第3章
平民与贵族：代议制与政府

在民主国家里，自由的代价是重税；而在专制国家里，对不自由的补偿是轻税。

——孟德斯鸠

在历史的多数时期，直接税的征收要取得社会中富有阶层的配合。而纳税人会将他们的部分收入作为换取代议权的筹码，因此直接税税基的扩大经常与代议权的扩大相联系，参与议政的一个重要组成就是税制的立法权。在这种模式下，民主化进展便与所得税及财产税纳税人规模的扩大密切相关，“无税不成代议权”这句话简洁明确地概括了这种钱权交易。

而提高直接税收入的另一种策略，就是国家出资建立专职的公务机构来执行征税工作，这个公务机构虽然也体现一定的参政权，但参与行政显然不同于参与立法。如果说纳税人参与立法很好地体现了自由的话，那么征税机构的发展一般来说却会削弱自由。

本章将论述增税、代议权的扩大以及公务机构扩大三者之间的相互作用。虽然它的初期为政治学家们所熟知，但之后的发展却令人耳目一新。税收、代议权和政府机构的相互作用并不会促使其逐步走向议会化，或者按照赫伯·特巴菲特所讽刺的“辉格党模式”发展成“后历史的”平衡，而是会产生多种结果，但并非所有结果都令人满意。

本章要引入一个重要的衡量指标，即选举人与纳税人之比，特别是与所得税纳税人之比。假如该比率大于1，即存在没纳税但享有代议权的人，那么执政党将容易受到来自非纳税选举人的政治压力，要求其增加非军事化开支。公务人员和纳税人之比也十分重要。民主化与公务员的增加通常联系在一起，这并非偶然，但它们在推翻了旧体制下带有排他性的恩惠制度（即19世纪改革家所称的旧腐败）后，取而代之的却是一种新腐败，它表现为在民主政治体制下，用公务职位来换取选举人的支持。起初为优化国家筹资能力而成立的官僚部门，进而也成为一项繁重的开支。

选举人范围的扩大和公务人员的增长都会推高非军事开支，这是德国经济学家阿道夫·瓦格纳早在1863年就认识到的“国家活动成长规律”。同时，由于预算更多地被用做收入再分配的工具，故而资金从一个群体转移到另一个群体的特征也更为明显。除公务员就业外，当过度的救济政策扭曲了劳动力市场时，资助失业者的开支也趋于上升。国家的税收收入（选举人付出的）与公共开支（选举人希望从福利国家得到的）之间的差距被制度化了。正是这些相互作用的过程，促使奥地利伟大的社会学家约瑟夫·舒伯特在80多年前就开始诊断“税收国家的财政危机”。

税收和代议权

早在古雅典时期，税收和代议权的联系就已经构成民主制的核心，虽然民主的定义千差万别。伯里克利统治时期的雅典希望有产阶级能承担公共节日费用和战争经费开支，并在公元前418年推出了一种财产税，用以支付伯罗奔尼撒战争的费用。这样做的必然结果就是民主的出现（当然只是有产阶级享有），这个税收决定由成年男性公民参加的群众大会表决，并由一个500人组成的理事会负责执行。

相反，非民主政权则倾向于无须经过公众同意的收入来源。例如在普鲁士，19世纪之前，统治者都保留着王室领地作为其收入来源，这也是维持君主权力的政治策略之一，如冯·斯坦男爵所说：

王室领地的收入是君主王国的经济基础，因此也是建设独立的对内对外政权的基础，因为王室领地是国王在物质上独立于各阶层群体的基础。因此只要王国存在，王室领地也将永远存在。

但如我们所见，相比经过公众同意的税收收入而言，这种不经过公众同意的收入缺乏灵活性。为此，孟德斯鸠的那句话可能要被改述为：恰恰是自由（代议制政府意义上的自由）为重税开启了大门。但果真如此吗？

英国拥有持续时间最长的征税需经公众同意的传统。这一传统始于百年战争，之后凡为筹集对法作战经费而征收的额外税款均需征得国会同意。可以说，是爱德华一世开创了召集王室的俗家和教会土地承租人以及郡县城镇代表一起开会的先例。14世纪之后，先是贵族，后是平民，开始呈交“冤情表，在其中他们含蓄地（偶尔也会直白地）将冤情指向‘贡捐’”，希望通过某些补救性法规来返还部分“贡捐”。1306年，重要时刻来临了：王室取缔了一项“贡赋和摊派税”，作为交换，国会批准拨付给王室一项综合津贴。到了14世纪中期，多数正式的法案只能由国会制定这个观念已经得到普遍认同。

16、17世纪英格兰宪法发展的关键在于君主在体制上依赖于国会所控制的税收来源：什一税、1/15税，以及津贴。伊丽莎白一世统治时期，王室控制的其他收入来源（如领地和关税收入）相对减少，致使继她之后的斯图亚特王朝统治者地位极其脆弱。诚如詹姆斯十六世和一世所说：“能陷我于危机的唯一疾患和消耗就是这折磨着我的亏空，只有去除了它，我才会感到自己彻彻底底地和那些耶稣降生以来的其他任何君主国王一样幸福。”而诸如对贸易“征税”、强制性借贷、出售垄断权或贵族头衔以及征发等创新，往往会激起议会和司法的反对。然而17世纪40年代的议会胜利并非注定，若不是查理一世和苏格兰的战争耗资巨大又徒劳无功的话，其开辟的议会外财源（尤其是向内陆各郡加征海防税，也就是“造船费”）很有可能取得成功。17世纪30年代后期，“造船费”已经为其带来3倍于议会津贴的收入，并（如一位议员担心地指出的）很有可能成为“永久性供给”。正是由于查理一世没能稳定住他的多个王国，才使得议会获得了胜利。早在1628年，《权利请愿书》就清楚地陈述了这一点：“今天，若无议会一致同意，不得强迫任何人捐赠礼品、提供借贷、缴纳贡赋或其他税捐。”1688年的“光荣革命”在宪法上确定了这一点，它赋予议会开征新税和审计政府开支的权利。

