第10章 规范招商行为，营造外来企业发展的良好空间

——对招商引资工作的几点思考

内容摘要：全方位地对外开放，大规模招商引资，是加快经济发展、适应区域经济一体化的大势所趋。近几年，很多地区以招商引资为突破口，在吸引国内外的资金、技术、管理、人才等过程中，有效地促进了区域经济的升级和迅猛发展，但是这些招商引资活动也存在着不少问题。笔者拟从当前招商引资工作中存在的问题入手，探索原因，寻找对策，与大家共同商榷。

关键词：招商引资 政府 企业

一、目前招商引资工作的基本现状

招商引资，也即“借鸡下蛋”，即通过引进项目、资金、技术、管理经验和外来企业，开发当地丰富的资源，谋求经济效益和社会效益双赢，企业挣了钱，政府收了税，经济大发展。因此，全国各地为了招商引资奇招百出，出台各种优惠政策条件，栽下梧桐树，引得“金凤凰”，这在很大程度上推动了地方经济和社会事业得以发展。然而，一些地方在项目的引进、管理、保障、服务等方面还存在不少问题，个别地方为了政绩而招商、为了名利而招商、为招商而招商，对外来投资如饥似渴。更有甚者为了招商而不计政府收益，不顾生态环境以及不顾再生资源的可持续利用，对外来投资表现出饥不择食的不正常现象。还有一些地区过于强调各种优惠政策，而忽略了投资环境的建设。只管把项目招进来，不管项目建设情况，这种不顾本地区实际情况的粗放式招商，不仅浪费了人力、物力，而且使招商引资成本高，质量与效益难以保证，引发招商引资的恶性竞争，影响了经济的健康有序发展，给经济和社会的可持续发展制造了障碍，结果却落得外来企业、政府、百姓等各个方面怨气冲天，牢骚满腹。政府不满意：招来企业不发展，整日围绕官员转，事事处处“为难”；企业不满意：口头承诺难兑现，落户当地无人管，自己发展障碍多，“水土不服”无人管；群众不满意：引进项目档次低，污染、占地、侵权益、掠夺资源为赚钱，百姓一点不实惠。此外，个别地方干部利用招商引资为名谋取个人利益，中饱私囊。以上种种现象，在一些地方不同程度地存在，对这些地方的招商引资工作产生了恶劣的影响。

二、招商引资工作中存在的若干问题

（一）不正确的政绩观导致不正确的导向

在个别地方，由于招商引资的规模标志着在任官员的业绩，所以不少地方政府为了扩大招商引资，一些主管领导违反国家的法律规范，在税收等政策方面不负责任乱许诺，结果是劳民伤财，有些政府官员甚至为了招商引资，不惜以国家的土地、税收等送人情，乱设工业园、工业区、开发区。或者为了自己的业绩，以上级的身份将招商引资的任务强行分配给下设部门，甚至分配到下面的职员身上，搞全民引资。事实上，招商引资的规模，取决于投资项目的收益率和未来的前景，以及出资方的实际承受能力。这种为了政治业绩而招商引资的做法，不仅浪费了人力和物力，同时也损坏了地方的声誉。

（二）为了部门小利益，顾头不管尾

一些地方的干部本末倒置，混淆了招商引资的目的和手段的关系，为了招商而招商，不管其项目是否适合当地实际，是否能促进当地经济发展，只要招来就是成绩，至于外来企业是否能发展则是政府的事，不是招商部门考虑的。于是，就使得招来的企业难以发展，引进的项目难以启动。

（三）搞虚假走形式，实际效果差

在大多数地方的一些职能部门，对招商引资实行了奖励制度，导致一些部门千方百计地虚假引资。主要表现为：一是空转资金。最简单的方式是“单地旅游”，即本地单位或个人先寻找一个外地客户，把资金汇入其账户，并支付给一定的手续费，然后以外地客户的名义再将资金汇回自己的账户，以此成立招商引资项目。为了更隐蔽起见，也有的地方让资金“国际旅游”，即A地将资金汇往B地的账户，B地再汇往C地的账户，C地又把资金汇回A地的账户，只不过是本地区资金到外地“旅游”一圈后，摇身一变成为了引入的资金。二是利用物资采购搞虚假引资。就是本地企业借到外地采购物资的机会，同物资供应商串通，在签订购销合同时，故意把物资价格提高，实际以正常的采购价格支付，然后将加价部分的差价当做引进的资金。这样，将实际并不存在的差价款当做招商引资项目款。三是以少充多，夸大引资的数目，即招商引资主管部门私下达成协议，虚报招商引资的实际数目，使得招商引资成为一些单位和个人显示自己业绩的投机行为。

