立操作”的英格兰银行（1997年），而把债务管理交由新成立的财政部债务管理办公室负责（1998年）。由于多数中央银行起初都是公债的管理者，故而将公债管理与中央银行控制的货币政策相分离，这在历史上可以说是非同寻常的，而意味深长的是，这种分离制度恰好发生在政府融资需求下降的时期。

测量债务之山

现在我们从量上对国债加以分析。过去的赤字和债务究竟有多大？

在光荣革命后的那个世纪，所有大国的开支往往都会超过其税收收入。比如，1692～1815年，英国的平均预算赤字达到国民收入的3.3%。英国在18世纪中，通过借债为战争筹得的资金占战争总开支之比高得惊人： 1776～1783年，该比例接近40%；1793～1815年，该比例约为27%。俄国1764年的赤字大约是当年财政支出的18%，1796年这一比例为29%。1786年路易十六的总审计长布连恩颇费周折地计算出当年皇家的收支缺口，他估算当时的赤字占总支出的19%。而法国在大革命时期的赤字更高：1791年法国赤字为总支出的70%，1794～1795年为40%，1796～1797年约为50%。正如乔治三世所说，18世纪和19世纪初的反法战争从某种意义上说是一场“信用战争”。在康德看来，公债作为战争经费的基础是如此明显，以至于他在他的《永久和平反思》（1795年）中的第四条设想了一条禁令：“禁止与国家外交有关的一切国内外债务。”

以占财政总开支的比例来计算，在19世纪这个通常被认为是“财政收入充沛”的时代，各国的赤字也不容忽视。只有英国在拿破仑战争之后的一段时期内，其中央政府的预算算得上是收支平衡的。1816～1899年中仅有4年，英国政府的赤字超出了国民生产总值的1%。而假如不计债务偿还的支出，19世纪的英国财政即可实现相当大的预算盈余：1816～1899年，预算盈余平均可为国民生产总值的4.6%，1822年更是可达到11.2%的峰值。假如1875年后划拨到偿债基金的支出也略去的话，它的预算盈余将会更大，在英国的预算编制中，该项支出记做特殊惯例下的经常性支出。美国联邦政府的财政预算在非战争时期也多有盈余。但大部分欧洲大陆国家的财政预算在多数情况下都出现了赤字。法国财政预算在1816～1899年仅有7年才有盈余。意大利从1862年到1899年，连年有赤字相伴，德国在1924年前也均是如此。1870～1913年，奥地利的财政预算仅在1892年和1893年实现了收支平衡。俄国从1890年到1913年中只有过三次预算盈余。当然，1914年前各国的赤字相比国民收入并不大（见表2）。只有德国在1890年到1913年间的平均赤字达到了国民产值的3%，而联邦政府的大部分赤字都由各邦州的“会费”来弥补，而不是通过借债解决。但是，如果考虑到1914年各国的预算规模较小，这些赤字相对预算规模而言就相当大了。

无论以何种方式计算，两次世界大战都给所有参战国造成了巨额赤字。1915～1918年，英国的赤字超过了国民生产总值的30%；德国的相应比例上升到40%，甚至在1917年超过了60%；意大利相应的平均赤字比例为22%。二战时期各国赤字程度与一战时期相仿。1943年，各国的赤字占比处于从苏联物质产值的19%到德国国民生产总值的36%的范围内。两次大战之间，各国都试图回到预算平衡，但除了英国，其他参战国很少能达到这个目标（美国在20世纪20年代实现了预算平衡）。不过，英国在1933年也短暂地出现了赤字。二战后的情况也大抵相同，不过到1969年的这段时期，不仅英国，连德、日这些战败国也实现了预算盈余。