法国的局面则完全不同，这很大程度上是由于法国贵族不愿为国王出资，也不愿给他出谋划策。早在15世纪末，约翰·福蒂斯丘爵士就将法国的完全征税权（君主可以随意征税）和英国的有限征税权（君主需经过议会同意方可征税）作了比较。虽然腓力五世曾利用参议大会来增税，但由于未能取得和平时期的津贴，故而这一做法未能保持。法国各阶层在1355年和1356年再次集会，尽管国王约翰二世被俘，但他们却没能筹集到足够资金去支付赎金。1789年之前，他们只召集过4次会议（分别为1484年、1560～1561年、1588年和1614～1615年），显贵会议召开过两次。只有最高法院才享有反对权并加以执行，此外也可以靠拒绝登记新的皇家贷款（如他们在1784年和1785年所做的那样）对财政政策施加一定影响。

1786年，卡洛恩建议法王路易十六召开一次显贵会议，批准他的王室财政改革计划，它主要是征收一项新的土地税，这时卡洛恩实际上唤醒了长期搁置的代议制原则。虽然卡洛恩只打算让显贵大会充当“橡皮图章”，但事实证明他召集神职人员和贵族代表大会是个失策决定。显贵代表们立即反对削减他们的纳税豁免权，并要求成立一个永久性的审计委员会来监督王室财政，更重要的是，他们要求召开国会。当路易十六明令布连恩不顾反对推行改革计划时，却发现最高法院拒绝登记新税种。路易十六将巴黎最高法院流放到特鲁瓦，但布连恩还是被迫取消了这项土地税。1784年11月19日，重组的最高法院召开皇室会议，路易十六在会上试图强行登记新贷款，他傲慢地说了一句今天已过时的话——“朕意即法律”，但此时代议制的模式已经铸成。1788年5月，最高法院宣布，征税必须得到国会同意，而且国会必须定期召开。1788年8月8日，布连恩被迫宣布国会将于次年5月召开。

在英国的美洲殖民地，税收和代议制两者关系的革命意义也显现出来。英国统治者未经美国人民同意就将税收强行加于他们，面对这种情况，美国人民积极寻求独立，当然他们并非第一个也不是最后一个寻求独立的民族（例如，西班牙推出财产税，引发了1640年葡萄牙的独立革命）。但是美国的例子最为显著，一定程度上其原因是英国决定向13个美洲殖民地征税和9年后的独立宣言之间的因果关系，被反复灌输给每个美国小学生。

激怒波士顿茶党的并非税收的数额，而是英帝国减少帝国其他地方的税收：东印度公司进口茶叶到英国，之后把茶叶出口到美洲，英国则减少它的税收。这里涉及到一个宪法问题，那就是殖民地在这些事情上有没有发言权。辉格党人卡姆勒勋爵于1766年2月雄辩地道出这么一个原则：“税收和代议制密不可分……一个人拥有的东西，完全是他自己的；任何人未经他和他的代表的同意都不准剥夺；任何蓄意剥夺即是蓄意伤害；任何剥夺行为都是抢劫，抹杀了自由和奴役之间的区别。”殖民地人民将此精辟地浓缩为：“没有代议的税收就是专制。”然而对于殖民地人民而言，提出代议问题的同时对他们征收外贸税，从一开始就带有革命性。亚当·斯密提出了一个反事实的主张：给予美国人代议权，让他们当大英国的州长，而作为回报，就是将英国所有税种都推广到13个殖民地去。这看似合乎逻辑，但并非殖民地人民所求。他们的目标是加强地方会议的权利，而且最终使他们拥有西敏寺议会同等的立法权，第一次大陆会议明确地表达了这一点。但那违背了议会主权原则，而这一原则不仅在威廉·布莱克斯顿爵士的《美国法律评注》中被神化，而且也得到了英国大部分国会议员的肯定。汤森在1767年提出茶税旨在提高国家收入，用以支付北美政府官员的独立薪水，换言之，就是使英国任命的州长更独立于殖民地人民的集会。

不纳税的代议制

代议制当然是个程度问题：在汤姆·佩恩所设想的民主共和国，与并无投票权的英国臣民在西敏寺享有所谓的“虚拟代议制”之间有天渊之别。然而，一个有产者议会里的虚拟代议制总好过绝对君权下没有代议制。但它在实践上是否也具成效呢？

政治理论家有时会认为：“相比君主专制，代议制在增加税收方面更有优势。”如我们所见，这也是孟德斯鸠的观点。诚然，对于18世纪的英、法两国而言，此话不假，但代议制和税收之间的对等关系并非必然。一个代议制大会若不同意政府开支的优先项目，那它即会严重阻碍国家的税收。17世纪，弗朗西斯·培根说，英国人是“欧洲所有国家中对自己的家产最有支配权的人”，他本可再添上一句——“因此也是税负最轻的人”。而证明代议制在增加税收方面更有优势这一理论为假的最极端的例子，是18世纪的波兰：由于代议制的存在而导致没有税收。议会里的贵族们把自由理解成挣脱税收的自由，以致这个国家的财政收入以及相应的军事力量停滞不前，最终带来致命后果。

法国的例子更是自相矛盾。法国推翻了君主专制，并取得了征税需经议会两院批准这一原则性胜利，但这并没有提高公众对税收的接纳程度：国民议会推出的新税种（土地税、动产税、个人税以及营业税）均以失败告终，主要原因是多数人不纳税。英国议会有时也在财政收入上缺乏责任心：拿破仑战争刚结束，所得税即刻被仓促废止，“英国上院高墙内欢声雷动”，虽然此时即便继续征收所得税也不足以弥补战争造成的巨大财政缺口。而下院也莽撞地通过了一项动议，即将所得税相关一切账簿和记录销毁，万幸（或者说不幸）的是，那些副本已送交至国王处备存。

