理论研讨

中国PPP制度框架设想

张燎（济邦咨询公司　董事总经理）

结合中国改革开放经验，PPP（Public-Private Partnerships）作为一项体制机制的创新和变革，既要坚持试点探索的试错法，又要高度重视制度框架等顶层设计。尤其当改革进程进入利益格局错综复杂的深水区后，应该更加注重顶层设计对改革措施的系统化、有效突破改革阻力的保障作用。

因此，有必要对中国推行PPP的制度框架进行战略性的顶层设计。

国际相关经验显示，一个有效的PPP制度框架由机构、法律、政策、工具等部分组成。制度框架和各利益攸关方、机构能力、项目实施共同构成了整个PPP政策实践体系。例如，世界银行的PPP参考指南就提出，相对全面、完备的PPP制度框架一般包含以下几部分，见图1。

其中，PPP专门法律和监管体系构成PPP制度框架的基础，它由立法机关制定，确立清晰的长期价值导向。PPP政策反映政府任期内的施政目标，包括对民营部门参与基础设施和公共服务的中期政策方案，如目标、范围、实施原则等要素，有可能随政府更迭或施政重点变化而阶段性调整。PPP项目运作流程及相关机构职责、PPP治理结构和公共财政管理则构成了持续实施PPP项目的公共管理体系。

PPP的治理结构指立法、审计、监察机构和公众等如何参与到PPP行动计划中，为PPP项目的实施承担起相应的决策和行动责任。公共财政管理指PPP项下的财政承诺如何控制、报告和做出预算安排，以使PPP能实现资金最佳使用价值（VFM），管理相关政府债务风险，同时不给后人带来不应承受之财政负担。

依上述整体制度框架，下面对其中几个重要组成部分予以详细剖析。

1.机构

制度框架中的机构问题涉及PPP运作流程中各相关部门的职责分工和协作关系，进而影响到领导力、业务流程和政策效果。

主要问题有二，一是各相关机构在PPP管理中的职责分工；二是是否需要像其他国家那样设立一个新的PPP统筹管理机构。

1.1　职责分工

在中国，与PPP相关的政府部委有发改、财政、国资和行业部门。另外根据中央、地方政府事权划分，地方政府在自己管辖范围内的基础设施和公共服务PPP项目上拥有重要的责任、利益和决策权力。

我国的财政部门和发改部门与PPP均有密切关系，且都有推动和统筹管理PPP的积极性。财政部门对使用财政资金的PPP有财政预算管理和政府债务管控的当然责任，但对不使用财政资金的PPP缺乏切入点和抓手。发改部门对综合改革负有责任，虽然在持续放松和减少对固定资产投资项目的微观管理，但其仍有中长期规划、统筹平衡和项目审批的管理职责。现有公共资产的增效盘活，则属于国有资产管理部门的管理职责范畴。行业部委局包括住建（市政公用、保障性住房）、交通运输（公路、港口、机场、铁路）、能源局（火电、水电、新能源、能源运输和储存）、环保（水、固废等环境保护、环境治理、环境修复）、水利（水资源及水利工程），以及教育卫生体育文化民政等社会事业部门，对所管辖行业及其项目有行业规划和行业监管的职责。

除了交通中的铁路和能源中的大型发电企业，大量的城市级基础设施和公共服务的事权财权归地方政府。当然，在教育、卫生、养老领域，未来可能出现某种程度的中央政府收权和共同担责的局面。

综上，在各部委现有职责不做大幅调整前提下，财政和发改部门是最合适牵头的两个部委。国资部门可以在国有资产的盘活及优化利用，推进混合所有制改革上，配合PPP项目的发起、准备和履约管理。行业部门则可以重点放在PPP项目识别、规划和履约管理上。

1.2　PPP管理中心

根据PPP改革性质和部委职责分工情况，新设跨部委的PPP管理机构固然是最理想的，但不符合我国机构编制改革的方向。退而求其次，可以选择在调整优化现有某个部委的职能时将PPP管理机构设置其中。前述分析指出，可以从财政部门和发改委部门择一而定。

PPP管理中心的设置有两个维度方面的考虑：一是牵头部委与其他政府部门（如发改、国资及行业部委，即所谓“条”之间）的分工关系和设置宽度；二是上下各级政府之间的PPP管理中心的分工关系和设置深度。笔者建议，除了在牵头部委设立的国家PPP管理中心发挥枢纽、统筹作用外，可在与PPP相关的行业部委局设立PPP协调小组，承担相应的项目初筛推荐，行业公共部门绩效基准指标（PSC）的统计分析发布，以及PPP项目实施主体的职能。笔者建议，地方政府的PPP管理中心应要求设置到省级（含直辖市、计划单列市），地级市政府允许设协调小组，原则上县级政府层面不设。这其中主要原因是越往基层政府不仅PPP项目数量越少，而且其PPP项目规模过小，导致交易成本占比高就很难实现VFM。此外越往基层政府，政府部门理解和操作PPP的专业能力越难得到保证。