1948～1972年，英国未出现过预算赤字（1965年是个例外，当年的开支进行了重新分类），这一现象否定了这么一种观点，即认为20世纪70年代前，公共财政存在着利用公债来提高国内需求的“凯恩斯革命”。诚然，凯恩斯早在1933年曾提出以“公债支出”为增加有效需求的途径，但他一直将赤字财政视为“孤注一掷的权宜之计”。同时凯恩斯也反对财政部所青睐的常年平衡预算，他认为：“只有通过提高国民收入，也就是提高就业率，才能实现预算平衡。”这也表示在经济萧条期间，短期赤字会带来中期性的预算平衡。此外，凯恩斯希望赤字出现在“资本预算”中，换言之，赤字应当用做公共投资，而不是用来解决政府的经常性开支。事实上，就连那些自认为是凯恩斯主义者的政治家们也发现，他们无法执行违背经济周期的政策，尤其是追求完全就业和保持汇率稳定两者会发生周期性的冲突。或许对凯恩斯财政扩张唯一真正意义上的尝试是安东尼·巴伯1972年的预算，它开启了长达16年的赤字预算。1973年近似狂热的繁荣过后，当国内生产总值增长达到7%后，随着收支逆差激增、英镑汇率下挫、通货膨胀加剧，英国经济终于崩溃。

英国1973年前未出现财政赤字这一事实也对另一种根深蒂固的观点，即“民主赤字”理论提出了质疑。这一理论预言民主政府往往会面临赤字，其原因是选民赞同提高公共开支却抵制税收。前文已有论述，20世纪选民人数高于直接纳税人人数，被认为是这种政治诱导型赤字的根源。但就英国而言，赤字财政仅出现在20世纪70年代早期石油危机之后，日本的情况亦是如此。

然而，英国和日本也可能只是“民主赤字”理论的两个例外而已。如表2所示，中央政府的财政赤字在法国和美国已成惯例（1890～1913年除外）。意大利一直以来都面临赤字（即使在对选举权有严格的纳税额限定的时期）。不仅如此，过去和平时期从未达到过的高额赤字在1970～1999年随处可见。值得一提的是日本，其传统预算一直保持盈余（即使在战争时期），而此时它也突然改为赤字预算。尽管英国的反凯恩斯主义政府努力控制财政政策，但赤字预算仍在延续（1988～1990年除外）。“缩小赤字”的说法曾在修订过的《公共部门借款规定》中出现，它也是玛格丽特·撒切尔预算方案的关键目标。奈杰尔·劳在1988年更是豪迈地表示：“今后，零公债才是标准预算。”到1994年，英国财政赤字上升到国民生产总值的8.3%。事实上，如果以旧的标准衡量，这个赤字额将会更大。撒切尔执政期间，通过减少资本支出，以及将出售国有资产（即私有化）的收入记为经常性收入的做法，掩盖了真实的赤字额。

以前的债务情况如何呢？1427年，佛罗伦萨的公债总计约为500万弗罗林，这几乎是它一个世纪前公债数额的10倍，甚至可能高于国民产值。而荷兰联邦诸省的国债总额更大，到17世纪90年代，荷兰国债已与国民产值相当，在法国统治的1795～1806年，这个数字更有上升。不同的是，早期的现代君主制国家没有背负如此沉重的债务负担。比如，法国1561年的债务大约为当年国民生产总值的20%。在17世纪后期之前，英国国王的债务相对国民收入而言较少。伊丽莎白一世统治时期，她的债务从22.7万英镑降至零，后又升到35万英镑，即便如此，这也只占了国民产值的1%。即使在光荣革命时期，300万英镑的皇室债务也只略高于国民产值的5%。17世纪，瑞士联邦没有任何负债，事实上它的一些成员共和国颇有家资，比如1660年的卢塞恩近1/3的总支出用做对其他国家或个人的放贷投资。