1832～1918年的英国历史，可以看成选举权和直接税“网”互相辅助、共同发展的历史。1884年之前，英国的选举权事实上都是建立在租金价值上的（从本质上说，就是使财产的租价超过一定金额的土地保有人、承租人和户主享有投票权），而承担地方上的税收也意味着可以享有地方和国家政策的投票权。无论是支持者还是反对者，选举权改革提案通常与贡献财政的标准紧密相关。格莱斯通认为：“选举权和纳税贡献之间应有密切关系，如果选举权将穷人排除在外，那税收上他们也不应承担责任。”简而言之，“国库空虚或过于挥霍”必然会产生扩充选举权的要求。格莱斯通的头号政敌迪斯雷利在1867年甚至还提出“花哨的选举权”的改革提案，即所有缴纳20先令所得税的纳税人均可享有选举权。这并非什么玄妙复杂的政治数学计算。1860年，一个支持格莱斯通、抨击帕默斯顿那耗资巨大的海外扩张政策的广告牌上写得很清楚：

纳税人……你们还要让自己被帕默斯顿主义蒙蔽多久？还要在和平时期被那些战争贩子掠夺多久？财政大臣在向你们求助……让我们改革下院吧，这次要搞个彻底。

换言之，选举权改革就是增加纳税人参政人数和加强其权利的途径。

然而，选举人人数的增长速度要远远高于所得税纳税人人数的增长速度。1832～1914年，享有选举权的成年男性人数比例从18%上升到88%（虽然其中有1/3的人仍非正式地被排除在外，这是因为选民登记制度要求选民在选区长期居住）。但所得税纳税人数量占总人口的比例却并无提高，仍处于相当低的水平。虽然有无税不参政的说法，但是很大一部分人参与议政却不缴纳所得税。在这种情形下，1884年改革法案的推出迫使直接税上涨也就不难理解了：1867～1913年，直接税收入占财政总收入之比从8%增长到36%，所得税标准税率从1876年的每英镑2便士提高到每英镑14便士。

当时的人们便已经清楚地认识到民主化程度提高将导致直接税上涨这一重要因果关系。乔治·汉密尔顿谈到1884年改革法案致使更多的选举人要求增加海军经费开支：“选举人数的增长很大程度上摧毁了曼彻斯特派主张的节俭的旧财税政策。由于海军军费这项新增开支主要从直接税收入中列支，而近来新近被赋予选举权的人们并非所得税纳税人，故而增加海军费用于其并无害处；此外，撇开这种个人金钱利益的考虑，感情上，工人阶级也颇为皇家海军舰队感到自豪。”首相索尔伯茨也持相同的看法，他认为1884年的改革法案稀释了下院中所得税纳税人的代议权，从而来自非纳税人的议员代表要求增加开支的压力加大。索尔伯茨警告他的财政大臣，海军舰队的经费不准全部从所得税中列支，他敏锐地观察到：“困难时期完全依赖财产税这种做法十分危险，由于财产持有人的政治地位相当薄弱，因此这种做法容易养成恶性的财政习惯。”不仅保守党有此担心，自由党的罗伯特·罗威在对1867年的改革法案进行的辩论中，也预见了选举权范围的扩大与纳税人精英阶层之间的利益冲突。而边沁、托克维尔和约翰·斯图亚特·密尔这些前辈也对此忧心忡忡。到1913年，这几乎成了普遍观点，用伯纳德·玛力特伯爵的话来说：“在现代民主国家……由较贫穷阶级构成的选举权多数可能会控制政策，使其倾向于该阶级利益，而国家收入则主要来源于少数富有人士。”

由于一战期间，所得税纳税人人数的增长速度超过选举人人数的增长速度，因此选举人人数与纳税人人数之比从原来的7∶1降至6∶1。但是在两次世界大战之间的间歇期中，选举权改革降低了女性参与选举的年龄限制，致使选举人人数与纳税人人数之比超过战前水平：到1935年该比例达到8∶1。《现代英国财政开支历史》的编著者说：“选举权范围的扩大，提高了这样一些人的政治地位，他们认为应增加公共开支以服务于他们的利益，而必要的国家收入可以通过累进税制从其他人（富有人士）那里获得。”在这种情况下，出人意料的是在经济大萧条时期，增加公共开支的压力并不大，我们随后再谈其中的奥秘。二战之后，选举人人数与纳税人人数的比例从战后高于2∶1降低到一个稳定水平，约1.7∶1，换言之，即选举人人数超出纳税人人数的70%。这个比例自20世纪60年代以来无大的变化。这意味着英国的民主制度赋予1800万非所得税纳税人选举权（虽然他们缴纳一些间接税），这与福利国家普遍选举权和普遍缴纳所得税应紧密相连这种说法不符。除了那些收入低于所得税起征点的工人阶级外，这1800万人中还包括失业者、其他福利的享有者、养老金领取者、丧失劳动能力者和学生。鉴于这个群体的规模，20世纪80年代保守党仍成功地全面地降低了直接税税负，这一点或许有些令人吃惊。