PPP管理中心的职能设计是另外一个重要议题。根据世界银行的一项专门研究，PPP管理中心的职能主要有四方面：一是PPP的流程管理；二是促进政府内部对PPP的认知；三是协助政府机构实施PPP项目；四是作为民营部门和金融机构的信息渠道。总体上看，政策研究、标准制订、项目筛选、专家支持、项目评估、融资支持、统计分析等是PPP管理中心的常见职能。

笔者认为，我国中央级政府PPP管理中心的职能设置应该是最全面的，即政策研究、标准制订、项目筛选、专家支持、项目评估、融资支持、统计分析等。行业部委及省市级地方政府的“条”、“块”PPP管理中心则应侧重项目筛选评估、专家支持、统计分析、融资支持等职能。

2.法律法规

2.1　PPP专门法

相较普通法国家的法制传统，大陆法国家更需要PPP成文法，来赋予政府签订PPP合同的权力，故PPP立法对中国的重要性和必要性毫无疑义，本文不再赘述。简言之，PPP专门立法将赋予政府与民营部门签订特殊合同的权力，并着力于协调和解决PPP运作与现行法律之间的冲突，为民营部门进入和参与基础设施和公共服务提供建立有激励效果的法律基础和制度预期。

按照英联邦秘书处的研究，专门的PPP法律通常包含以下几方面内容：政府实施主体和管理机构及其权利义务、PPP项目生命期流程、与其他法律的协调和例外处理、争议解决机制等。

笔者建议此法名称上应能够反映国际潮流和共识，譬如“基础设施和公共服务公私合作法”、“社会资本参与基础设施和公共服务促进法”。但是，笔者不主张将此法定名为目前有关部委取名的“特许经营法”，因为直译的特许经营（concession）只是PPP模式的其中一种，这已有业内公论。

2.2　与其他法律的关系

由于PPP自身是一套突破传统政府公共品提供机制的制度创新，因此必然牵涉PPP制度和其他部门法之间的冲突、创新和衔接问题。笔者初步筛选出以下几项部门法，需要PPP专门法与之衔接：预算法、政府采购法、招标投标法、土地管理法、城乡规划法、国有资产管理法、担保法、价格法、公路法、铁路法、电力法和环境保护法等。对上述法律冲突的调整和衔接问题的详细分析，超出了本文讨论的范围，未来将另文阐述。

一般而言，PPP在项目所处行业中遇到两种可能的行业监管情形。一种是行业已有比较完善的关于市场准入、价格和服务标准等监管规则，这种情形被称作“依法律监管”（regulated by law）。此时，PPP项目合同及PPP专门法律对行业监管规则的改动余地和必要性都不大。另一种是行业缺乏监管规则，或者原有的市场准入、价格和服务标准等监管规则主要适用于以前的国有企业，PPP在这些行业的顺利实施，需要签订详细的项目合同来约定价格和服务标准等事项，这种情形被称作“依合同监管”（regulated by contract）。当然，也有国家和行业是两种监管情形的需要都同时并存，即所谓“混合式监管”，可以称作第三种。中国未来PPP项目面对的行业监管法律环境，更像第三种。但是，可以肯定的是，当PPP专门立法颁布施行及其他行业部门监管法律衔接修订后，PPP项目合同条款将有可能变得更加精要而不是冗长。

3.政策指引

PPP政策能反映现任政府的政策目标和实施PPP项目的具体措施。分为各种规划、指引和政令等规范性文件。

3.1　国家PPP五年规划

英国卡梅伦联合政府上台后，制订了全英基础设施投资的中期规划，称作“国家基础设施规划”（National Infrastructure Plan，NIP）。该规划是英国财政部基础设施局（IUK）会同有关政府机关对全国基础设施（交通、能源、电信、环境等）投资需求的预测，其中对采用什么方式投资和筹集资金，以及项目和计划的优先顺序，该规划都提出了设想和规划。

中国现有国家和地方政府级别的各种行业专项规划，其中已包含大量相关基础设施投资建设和更新改造计划。所以，某种意义上讲，中国已有各行业的中长期基础设施规划。但是需要补足的，一是对基础设施形成的公共服务需求规划；二是专项规划的基础设施投资需求与提供机制、财政可承受力、用户可负担性之间的权衡。