（四）承诺难落实，延伸服务差

引进的企业落户当地后，本该享受招商时承诺的如水、电、路“三通”，税收优惠，信贷扶持等各项政策和条件。实际情况并不如当初的承诺，根本兑现不了，万般无奈，只好找门路、托关系、递条子、花费用，经过一系列明暗操作，耗费大量的时间和金钱才能去争取到，他们一肚子苦水说不出。

（五）发展障碍多，负担、包袱重

一旦落户的企业有了效益，企业就成了“唐僧肉”，马上就引来众多的“关注”。一是官员频繁视察，一拨又一拨，纷至沓来、摩肩接踵，名曰“指导、考察、视察、调研”，大多吃喝一顿了事，个别人走时还得塞红包，企业老板整日忙于应酬，难以投身发展。二是百姓干扰多。村干部家中的婚丧嫁娶，新农村建设中的水、路、电、房、学校、文化大院建设，甚至逢年过节的看戏等费用都得企业赞助，企业苦不堪言。

（六）求得“保护伞”，违规求发展

引进的一些企业初期投资后，撤资又舍不得，发展又很艰难，处于骑虎难下之处境。为此，许多企业主为了发展不得不“委曲求全”，以重金买通当地官员，求得支持和保护。依仗构建起的“保护伞”钻法律空子、瞅制度漏洞，偷税、漏税、掠夺资源、违法集资、排放污染，套取信贷资金、财政补贴等，不择手段地赚取利润。长此以往，企业畸形发展，受损的仍是当地经济和社会发展的全局。

三、造成问题产生的深层原因

（一）主导思想的分歧

产生这些问题的关键在于主导思想的分歧。对政府而言，评价其好坏的主要指标在政绩。尽管科学发展观要求把节能减排、循环经济、环保效益纳入政绩指标评价体系，但GDP、GNP还是主要内容，这就促使一些地方政府官员把主要时间和精力都花在了下任务、定指标、抓数字上面，其他方面则无暇顾及。对引进的企业而言，其目的是赚钱，只要能赚钱，一些人可以不择手段，甚至可以贿赂政府官员求得保护等等。对当地百姓而言，他们要的则是实惠，政府让企业建在这块土地上，首先土地赔偿必须到位，其次企业还得接纳他们就业，至于企业拿出一点钱来赞助村里边的一些公益事业理所应当。于是在个别地方，政府、企业、群众各有所想，各有所思，各唱各的调，各吹各的号，互相掣肘，互相扯皮，政府头疼，企业痛苦，百姓骂娘。

（二）招商行为失范

地方政府招商引资的目标选择，受制于其“政绩”动机。“政绩”是政府能力的体现和履行职能的结果。实现上述目标，必然带来国企扭亏、消化失业、市容改观、市场繁荣、财政增收等“政绩”。但是实际上，“政绩”是多方面、多层次的，“政绩”在时间上有长短之分，由于政府任期有限，很多人希望在任期内做出显著政绩，所以部分短期行为动机强烈，对“短平快”项目更感兴趣；“政绩”在过程上有前后之分，如招商引资就有达成意向资金、实际到位资金、项目启动和完成、投资收益水平、财政收入等多阶段上的“政绩”，由于政府对招商引资的项目不负资产责任，所以更加热衷于引资而不注重效益；“政绩”在形态上有隐性和显性之分，“隐性政绩”如解放思想、转变观念、科学决策、人才开发、营造氛围等，但是，“显性政绩”更直观形象，有目共睹，不证自明，如旧城改造、新区开发、项目建设、标志性建筑等。所以，一些地方政府喜欢搞招商引资的“形象工程”。事实表明，一旦地方政府有着好大喜功、贪多求快的“政绩冲动”，往往就会背离本地的实际情况，不经科学论证和民主审议，盲目随意地组织招商引资，结果是事倍功半、虎头蛇尾、前功尽弃。