然而，在光荣革命完成一个世纪之后，英国的债务在1784年增长到国民收入的215%，这种增长仅在和平时期略有停顿。在接下来10年的短暂和平时期，负债略有下降，但到1815年，它又升到国民收入的222%，并在1821年达到268%的高峰。无怪乎国债成了“巨大”的代名词。“我的主人是全球五大洲中最出色的丈夫。”萨克斯-科堡的利奥波德的秘书斯多科马男爵在1816年他的主人与夏洛特公主、摄政王之女结婚后不久写道，“他的妻子对他的厚爱无以言表，只有英国公债才可与之相比。”当时英国债务数目的确惊人，相比之下，法国不但在国债的绝对值上低于英国，它的国民收入也要高于英国。据估计，18世纪70年代法国国债仅为国民生产总值的56%，但另有数据显示法国国债在1787年已经超过国民生产总值的80%，还有一个估算认为这一比例应为150%，但即便是最高的估算，也明显低于英国国债。

图8试图以最大时间跨度呈现英国、法国、德国和美国不同时期的债务情况。最为明显的是英国经历了两次债务高峰：1688～1815年的一次是由于对法作战，1914～1945年的一次是因为对德作战。尽管两者的峰值相当（1946年国债/国民生产总值之比仅略高于拿破仑战争后），但两者的坡度却大相径庭，第二座债务高峰的坡度无论是上行还是下行均明显陡于第一座债务高峰；第一座债务高峰的“南面”有一系列的次高峰（1698年、1721年、1750年、1764年和1784年），而第二座债务高峰由三个锯齿状的小高峰组成（1923年、1933年和1946年）。

法国和普鲁士两国都是在拿破仑时期才出现债务的，其债务与国民产值之比均低于50%。事实上，在1870年前，法国的债务占国民产值比一直保持在50%以下，但自那之后便开始迅速增长，于1887年达到117%的高峰，之后逐步回落到一战前夕的66%。普鲁士的债务从1815年的14%降至1848年的11%，并在1872年前一直保持在14%的水平。普鲁士之后的债务增长应联同德意志帝国联邦债务一并考察，当普鲁士的债务比例在1892年接近50%时，德意志帝国的债务比例也在1894年达到47%的高峰。换言之，当英国的债务比例下降时，欧洲主要国家的相应比例却在上升。

一战期间，三个欧洲国家的债务与国民生产总值之比较为相似，都出现了猛烈的增长。而1919年后，它们的道路出现了分歧。当英国和法国的债务在战后几年继续增长时，德国的债务却急转直下，到1923年实现了零负债（其原因将在下章讨论）。1922年，法国的债务占比达到185%的高峰，之后一直到1930年，它的债务占比持续下降，但仍高于100%。而英国的债务负担在20世纪20年代几乎没有减轻，事实上它在1930年和1933年还有所加重。德国的债务负担在大萧条期间仍低于英国和法国，但1933年后开始迅速蹿升，并在1943年超过了英国。二战后它又开始回落，在1950年降到了20%以下。法国的债务负担在1945年后开始降低，并在20世纪50年代、60年代继续保持下降趋势，从1958年的30%以上下降到1974年的不到8%。

美国联邦债务负担一直以来都较为低缓，它从独立战争后的超过60%，下降到19世纪30年代的零负债，而后从1860年的2%迅速升至1878年的41%。即便将各州的地方债务计算在内，19世纪美国的债务总量仍相当低：1825年约为国民生产总值的10%，1843年增长到15%，然后又稍有下降，1860年达到12%。美国债务的最高值发生在南北战争之后的1870年，达到国民生产总值的49%，但此后，这一比例便很快回落到1913年的14%。即便是一战，美国的债务增长也远低于欧洲主要国家：1919年联邦政府的债务占国民生产总值之比仅为30%，而同期欧洲国家的相应比例约为150%。美国的债务负担在大萧条时期有所增长，从1919年的16%增至1939年的45%（此时公共部门债务已与国民生产总值相当）。二战更加重了美国的债务负担，二战结束时，仅联邦债务就达到国民生产总值的114%。但和英国一样，美国的债务负担在战后迅速回落，到1974年，美国债务仅为国民生产总值的23%。1980年，所有三个级别的美国政府的债务总量仅为国民生产总值的38%。若将美国债务水平与其他国家进行对比，我们可以发现后来引起评论界担心的罗纳德·里根时期的债务增长实际上并不过高。