从纳税而没有代议权演进到不交所得税却享有代议权这一现象并非英国特有。19世纪的很多国家都依据直接税的纳税额来确定选举资格。1824～1830年的法国对选举资格限定了最低纳税额，而享有选举权的纳税人也只能推举其中40%的人为其代表。19岁以上男性中只有0.5%的人享有选举权。1830年的革命也没有改变这一状况。在路易·菲利普的“资产阶级君主制”时期，依然对选举资格规定了最低纳税额限定，只是这个限定稍有降低（此时19岁以上男性中1%的人享有选举资格）。当人们抨击基佐选举资格的门槛过高时，他的反应很简单：“把自己变富些。”同样，1913年之前，在意大利选举资格都设定了最低纳税额准线，只不过该准线在1882年有所降低，并且在1919年前都只适用于19～29岁公民。在1918年前的普鲁士，下院的三级选举权制度也是基于直接税的缴纳情况进行划分，该制度依照纳税人缴纳的税额，将他们分为三级，处于第一级别的人数少于其他级别，但每个级别的议会代表人数相同。德意志帝国的大部分邦州也采取相似方法对选举资格加以限制，只有在联邦，成年男性才普遍享有选举资格。图6说明欧洲对选举资格的限制如何从19世纪中期开始减少。值得注意的是，1914年之前，在民主化进程上，英国落后于法国和德国，而意大利落后于英国。而一战之后，税收和选举资格直接的联系就此中断。

在大部分现代民主制国家，拥有选举权的人数和纳税人人数之间存在很大差异，英国的情况并非特例。战后美国拥有选举权的人数与纳税人人数的比例在1.6∶1到1.8∶1之间波动。但是很多拥有选举权的人（多数为非纳税人）并不行使推选其代表的权利，直到20世纪60年代，参与推选议会代表的人数才超过了所得税纳税人人数。1990年，只有6100万美国公民参与投票，而所得税纳税人人数接近1.14亿人（几乎翻了一倍）。如今，很多美国人倾向于纳税但不行使代议权，与他们殖民时期的祖先不同的是，他们放弃选举权大都出于自愿。

卡夫卡的城堡

将纳税和代议权之间的关系理解为财政民主化的范例是不对的，这是把历史上的辉格党理论嫁接到了财政领域。许多近代独裁政府都是在没有赋予公众代议权的情况下施以重税的。举个明显的例子，在一战之后，法西斯政权下，不经议会批准也可以征税。但在这种情况下，若要高效征税，就必须建立一支征税大军，即官僚机构。

起用公职人员最早出现于法庭，这是一个主持公理或行使统治者其他权利的机构。在近代早期，法庭的费用十分高昂，不仅欧洲如此，例如16世纪的日本，日本幕府绝大部分的开支都用于法庭，而法庭、后宫和马厩几乎构成了印度王的全部花费，但这种机构很少会涉及像税收这样乏味的事务。

现代意义上的官僚机构是指其官员以薪资为收入并执行统治者命令的机构，它的出现和代表大会一样，也不是直线发展的。在中世纪早期，由于教会垄断了对书记员起草、执行文书的培训，导致俗世民众受教育程度偏低。而俗世的非正规教育也产生了大量希图晋身公门的外行人，但这个群体的涌现并非现代官僚机构出现的分水岭，这些备受历史学家称赞的“新人”，其晋身公门的动机只是为了获得稳定的收入（不管是以薪资还是职务特权形式），而不是韦伯所说的达到行政合理化目的。事实上，许多君主都将政府公职当做国家财产，简单地将它们卖给出价高的人，某种意义上这些职位也创造了财政收入。

这种公职出售有两种形式：将某些税卖给所谓的“税款包收人”，和将某公职卖给个人。税款包收在英国也有，从伊丽莎白一世到长期国会，某些关税即采用税款包收形式。而法国的税款包收情况更为突出。17世纪上半叶，三大税款包收（即盐税包收、贡金包收及关税包收）的收入占了间接税收入的80%。1681年，考伯特将国内货物税、关税以及烟草专卖权合为一体，打包租赁给一个由40个包税人组成的名为“包收人总会”的辛迪加组织，它的租赁合约每6年重议一次。税款包收的主要弊病在于：一切由包税人操作，包税人雁过拔毛，一半的税收收入都到了法国政府手中。18世纪，法国曾尝试对此改革，引入规范制度（即政府支付给包税人薪水和奖金），却由于既得利益阶层的强烈抵制而告失败。包税联合会被斥为“一个巨大的地狱般的机构，它掐住每个公民的脖子，榨取他们的血汗”。

法国旧政权所依赖的另一种财政手段就是卖官鬻爵，它曾被称为“第二种公债”，这是由于对公职投资获得的收益相当于投资政府公债的利息收入。到1660年，约有4.6万名公职持有人，这些公职的资本金约为4.9亿里弗。在思考詹姆斯二世于1688年被推翻这件事上，路易十四的顾问得出了这么一个结论：

如果英国国王的官员人数和法国一样多的话，那么革命就不会发生。因为拥有这么多的政府官员，就意味着拥有这么多和王权休戚相关的维护者，没有这个王权，他们也将一无所有，一旦这个王权被推翻，他们也就损失了购买这些官位的大笔资金。

而采取出售公职这种方式的一个问题，就是它的财政成本超出了它的收入。虽然只有少数公职持有人可以获得薪资，但他们仍构成了王室的巨大财政负担，它只能靠某些针对公职持有人的税收（公职税）来稍加缓解。早在1639年，向公职持有人支付的年薪便已经超出了当期出售公职取得的收入。到考伯特时期，王室出售公职所得为200万里弗，但需要支付830万里弗的薪水。虽然考伯特成功地废止了2万个公职，但他节余下来的资金又在17世纪70年代对荷作战中消耗殆尽。而1770年莫普的再次努力也只将公职削减了5%。

现代官僚机构体制的雏形出现于英国，它取代了税款包收方式和公职出售方式，成为征税的主要手段。英国货物税税收署制定了一套“审核录用、职位培训、绩效晋升、固定薪资和养老金、流程标准化”的征税体制，它吸引了不少需要糊口的人，比如诗人罗伯特·彭斯，而他不久就发现他不得不为薪水而工作。与此同时，其他税种的征收也逐渐中央集权化。到了查尔斯二世后期，税款包收已经被废止，财务署成为核算所有中央政府部门收入和开支的唯一部门，后又被财政部所取代。这场改革几乎是一场富有戏剧性结局的“行政革命”。

