1.2.1 产能过剩

长期以来，我国制造业发展主要依靠低成本优势、通过引进技术和管理迅速形成生产力来实现规模扩张；依靠投资拉动经济增长，传统产业产能过剩矛盾突出，工业发展尚缺乏统筹协调，区域产业发展同质化问题严重。在产业结构方面，我国制造业中资源密集型产业比重过大，技术密集型产业偏少，钢铁、电解铝、平板玻璃、水泥等供给能力大幅超出需求。

产能过剩的问题在中国由来已久。根据国务院发展研究中心的研究报告显示，无论是从统计数据来看，还是根据企业的反映，都能发现我国部分行业产能过剩矛盾突出。在报告中多次提到产能利用率这一重要指标。产能利用率是测度产能过剩程度最直接、最常用的指标，所谓产能利用率是指企业或行业的实际产出占潜在生产能力（或者合意产出）的比重，产能利用率较低是产能过剩的直接体现。2012年，我国钢铁产能已达到10亿吨左右，产量7.2亿吨（如图1-16所示），约占全球产量的46%，产能利用率仅为72%。而2015年我国钢铁产能达到约12亿吨，产量8.0亿吨，产能利用率下降为不足67%。2012年全国水泥生产能力达到30.7亿吨，水泥产量22.1亿吨（如图1-17所示），产能利用率为73.7%。而2015年我国水泥产能预计将达到35亿吨，产量23.6亿吨，产能利用率下降至67%。2012年，平板玻璃行业的产能为10.4亿重量箱，产量7.6亿重量箱（如图1-17所示），约占全球产量50%，平均产能利用率为73.1%。而2015年全年全国平板玻璃产能在10.8亿重量箱左右，产量约7.9亿重量箱，产能利用率为73%左右。[12]虽然目前国际上对产能利用率界定标准的设定并没有统一标准，但发达国家一般的做法是根据历史经验数据，从过去的平均产能利用率水平来设定界定标准。欧盟将产能利用率低于82%的情况认定为产能过剩；日本则设定了一个83%～86%的产能利用率“合意”区间，当产能利用率低于该区间时则存在产能过剩现象；美国根据其经济运行的历史经验特点发现当工业行业的产能利用率低于79%～82%的“合意”区间时，产能过剩会对经济发展造成不容忽视的负面影响。[13]按照发达国家的标准，中国的钢铁、电解铝、平板玻璃、水泥、船舶等行业属于严重的产能过剩。

图1-16 我国历年粗钢产量（来源：国家统计局）

图1-17 我国历年水泥及平板玻璃产量（来源：国家统计局）

就地域而言，有研究结果表明我国东部地区的产能过剩程度明显低于中、西部地区的产能过剩程度。这是因为长期以来我国东部地区相比中西部地区来说，具有经济发展状况好、交通方便、生产协作条件好、技术较先进、管理水平高等优势，从而使得这些地区比较接近生产前沿面，产能利用率水平较高，产能过剩程度较低。而西部地区产能过剩程度高则是由于其所处的地理位置和经济环境所决定的，西部地区落后的生产技术，以及闭塞的交通，使得西部地区的产能利用率水平较低，从而使得产能过剩情况比较严重。中部地区产能过剩程度比东、西部地区更为严重，该地区这一情况与中部地区近几年基础设施投资增长快于西部相一致。[14]

造成产能过剩的原因包括：投资过度、需求不足、技术进步、外部冲击（如金融危机）等。目前国内学术界对于我国的产能过剩成因已经形成基本共识——我国的产能过剩与地方政府过度的市场干预密切相关，而其根源在于转轨体制下的各类体制性扭曲。[13]2013年中国出台的《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》也总结了产能过剩的原因，如盲目投资、产业集中度低、要素价格扭曲、地方依靠投资的政策。在宏观层面，中国经济在过去30年保持着高速增长，中国固定资产投资主要流向制造业和房地产业，年均投资增速分别为25%和24%。大量投资涌入钢铁、水泥、平板玻璃、化工、纺织、金属、造纸等基本产业，使得这些行业的产能快速增加；而金融危机后市场需求低迷，中国政府为稳增长实施了大规模刺激计划，形成了大量公共基础设施投资（主要集中在交通和电力行业），这进一步刺激了钢铁、水泥、金属等上游产业的快速复苏和扩张。随后政府还出台了“十大产业调整振兴规划”，促进钢铁、船舶工业、纺织、轻工、有色金属、装备制造、石化、汽车、电子信息、物流等十大关键产业的增长和就业。这些刺激政策对于中国经济企稳回暖起到了重要作用，但毫无疑问也加剧了产能过剩。

产能的严重过剩使得制造业整体处于盈亏边缘，企业转型升级能力下降，严重影响行业的可持续发展，企业亏损关停成为新常态。以钢铁行业为例，2015年以来，在复杂多变的国际经济环境和国内经济下行压力较大的背景下，钢铁企业亏损面持续加剧，全国掀起了一轮关停倒闭去产能的热潮。2015年3月，山东临沂地区钢厂关停，近6万人下岗；4月，太钢集团临钢冶炼系统全部关停；7月，无锡锡兴特钢关停，新疆八一钢铁子公司南疆钢铁停产；8月，包钢2号高炉停炉，退出生产序列；9月，鄂钢544高炉拆除；11月，唐山松汀钢铁宣布停产；12月，四川达钢集团因现金流断裂全面停产；12月，杭钢半山钢铁基地正式停产。据统计，2015年，全国101户大中型钢铁企业中，亏损企业达51户，占比50.5%。大中型钢铁企业全年累计实现利润-645.34亿元，同比减少871.23亿元，由盈变亏；累计销售利润率-2.23%，同比下降2.86个百分点。

我国政府高度重视产能过剩的问题，2013年颁布《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，提出通过5年努力使得产能规模实现基本合理，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能总量与环境承载力、市场需求、资源保障相适应，空间布局与区域经济发展相协调，产能利用率达到合理水平。2014年工业和信息化部印发《关于做好部分产能严重过剩行业产能置换工作的通知》以及《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》。2017年工信部、发改委等十六部门发布《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》，提出以钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃等行业为重点，通过完善综合标准体系，严格常态化执法和强制性标准实施，促使一批能耗、环保、安全、技术达不到标准和生产不合格产品或淘汰类产能（以上即为落后产能），依法依规关停退出，产能过剩矛盾得到缓解，环境质量得到改善，产业结构持续优化升级。在2017年的政府工作报告指出，2016年供给结构有所改善，以钢铁、煤炭行业为重点去产能，全年退出钢铁产能超过6500万吨、煤炭产能超过2.9亿吨。2017年还将继续推动过剩行业去产能，目标要再压减钢铁产能5000万吨左右，退出煤炭产能1.5亿吨以上。同时，要淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上，以防范化解煤电产能过剩风险，提高煤电行业效率，优化能源结构，为清洁能源发展腾空间。要严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准，更多运用市场化、法治化手段，有效处置“僵尸企业”，推动企业兼并重组、破产清算，坚决淘汰不达标的落后产能，严控过剩行业新上产能。从中期来看，去产能会持续进行，特别是“一带一路”等倡议则可能帮助中国从长期解决这一问题。