按照经合组织对政府总债务的定义，里根之后的美国债务仅略高于国民生产总值的63%，而这一比例至少比该组织9个成员国低。此外，在同一时期，该组织另7个经济体的债务增长更为迅猛。即使按照《美国统计数据摘要》对国家债务更为宽泛的定义，美国公共部门债务在20世纪90年代中期也仅为国民生产总值的82%。或许有人认为这一债务负担水平部分是美国赢得“冷战”的结果，的确，这与它1946年的债务水平大致相仿，那时美国刚赢得二战胜利。而20世纪90年代后期美国的预算盈余为它偿还联邦债务提供了基础。同样，英国2000年充盈的财政收入也鼓舞了英国财政部长，他宣称要对债务进行清偿。

与之相比，经合组织中有四个成员国在1999年的债务与国民生产总值的比例超过了100%（意大利、比利时、日本和希腊），而这些数据与许多不发达国家经济实体相比，就显得微不足道了。几内亚比绍共和国的债务总额超过国民生产总值的5倍，尼加拉瓜和刚果共和国的债务总额是国民生产总值的3倍多。地处撒哈拉沙漠以南非洲中部地区的5个国家，其债务总额都超过两年的国民生产总值。

公债重要吗

怎样的债务水平就算过高了呢？在米考伯先生看来，任何赤字无论大小都是过高的：“若财政收入为20英镑，支出为19英镑，则皆大欢喜。若财政收入为20英镑，支出为20英镑6便士，那就不妙了。”美国一些政治家对公共财政的态度是，他们希望联邦能和某些州一样，在《宪法》中包括一项平衡预算修正案。欧洲国家对国债的态度则不像米考伯主义般苛刻。《马斯特里赫特条约》明确规定，一国若想成为经济及货币同盟的成员国，它的赤字不得超过国民生产总值的3%，债务不得超过国民生产总值的60%，但这一标准并未被严格执行。英国财政部长戈登·布朗提出，英国的债务应依照经济周期运转稳定在国民生产总值的44%左右。

但各国国债的长期实际情况，尤其是英国的情况，都与这些规则背道而驰。任何有关国债的理论都应能够解释为什么18世纪和20世纪的英国能够战胜在经济和人口方面都更胜一筹的对手，也应该能够解释为什么英国没有像法国和德国一样，由于债务过高而出现国内政治危机，更重要的是，它应该能够解释为什么英国的债务负担最重，时间最持久，却成为了“第一个工业化国家”。

人们对巨额国债所造成的宏观经济影响早有戒心。大卫·休谟在1752年反思英国日益增长的国债时，看到“毁灭性的种子……四处蔓延，连最粗心的人都看得一清二楚”。詹姆斯·斯图尔特爵士在15年后也写道：“如果不对国债的增长加以限制，如果国债继续不断地积累，如果我们的国民精神任其摆布而无动于衷的话，那么所有的财产、收入都会被税收吞噬一空。”亚当·斯密在他的《国富论》中指出，贷款筹措容易排挤私人投资，从而抑制了私人资本的形成。李嘉图把国债称为“耗损国力的可怕灾难……是让所有努力都付之东流的痼疾”。对国债的这种批判态度对维多利亚时期的政治家们产生了巨大的影响。1854年3月，格莱斯通建议用当期税收支付克里米亚战争开支的主张失败后，将“战争支出”描述为“上帝加诸各个国家的一个道德制约，它约束了各国对于征服的野心和欲望”。他说：“向货币市场进行告贷，既无必要也不值得提倡。”他在援引约翰·斯图尔特·密尔和麦卡洛克时指出，“借贷资本不是剥夺了目前的生产资金，就是剥夺了未来的生产资金”，所以，“这种对生产资金的剥夺无异于从工人阶级手中夺走了同等金额的工资”。维多利亚中期有这样一个普遍观点：“税收取自收入，贷款取自资本。”在此基础上，斯坦利·杰文斯在他1865年的《煤炭问题》中指出，国债应当完全偿清，作为国家财富的重要组成部分，英国的煤炭储量100年后将会枯竭。这为格莱斯通敲响了警钟，他打算通过预算盈余以及和平外交政策，在250年内实现零债务。