17世纪70年代，查理二世所征得的税款是他愚昧父亲半个世纪前历经千辛所征获税款的2.7倍。50年后，新成立的汉诺威政权的税收收入达到8倍，18世纪70年代达到11倍，远远超过查理一世的收入。拿破仑战争之后，英国政府征得的税款是两个世纪前财政窘迫的斯图亚特王朝的36倍。

正是在这种体制上欧洲大陆其他国家落后于英国，而非它们的绝对经济资源不及英国。根据一个粗略的统计，在英国，每个“财政官员”服务于1300人，而法国相应的人数为4100人，荷兰为6200人，普鲁士这个普遍被认为比英国还官僚的国家相应人数却是3.8万人。从1690年到1782年，英国的财政机构数量增至3倍，货物税税收署被形象地称为“万眼魔王”。如博舍所说，法国大革命一定程度上是向官僚财政过渡，而不是向“腐败的”财政（或叫企业化财政）发展。这个转变实际上在1789年之前的奈克和布连恩时代就已经出现。大革命中36个税款包收人被逮捕，其中28人在1794年5月8日被送上断头台，其中包括伟大的化学家安东·拉瓦锡，他把税款包收所得的收入用于他的研究。

拿破仑战争结束不久，多数国家由于各方面压力开始裁减公务员人数。减少间接税不仅符合自由和放行原则，也是精简税收机构的一个方法。尽管有不少著述描述19世纪中期国家的现代化发展，但是从数据上来看，多数国家为“守夜人国家”仍是事实。1891年，英国政府部门职员人数不到劳动力总人口的2%，欧洲大陆国家的比例略高些，但相差不大。1871年意大利相应比例为2.6%，1881年德国为3.7%。即便是著名的哈布斯堡王朝，相对于它膨胀的人口而言，这个比例也相当低。但自世纪之交后，每个国家的公共部门都呈持续增长趋势，到20世纪20年代，意大利的公职人员占劳动力人口的比例已经达到5%，英国为6%，德国为8%。

马克斯·韦伯在他的巨著《经济与社会》中，将现代官僚机构描绘为可敬的理性的机构：“有规范、有方法、有目标以及实事求是构成了它的品质。”可就在他著书之际，对官僚机构的幻想在日益破灭，公共部门不但在战争和通货膨胀期间极度扩张，更存在着日益加重的烦琐程序和腐败现象，它与理性的品质背道而驰。现代的官僚机构更接近于卡夫卡的《城堡》，它们所有的房门都一模一样，房门背后是从不露脸的文员，灰色的走廊上是随意堆砌的谜一般的文档。曾一度被赞誉为具备普鲁士美德的公务员成了懒惰和自私的象征。在1927年维也纳激烈的政治暴乱中，伊利亚斯·卡内生动地回忆了一位神智错乱的政府职员在着了火的司法大厦前的情景：

他不断挥舞着胳膊，一遍遍地喃喃着：

“文件烧着了！所有的文件！”

“烧文件总比烧人好！”我告诉他，可是他对我的话置若罔闻，他所能想到的只是文件……他很悲痛。我发现他很滑稽，即使是在这种情形下。但我同时也很恼怒。“他们在开枪射人，”我愤怒地说，“你还在关心那些文件。”他望向我，好像我不存在一样，只是不断地哀叹着：“文件烧着了！所有的文件！”

文件由工具变成了目的。

希特勒对官僚机构也颇感忧虑。1942年1月，希特勒在与希姆莱共同进餐时，勾勒了一个初步计划，即通过简化德国税制，“将官僚机构的数目降低到现有水平的1/3”。

关于直接税，最简单的办法就是将上一年的纳税额作为再次征收的基础。纳税人将被告知：“你的应纳税额和上年一样。如果你今年的收入减少了，请照实汇报。如果收入增加了，你应该立即缴纳相应增加的税额。假如忘记上报增加的收入，将严惩不贷。”……把事情简化，申报税的难题自然得到解决……

如果我向财政部说明这件事……他们会思索片刻后告诉我：“领袖先生，您说得对。”但过了6个月后，他们会忘得一干二净。

和普遍观点一样，希特勒也认为官僚机构能够自我繁衍。“让人烦恼的是简便易行的税制不合这些行政绅士的脾胃。要是真简化了，那上大学还有什么用？哪里能找到法学工作？没工作做了嘛。”但希特勒在促进党政机构间的竞争时，其实也促生了庞杂的官僚机构，正如他自己承认的：

原本只是想在萨尔兹堡创建一个希特勒青年团，可突然之间他们就需要一栋500个房间的大楼了……我创设了宣传部，目的是要为大家服务……如今哪个政府没有自己的宣传部呢？戈林想从我这里讨命令，要我授权给史都卡和莱茵哈特（财政部长和内务部长），好让他们去重组行政工作达到精简机构的目的。可是我拒绝了，为什么要委任他们去达成这个目的呢？事实上，财政部和内务部自己才真是机构臃肿。

但公共部门的膨胀不仅仅局限于极权国家。到1950年，由于大规模的国有化，英国公务员占总劳动力人数的比例已经高达10%。图7显示这种增长趋势在发达国家或多或少都有存在，只有一个国家有明显的相反趋势。在经合组织的17个国家中，12个国家的政府雇员人数在20世纪90年代达到顶峰后几乎没有下降。在瑞典、挪威和丹麦，公共部门雇员人数比例已经超过了30%。在法国、芬兰和奥地利，该比例也超过了20%。葡萄牙、西班牙、意大利和德国的公共部门雇员的占比超过15%，瑞士和希腊紧随其后。与之不同的是美国，它的政府雇员人数的高峰出现在20世纪70年代，而英国、爱尔兰、比利时和日本的高峰出现在80年代。只有英国政府雇员人数在达到高峰之后有所下降：1983年它的政府雇员人数占比达到战后最高峰，即22%，1999年该比率下降到13.6%，这个数字甚至比美国还低。在这些发达国家中，只有日本和希腊的公共薪资开支较低。