更进一步，政府管理部门可以按照国民经济和社会发展目标的优先顺序、PPP项目的适应性、财政可承受性等原则进行筛选，编制全国的“PPP五年发展规划”。

3.2　PPP操作指引

PPP项目操作指引或者称PPP手册等，是PPP专门法之下的一个指导规范PPP项目运作的重要政策工具。具体而言，PPP手册将明确PPP适用的范围，详细定义各种PPP模式以及描述PPP项目全生命期的流程运作要求。制定和发布带有一定强制性的项目操作指引，有利于规范PPP项目运作的各个流程环节，让实施单位掌握PPP运作的基本方法和程序，提高项目运作质量。

3.3　其他指引

除了规范PPP全生命期运作流程的《PPP手册指引》之外，其他几份特殊的关乎重点步骤的操作指引还包括：PPP采购流程指引、PPP示范合同指引、企业自提型PPP开发流程指引、中期评估操作指引、社会公众参与程序指引。

“PPP采购流程指引”描述公共部门为PPP项目选择民营部门合作伙伴的采购程序和方法，尤其是中国法律下PPP项目采购相对于传统的政府采购工程、货物、服务时，在适用范围、采购流程规定、评审方法和谈判等方面都存在特殊性和区别。

“PPP示范合同指引”描述PPP项目的主要合同结构类型和主协议合同要素，用于规范PPP项目中核心协议要素。考虑到PPP投融资模式（BOT、TOT、ROT、DBFO）的不同和行业差异，加之律师对特定项目的法律文件结构设计有不同的专业判断和选择，使得PPP示范合同文本实际上非常多样化。笔者建议，一个可行的办法是国家PPP管理中心制定一系列按不同投融资模式区分的PPP主协议示范文本，在示范文本的使用指南中介绍基于行业特点的主要特殊条款和差异化处理。与此同时，PPP项目除主协议以外的其他附属和配套协议，与非PPP项目差异并不大，笔者认为没有必要为此专门制定相应的示范合同文本。

“企业自提型PPP开发流程指引”描述如何将民营部门主动提出的PPP项目建议（即所谓企业自提型Unsolicited Proposal PPP，）通过初步评估以及后续竞争性采购程序，将其纳入到政府发起的PPP项目开发后续流程中。

“中期评估操作指引”描述PPP履约阶段，政府监管主体如何通过每3～5年的定期评估，对比PPP绩效履约达成情况，识别重大风险隐患，以便采取对应措施。

“社会公众参与程序指引”描述社会公众在PPP项目的选择、准备和履约阶段，需要引入利益受到项目影响的公众参与重大决策，收集公众意愿，争取达成社会共识的一套程序和方法。

4.标准和工具

在PPP制度框架的底层，还应有各种标准和工具，用以解决技术性的操作规范统一问题，列举如下。

VFM分析法应用准则及PSC参数

商业方案（Business Case）模板

风险分析矩阵（Risk Matrix）或风险清单（Risk Checklist）

直接介入协议（Direct Agreement）模板

再融资收益分享机制（Refinance Benefits Sharing Mechanism）

PPP项目财政可承受力评价准则（Fiscal Affordability Assessment）

PPP项目政府债务确认及会计处理准则（Governmental Debt Confirmation & Accounting Treatment）

PPP项目绩效监测准则

PPP项目审计准则

5.公众参与机制

利用信息公开，发动利益相关者通过合适方式参与到公共决策的咨询和意见表达中来，是公众参与机制的组成部分。

（1）信息公开：PPP项目储备库、项目采购公告、中标公告、各种统计资料、研究报告、可公开的项目合同等应该在PPP管理机关的专门网站上公开。

（2）组建全国PPP协会。

（3）组织全国高校的PPP论文竞赛和社区活动。

（4）组织全国PPP行业年度评选。

（5）开发或鼓励开发用于提高PPP认知度、促进PPP知识传播的各种现代社交媒体（APP、微信公众号、微博号、Linkedin机构账号等）。

6.制度建设的时序

可以预见，各项制度要素不会在同一天齐齐地出现和建立起来。从实际操作的角度看，PPP的制度建设将类似改造装修旧房子的过程——不可能将旧房全拆了，然后建新房，而是在确保房间不倒塌前提下，逐步更换梁柱、设施和内饰，直到新房间的功能满足新的要求。也因此，制度建设的先后顺序成为影响改革能否成功的重要变量。鉴于其重要性和实操性，这一问题将另文专门分析。

总之，PPP制度框架的顶层设计须着眼长远，提前谋划和设计制度框架的基本组成部分，通过试点项目带动，逐步完善整个PPP制度体系。

发表时间：2014年7月