但长期以来也有不同的意见，他们认为公债对经济也有正面的作用。18世纪作家艾萨克·德·品托认为，国债是刺激增长的积极因素，它“永远不会到期，不必担心到期支付，它们就像不存在一样”，他说，每一笔新贷款“都会人为地创造出一笔之前并不存在的资本，它长久、稳固而可靠，就如同真有这么一笔现实财富一样”。“某种债务一旦产生，该数字便保持不变，但它的贡献却随着流通过程逐渐增大，而且不会造成货币的过度膨胀……税收取之于民，用之于民，这使得社会整体受益。”托马斯·马尔萨斯反对清偿国债，他认为借助“财富效应”，债券持有人的消费会刺激综合需求的增长。简单而言，国债可以增强国力，甚至可以增强国家声望。美国早期公共财政的天才人物亚历山大·汉密尔顿在1781称：“国债若非过度，对我们国家而言则是幸事，它是我们国家的有力基石。”大约80年后，詹姆斯·拉塞尔·洛厄尔在他的《比格罗文件》中，以此讽刺南部邦联（美国南北战争中的南部邦联）领袖杰斐逊·戴维斯的独立声明，他在文中写道：“我们有战争，有债务，有国旗，如果这都不算独立，那什么才算是独立呢？”

20世纪对公债正面作用的论述更为精巧。早期的凯恩斯主义者认为，“功能性”赤字财政能够刺激未完全就业下的经济：公共部门的赤字或者说公债能在危机时期发挥作用。近来更有人主张，在不健全的市场下，公债的增长能够促进金融体系的完善（确切地说，即为“引入新证券能够分散风险”），从而有助于资本的形成和经济的增长。历史学家们认为，它解释了为什么英国在18世纪债台高筑，却仍取得了经济上的成功。据称，拿破仑战争后期，当英国政府依靠贷款筹措战舰和军械经费时，公债与资本形成之间的正比关系变得尤为强烈。如表3所示，政府借债的确可以有效地促进私营证券和股票市场的形成。1853年，英国政府债券占伦敦证券交易所报价证券的70%。到1913年，这个数字降低到不足10%，但两次世界大战加大了公债发行，抑制了私营债券，使得公债的占比又回升到55%。即使到了1980年，金边债券仍占伦敦证券交易所所有证券市场价值的1/5以上，占其票面价值的60%。

为公债正名的另一个理由是它产生的转移效应并非那么严重。法国理论家让·弗朗索瓦·梅隆在他的《贸易政论》（1736年）中指出，国家债务只是“从右手交到左手的债款，只要体内有必需的营养并懂得如何分配，就不会削弱体质”。这一观点进而发展成：从宏观经济角度讲，债务并不一定比税收更具负面性。经济学家罗伯特·巴罗认为，“对家庭而言，当前的1美元税收等同于当前的1美元赤字”，这种说法的重要前提是，任何一个对后代有责任感的家庭，都会把将来要交的税款（政府将用于短期债务的偿还）与当前要交的税款等量视之。从这个意义上说。政府的赤字不过是对征税的早晚进行调整，从而调整了“实际经济活动发生的时间”。而税收具有紊乱性，即会导致经济活动产生紊乱，导致经济发展无法达到最优状态，而赤字却可以缓减税收对于经济的紊乱影响，把诸如战争、经济萧条等特殊事件产生的额外开支推迟到经济更为繁荣的时期。既然税收具有紊乱性，那么危机时期公开发行国债也变得尤为重要。早在一个半世纪前，乔治·康沃尔爵士（他在克里米亚战争时期取代格莱斯通担任英国财政大臣）1855年4月就曾指出：“税收削弱企业发展能力，扰乱行业正常秩序，干涉资本的正常分配，比政府贷款对公众更为有害。”牛津经济学家G·K·里卡兹在同年的讲座中说：“继承被抵押了的遗产好过继承被税收抽干了的遗产。”