暂不论公职人员人数保持高水平所产生的宏观经济成本是什么，一个最直接的财政问题是：公职人员的薪资该如何确定？它既缺少像私营部门那样用来衡量生产力的相关信息，通常还受到来自公共部门的联盟及其他团体的压力，他们要求以高于通货膨胀率的水平增加工资。公共薪资开支数目令人瞠目。1992年，英国公共部门薪资开支占财政支出的1/3，美国为1/5。工资的小幅增长会对财政产生极大的影响。一个现代民主政治的自相矛盾之处就是国家倾向于用增加公职人员工资来回应人们对公共部门的批评。举一则英国的例子，增加国家健康中心护理人员的工资就意味着要削减医院、床、设施和医药方面的预算，从而进一步恶化了病人的护理条件，当然，护理人员的生活水平得到了提高。

服务型国家

各国长期以来都能通过税收从国民收入中取得大量财富，如果认为高纳税负担只是20世纪的产物，那是不对的。18世纪后期，阿巴斯哈里发王朝的财政收入高达国民生产总值的1/6～1/4。16世纪末，威尼斯的税收收入为国民生产总值的14%～16%，而它的联合省在1688年的相应数字约为1/4。据计算，法国的税收收入占国民生产总值之比从1450年的18%降到1525年的10%，但在随后的17世纪里，又快速地升到1683年的31%，并在1789年达到38%～40%的高峰。伟大的经济史学家亚历山大·格尔申科隆估计，俄罗斯在1710年的税负约为整个谷物产出的2/3，这一课征强度此后没再出现，直到斯大林时期才又恢复。

英国崛起成为世界强国的历史同时也是它税负逐日加重的历史。伊丽莎白一世时期的王室收入占国民产值之比从未超过2%，若把官方和地方时而强制性的贷款也计算在内的话，该比例也不过为5%。据早年的政治经济学家查尔斯·丹文奈特估算，即使是到了1698年，英国人的税负也比他们毗邻的欧洲大陆国家人民要轻：荷兰人和法国人的纳税额支出占其收入的1/5，而英国人的相应比例为1/8。而在18世纪，英国的税负开始快速上升，其税收收入占国民收入之比从17世纪80年代中期的4%上涨18世纪战争时期的17%～20%，即便如此，它的税收收入绝对值也低于课税不足的法国，不要忘了法国在18世纪80年代的国民产值为英国的两倍多，英国在军事上之所以能对迎比它更强大的法国，主要在于它的高税负，1788年，英国税收收入占国民产值之比是法国的两倍（分别为12.4%与6.8%）。法国只要能够提高税收收入，它的财政危机也就能够避免了。

如第一章所述，在大部分历史时期，国家的财政开支增加以及进而的税收加重主要是由于战争，在和平时期，国家开支和税收往往会大幅下降，也正是这个原因，说明了为什么多数国家在19世纪的纳税负担降低到了历史最低水平。与之不同的是，20世纪出现了棘轮效应。在两次世界大战过后，各国的公共开支都未能回归到战前水平，无论从绝对值上看，还是调整了通货膨胀因素，或是平摊为人均公共开支或与国民产值相比，都是如此。按20世纪90年代的物价水平计算，1913年英国的公共开支为153亿英镑，10年后为275英镑，而二战后从未低于600亿英镑。此外，无论是实际价值还是平摊为人均，虽未发生大战，但1945年后的公共开支仍逐年增长。即使相对于国内生产总值，其趋势也呈上涨势态，直到20世纪八九十年代才趋于平稳。同样，美国联邦政府的公共开支占国内生产总值之比在20世纪50年代为16%，60年代为18%，70年代为19%，80、90年代为22%。美国公共开支的高峰出现在1992年（36.6%），2000年为32%。欧洲的公共开支占比上涨得更高：英国的峰值为45%（1993年），德国为50%（1995年），法国为55%（1996），意大利为57%（1993）。发达国家最高的公共开支比在斯堪的纳维亚地区：瑞典1993年的该比例为71%，丹麦为60%。这不同于前几个世纪，那时如此高的公共开支水平只在战争时期才会出现。

对于这种高公共开支的现象，一般的解释为向“福利国家”迈进。但是“福利国家”这个由曼彻斯特大主教威廉·坦普尔在1928年首次提出、现已经成为陈词滥调的名词，它确切的意思是什么呢？假如我们所说的福利国家所指的是旨在减少收入不均——不论是给低收入者的直接补助还是为穷人提供低廉的服务，那都不是现代的新事物。早在公元前5世纪的雅典，几乎有一半的成年男性都接受过国家某种形式的补贴。在奥古斯都时代的罗马，国家开支的10%用于救济下等贫民。然而，中世纪和现代早期，多数财富转移都是从纳税人流向相对富裕的群体，如律师、士兵、武器制造商以及金融家。在莫卧儿王朝时期的印度，皇帝和122位贵族，虽只是1.1亿人口中的一个极小部分，却占据了国民生产总值1/8的财富。尽管如此，西方社会对贫困群体的态度却是摇摆不定的，它有时会在危急时刻提供公共救济，但更多的时候是把关怀穷人的责任留给慈善机构或自助机构，把这个边缘群体交由国家处理。

民间的扶贫救助所取得的成就不常被人提及。1914年前，在维多利亚时代的英国，“友好社团”是谨慎储蓄的大户。在1914年前，登记和未登记的慈善机构、“友好社团”、工会以及其他救助会和自助机构的开支总数，一直都高于《济贫法》下的年度预算，它也让中央政府的社会福利开支相形见绌。早在1803年前，即有9000多家互助社团或友好社团，其成员超过70万人。到1877年，注册的友好社团成员人数上升至275万人，而之后40年不到的时间里，其成员人数增加到660万人。此外未注册的社团成员还有200多万人。1911年，英国推出国民保险时，该保险制度所覆盖的人群中有3/4的人已是友好社团的成员。即便在那之后，私营保险的发展速度也比国民保险更为迅猛。二战前夕，私营保险机构所签订的保费超过国家的医疗保险、失业保险和养老金的总数。而自助机构就不只是维多利亚式的悲天悯人的情怀，它对于很大一部分劳动人口来说是很现实的。而它的直接后果就是人们对国家的“多管闲事”产生怀疑，特别是对不明就里却要干涉他人生活的做法产生反感，例如，某位隆顿矿工在1912年接受费边主义者R·H·托尼采访时说：“强迫我们这些大老粗按他们认为合理的方式生活。”对于服务型国家抱有反对态度的不仅是像希莱尔·贝洛克这样的自由主义者。

此外，即使没有国家的推动，对那些困难人口的民间援助也是源源不断的。捐赠给慈善机构的“自愿纳税”为教育、保健等多种援助目的提供了丰沛的资金。在英国，1910年注册的慈善机构的总收入为1300万英镑，高于当地政府的救助开支（1230万英镑），这个数字还不包括小型慈善机构以及教区教会和新教徒教会所募集分发的款额。对遗嘱的抽样统计显示，1899年前，平均有13%的遗产被捐赠给慈善机构。

然而，20世纪初，由于社会主义理论、自由主义学说中的“新”自由批判，以及保守派对布尔战争中暴露的“国家效率”下降的担心，要求加强国家干预的呼声日渐高涨。1914年前，无论是左翼政党还是右翼政党，对公共开支的上涨都负有责任。在英国实行义务教育和对爱尔兰农民的补助是由索尔兹伯里的保守派政府提出的，他认为后者是“我们不得不为英国与爱尔兰国会合一所付出的代价”。但是真正的分水岭是在自由党所执政的1905～1915年。自由党推出了学校就餐制和学校义务医疗检查制，并且采用了德国俾斯麦创建的制度，对70岁的老年人发放非分担养老金，对于那些低收入者，他们推出医疗和失业国家义务保险，保费由雇主和国家共同承担。

和许多欧洲大陆体系一样，英国的国民保险建立在现有的友好社区和保险公司的基础上，不能认为它是失败的。当然，国民保险并不将家属包括在内，而且财政部对支付和福利发放也进行严格控制。但另一方面，从1912年到1938年，国民保险所覆盖的人数上升了4倍。由此，对老年人、病患、贫困人口的资助成了整个公共支出中不可或缺并且持续增长的一部分。

地方政府的公共开支也有所加强。1834年的新《济贫法》对19世纪英国地方政府的开支作出了严格规定，它有效地吓退了一切开支，却无法阻挡贫困交加的人们对微量救济金的索讨。而19世纪80年代起，情况有了转机。1885年，皇家委员会授权伦敦地方政府对首都地区的住房条件进行改善，1902年，地方政府又承担起提高教育的职责。从1870年到1913年，地方政府的开支增加了5倍。而在德国，联邦政府授予各州政府更大的自由度，致使它们在教育、福利、医疗和住房方面的开支逐步增加，到1913年，上述方面的开支总额几乎占了公共部门开支的一半。

众所周知的是，一战不仅提高了国防开支，同时也扩大了政府非军事领域的事务范围。在英国，一些新的部门相继出现，除了军需品部和空军部，还新建了食品署（1916年）、劳工部（1916年）、卫生部（1919年），以及其他为兵役和重建而设立的临时性部门。虽然战后筹建“英雄住房”的宏伟计划由于资金紧张而落空，但国家此时也已经无法再回到战前状态。以新建住房来说，1921年、1922年政府修建的数量多于私营部门，之后几年私营部门反超，而到1941～1959年，政府修建量再次领先。两次大战之间的间歇期，空前的失业率迫使政府无可避免地应付各处开销，战前的义务保险计划无力支撑如此严重而持续的失业状况（在那些经历着极度通货膨胀的国家，它们的资金已经贬得一文不值），政府只得向失业者发放失业救济金，或者提供公职让其就业，但后者的成本更为昂贵。在大萧条时期，正统的政府竭尽所能地避免一切公共开支，但在救济金和各种形式的公职方面，却无力作出重大让步。

然而在战争期间，专制政权在这一方面似乎更具雄心，部分原因是它们并不怎么认同正统财政，他们认为正是这些正统财政毁灭了魏玛共和国之类的早期福利国家。尽管在1938年前，军备重建已经在经济上占据了主导地位，纳粹另外又推行了增添工作岗位的政策，而这些新增的工作岗位并非军备重整的附属产物。到1934年底，德国在新增岗位上的开支已经高达50亿马克，并且在一条4000公里高速公路的修建上投放了更多的资金，修建这条公路所动用的人力最高峰时达到了12万名工人。希特勒在1933年这样说道：“每个措施将（依照标准）接受评价：它会产生怎样的后果？它是提高了就业机会还是加重了失业情况？”如大家所知，20世纪30年代中期，该政权的基础设施投资政策和军备重建投资政策取得了全民就业的成果，虽然历史学家们仍在讨论着增添平民就业岗位政策和军备重建政策的相对重要性。