不过这一切可能只是对一个尚有瑕疵的概念的争论，人们普遍认识到“赤字”这个词本身的定义有误。以19世纪70年代到20世纪30年代的英国为例，由于当时中央政府预算将划拨到偿债基金的资金也记为开支，故而预算表的末行数字（统一基金的结余数）实际上低估了盈余额。另外对“线上预算”的支出和“线下预算”的支出划分也较为随意，它只是对经常性支出和资本支出做了名义上的区分而非本质上的界定。此外，统一基金既没有包括国民保险基金，也没包括当地政府和国有企业的借款（这些都包括在《公共部门借款规定》中，该《规定》是1976年推出的衡量赤字的标准）。一些经济学家认为该《规定》相比经过周期调整的《公共部门财政赤字》仍有欠缺，后者剔除了公共部门的财务事项往来的影响（如国有资产私有化），以及经济增长的周期性波动的影响。

关于“赤字”的定义还有更深一层的问题。在现代动态财政政策中，跨期预算限制是一个重要概念，即“世代账目”的总额（本代款额与下代款额的合计数）与政府的未来购买和净债务合计数相等。“世代账目”反映的是在现有政策保持不变的前提下，纳税人终身要支付的税收净额（缴纳的税额减去收到的救济转拨款）的现值。“世代账目”下本代款额指本代纳税人为政府总支出所缴纳的款额，而政府总支出为政府对商品和劳务的未来购买，加上政府净负债所得合计数的现值（净负债等于政府负债总额减去包括国有企业在内的政府资产后所得的净值）。若本代纳税人所缴纳的款额不足以满足政府总支出的话，则不足部分将由下代纳税人继续缴纳，这便是政府跨期预算限制的零和性。归根结底，政府现有的债务必须通过长期积累的预算盈余得到完全偿付。

然而，改变财政标签可能会导致世代账目和政府负债额出现相同金额的增减。例如，假设英国政府把1998～1999年工人的国民保险缴纳金记做“贷款”科目，并把按照这些缴纳金支付给工人的额外“基本养老金和国家收入相关养老金”津贴当做是对上述“贷款”的“还本付息”，而不是采用“老年税”（在纳税人领取津贴时进行征税）的话，这种文字上的改变会使得英国政府赤字增长450亿英镑，而非官方宣布的预算盈余。政府的负债将会提高，相应地，本代款额也会同步提高，因为他们未来的“老年税”已被记录在内。下代纳税人的负担不会因此改变，而本代纳税人的经济状况也不会因为标签的改变而受到影响。每个工人在1998年所缴纳的款项，将来也会从国家那里领取同等金额的款项。

因此，政府选择这种而非那种标签仅仅是语义学问题，而非经济学问题。每种标签都会产生不同的衡量赤字的标准，而在经济学上，对任何一种赤字衡量标准都不应厚此薄彼。这种被称做世代记账法的公共财政研究方法，其产生不过十多年，但已在20多个国家中得到了应用。我们将在第6章探讨它的分配意义和政治意义。

偿债

衡量财政赤字最重要的经济标准并不是当前的名义债务量，而是当前和未来的税收负担之间的关系。另一方面，从政治角度考虑，衡量财政赤字最重要的标准是当前偿还债务的开支占政府总开支的比例。对一个正在努力清偿债务的政府来说，这个标准的政治意义是显而易见的，因为它花在偿债上的每一分钱，都是在支付之前政策的成本，而并非在为现行政策服务。

当国家的预算规模较小时，它的偿债支出即会占到相当大的比重。在15、16世纪，德国城邦的平均债务支出约为总预算的1/3。16世纪前半叶，黑森总支出的2%～9%用于偿债。同期威登堡的相应比例为80%。西班牙介于两者之间，它在1543年的利息支出占其常规性收入的2/3。法国16世纪末也背负着沉重的债务负担，亨利四世继位之初，财政岁入的4/5用于还债，幸而萨利之后的改革促使法国的债务在17世纪开始下降。1663～1689年，法国债务支出曾降至总支出的1/5左右。而那不勒斯在1627年的债务支出占预算的56%。教皇的债务支出也相当高，相应比例从1526年的36%增长至1654年的59%峰值。相对而言，18世纪奥地利的债务支出较低，它占总支出的1/4～1/3。

历史上因债务负担加重而引发政治危机的例子比比皆是。德国城邦独立与否常取决于它的债务负担程度，美因兹（德意志联邦共和国西部城市）在1411年将近一半的财政收入用于偿付年金债券时，即在15世纪失去了独立；而吕贝克和汉堡之所以没有失去独立，有赖于它们债务负担较低。西班牙君主国在16世纪晚期和17世纪深陷困境，也与它此起彼伏的债务危机有关。早在1559年，西班牙的利息支出即已超过它的常规性收入，这一状况到1584年并无太大好转，当年84%的常规性收入用于偿付国债持有人，到1598年，该比例重新升至100%。与其他欧洲国家相比，荷兰共和国的债务在绝对值上处于较高水平，但它承担的债务费用却相对较低，比如它在17世纪40年代的债务费用仅占总预算的4%。但即便如此，它的债务支出最终也到达了一个极值。1801年，在合并地方债务和联邦债务6年后，荷兰共和国的债务支出达到总预算的41%。与之相反的是法国，它的债务支出曾在1795年高于荷兰，但1801年却能卸下债务的重担，原因在下文讨论。

大革命前的法国可能是最典型的被还债成本拖垮的国家。1751～1788年，法国还本付息的支出占总开支之比从28%上升到49%，即从占税收收入的1/4上升至62%。事实上，法国主要军事对手的偿债成本也不低，英国在1740～1788年的偿债支出占其税收收入之比从37%涨至56%。但关键一点，法国的债务总额无论是绝对值还是占国民收入之比都远低于英国。但在1776～1782年，法国的偿债成本为债务总额的7.5%，而英国只有3.8%。换言之，在对同等金额的债务所承担的还债成本上，法国是英国的两倍。这一重大劣势的部分原因是法国在分期偿债上支付更高的金额，另一主要原因我们将在下章探讨。

图9显示了自19世纪早期以来各国的偿债支出占预算之比的发展趋势。从中可以看出，直到19世纪70年代，各国的债务负担才开始与英国相当。而在1818～1854年这段时期，英国中央政府总开支的一半用于偿债，这也接近于法国大革命前旧政权所承担的债务负担。如图9所示，英国自19世纪30年代开始逐渐降低债务负担，而法国（和意大利）的债务成本却由于从西巴斯托贝尔蔓延到西丹的战事而有所上涨。从19世纪60年代末到80年代中期，英、法、意三国的偿债支出均占其预算的1/3，而其他民用开支和军事开支的上涨使得各国的偿债支出占比在1913年降低到接近普鲁士的水平（低于10%），但法国除外，它当时的偿债支出占比约为20%。

图9也显示了一战后英、法、意、德这四个国家的偿债负担之间的差异。当时，英国和法国的偿债支出达到政府总开支的44%峰值，而意大利20世纪20年代的平均偿债支出占比不到18%。德国1925年的相应比例仅为2%，我们随后将看到原因。自1945年后，法国和德国的本息偿还支出占比有所下降，但到20世纪80年代早期，两国的该比例又开始攀升。英国的偿债支出占比从20世纪50年代到90年代持续下降，而同期的意大利却截然相反，它的偿债支出占比在90年代中期达到1/5的高峰。

各国偿债支出占政府总开支之比呈下降趋势的一个较为明显的原因是，19世纪中期各国政府预算规模较小。如前所述，在这个时期，福利国家尚未形成，所以支付国债持有人本息成为国家财政部的主要结转事项。这的确是其中一个原因，具体我们将在第7章细述。但是英国18、19世纪的债务成本之所以远低于它的对手，西方发达经济体今日的债务成本之所以低于过去的水平，其中还有其他原因，这也是下一章将要讨论的主题。