即使在希特勒上台前，福利保障就已经成为纳粹党的首要考虑问题。1931年，戈培尔将以柏林为基地的纳粹人民福利协会纳入其羽翼之下，1933年5月之后，该协会遍布全国，并逐步吞并了私营慈善机构，1939年，它覆盖了全国一半人口，在成员人数上仅次于德国劳工阵线。当然国家社会主义的福利概念有其鲜明特征，它将“非本族人”排除在外，并鼓励激进主义思想，以繁荣希特勒所渴望的“种族社群”。另一方面，纳粹的福利政策也有着“现代”方面的困扰：从工资单中强行扣除冬季援助、鼓励生育的儿童津贴，资助倡导“从娱乐中得到锻炼”的乘船巡游和假日野营。

因此，福利国家概念既非威廉·贝弗里奇的发明，也不是工党1945年那份著名报告中的首创。福利国家在经济政策上的主要观点，即推行累进税制、国家保险、公费教育以及重要产业的国有化，在20世纪40年代前即已出现。财政政策应在保障充分就业上起到推动作用这一观点，在得到凯恩斯的《就业、利息和货币通论》认同前，就已时不时运用于实践中。1945年后英国福利政策的创新之处在于，它实现了全民保险，从而免去了入息审查。但在这种体系下，政府必须考虑到通货膨胀因素以及医疗保险和失业保险的理赔需求，对国民保险缴纳金进行经常性调整，否则投保人名义上所能获得的理赔额将超出他所能得到的实际保险金。缴纳保费与获得理赔的脱节构成了英国福利系统的重大缺陷。

英国最初的国民保险实际上是累退性质的，这是由于它的缴纳金（和获益）都采用统一比率所致。1959年出现第一次转变，养老金和国民保险缴纳金开始采用与收入挂钩形式，作为对现有国民保险制度的补充，这个措施增强了该体制的累进性。第二次转变出现在20世纪80年代，当时的保守党切断了收入与国家养老金的联系。相比其他许多欧洲国家而言，这一做法大大降低了英国政府在国家养老金上的负担：20世纪90年代中期，养老金的削减所节省下来的资金超过英国国内生产总值的3%，但收入与国民保险缴纳金之间的联系并未切断，而且进一步地把国民保险缴纳金推向另一种形式的个人所得税。虽然撒切尔政府降低了所得税税率，但它却将雇员的国民保险缴纳金比率从6.5%提高到9%。对于那些收入只达到平均水平一半的人来说，国民保险缴纳金几乎就像所得税一样成为沉重的负担。在1949年，所得税收入占税收总收入的1/3，国民保险缴纳金占比为1/10，而到1990年，该比例分别为28%和18%。即便国民保险缴纳金达到如此高的水平，但倘若没有财政部的另行拨付款，国民保险基金不得低于国家保险金支出的1/6这条规则也将不保。

同样，英国国家健康中心的经费来自税收收入，而它“免费使用”的设定将人口老龄化（更不必说日益精密的医疗设施）所导致的费用增长全部加诸政府财政。据英国政府估算，20世纪80年代，若要维持人均医疗花费水平，国家每年在这方面的实际开支必须增加1%。在90年代，这个数字接近于2%。而英国两党政府在紧缩公共开支的压力下，也无法满足国家健康中心费用增长的需求。在实际效果上，国家健康中心只是公共开支的一个调配（若称之为规划未免抬举了它），它的设定目标就是控制公共医疗支出水平，将公共医疗支出占国内生产总值之比保持在低于欧洲和北美的水平。

从战争到福利

总体而言，第1章到第3章论述了从征战国家到福利国家的演变历程。战争的高额成本促成议会制和行政机构的建立，但在20世纪，它们有了自己新的发展方向，即将资源从战争开支转移到平民就业，以及用于国民财富再分配。

阐述这一演变历程的一个简单方法就是将1898年英国政府财政状况和1998年进行比对。1898年，英国政府公共开支约占国内生产总值的6.5%；1998年，相应比率为39%。1898年，财政预算最大项目是国防开支（36%），其次是偿还债务（21%）和公民政府（20%），而教育、艺术和科学的预算仅略高于10%；1998年，最大项目的公共开支为社会保障（30%），其次为医疗（17%）和教育（12%）。1898年，两个最大的开支项目，即国防开支和偿还债务，现在分别占总支出的7%和9%。税收收入方面也发生了重大变化。1898年，财政收入的最主要来源为国内货物税（29%），其次是关税（19%）、所得税（15%）和遗产税（13%）；1998年，财政收入的主要构成是所得税（26%）、国民保险缴纳金（16%）以及增值税（16%），遗产税收入不到财政总收入的1%，而关税只占0.5%。

由此可以看出，将预算用做资源再分配的一个工具，这种做法古今无异：1898年高占比的偿债预算项目所起的资源转移作用并不比1998年的社会保障项目低。但不同的是转移的性质发生了变化：它从一个为战争融资而形成的累退性质的再分配体系，转而成为一个以弥合财富差距为首要职能的再分配体系。

看到福利开支正迅速增长，我们可能要问：“人们的纳税能力是否有个上限？”正如美国总统凯文·柯立芝所说：“没有什么比花公众的钱更轻而易举的事了，这些钱似乎不属于任何人，将它出手相赠的做法实在很有诱惑力。”但即使是最倡导国家干预的社会民主人士，也会对此划定一个上限。工党内政部长罗伊·詹金斯就曾在1976年说过这样的话：“我认为你不可能将公共开支再提高60%，而同时又保持这个拥有充分自由选择权的多元化社会价值观。我们目前已靠近于社会民主政治的边界。”

事实上，政治家们无须为自己划定某个边界，因为经济的现实约束已然存在，它说明了为什么国家的公共开支和公职人员的增长不能超出某个限度，即公共开支不得超过国民产值的一半，公职人员不得超过就业人口的1/3。如若不然，其中一个负面效应在前文做过论述，即报酬渐减发生前，超过课税强度所能达到的上限，不仅会降低税收收入，而且也会阻碍综合经济的发展。我们现在看另一个变量，即经济学家们所说的“跨时预算约束”：政府借款额的上限。