（三）诚信出现的危机

一些地方的政府官员欺上瞒下骗，招商时信口开河，放弃原则，不负责任，一切从优，想方设法将企业招进来、引进来。企业一旦投资建成后，该提供的服务不提供，不该管理的瞎指挥，既想当“婆婆”享受企业的“孝敬”，又不想承担原本的义务和责任，提供应有的服务，缺乏诚信。一些被引进的企业对当地群众的承诺不兑现，土地征用不付款或者少付款，该接纳就业的不接纳或者找借口先接纳后清退等等，引起群众不满。一些当地群众受人挑唆，认为企业建在本地，不吃白不吃，不喝白不喝，不拿白不拿，不要白不要，挑起各种事端与企业争利，危机凸现。

（四）引进的项目走样

引进的企业，报政绩时投资大、规模大、低耗能、高科技、效益好、不污染。到真正建成产生效益时才发现规模缩水，几十亿变成了几个亿，缩水数倍甚至数十倍，高科技变成了低科技或无科技，无污染变成了重污染，低耗能变成了高耗能，一切走样，无怪乎百姓骂娘。2006年1月，中部某省新批外商投资项目中，合同外资1000万美元以上的5个，合同外资额12603万美元，而实际使用外资额500万美元以上的项目仅仅7个，实际使用外资额5622万美元，仅占合同外资的50%。较大规模的项目虽说有了增加，但是总体数量还是不高，外资的实际利用率也不够理想。

四、几点建议

（一）树立科学发展观、政绩观，真正做到以人为本，切实考虑人民群众的根本利益

党的十七大提出要树立科学发展观，做到以人为本。这就要求政府要以人民群众的切身利益为根本。在当地经济和社会发展方面要头脑清楚、思路清晰、方法科学、措施有力、防止重复建设，不能只顾眼前利益、任期利益、局部利益和任期政绩，不仅要为当代人着想，还要让子孙后代受益，任何杀鸡取卵、竭泽而渔的理念都是不可取的。

（二）规范招商行为，选择好项目

一要在选择招商引资项目前，做大量的调查研究，结合当地的资源优势和有利条件，征求多方面意见，提出招商引资初步构想。二要从本地实际出发，根据区域社会经济发展战略，注重拉动经济增长、优化产业结构、消化就业压力、利用本地资源、市场前景乐观、技术升级换代等项目，对于不符合国家产业政策，转移强制淘汰设备，导致环境恶化，产业结构趋同化，区域间资源争夺加剧等项目要严格限制，不能为凑数达标而降低项目选择标准。三要构建科学合理的招商引资指标体系，不能只有总量指标。在数量指标上应当与本地经济增长速度成合理比例关系，不能盲目追求数量规模和增长速度，以上年计划为基数搞逐年递增；在质量指标上应当确定招商引资的资金到位、项目完成验收、投资周期、投资收益、财政增收、行业分布、产业关联、吸收就业等多种指标，设计指标加权模型和综合评估方法，以此进行规划和评估。四要根据地方政府所属部门的相关职能和所辖区域的经济发展水平和可能条件，合理分配计划，不应搞“村村点火、户户冒烟”，搞“大会战”，不能以招商引资指标完成情况作为绝对标准，搞“一票否决”，否定有关职能部门履行基本职责和完成中心工作的业绩。五要在符合国家宏观政策和法律法规的基础上，体现地方特色，发挥地方优势，实行地方优惠政策上的差别化竞争。要对城市规划、建设用地、土地出让、税费减免、信贷融资、市场准入等方面政策进行认真清理，对国家有明令禁止的规定不得阳奉阴违，违规操作。应当如实准确地宣传优惠政策，禁绝任何个人或部门对外来投资者开空头支票，提供政府担保。要保持政策稳定性，对于因国家宏观调控和法律实施致使地方优惠政策无效，造成外来投资者利益损失，应当妥善处理，给予适当补偿。六要对招商引资的对象充分考察，认真审查，确认其投资意向和投资能力，防止欺诈行为，对恶意串通、内外勾结、虚构项目、虚假出资、抽逃资金、非法融资而不发展实业，损害地方声誉和政府形象的行为要严肃查处。七要加强招商引资的环境建设和治理，发挥“行政服务中心”的一站式功能，简化办事程序，提高办事效率，实行满意服务。要加强招商引资项目的行政执法检查，对于无故拖延、设置障碍、刁难滋事、吃拿卡要的人员要严肃处理，坚决制止地方保护主义、不正当竞争等行为。八要加强招商引资的组织领导和监督管理，政府组建招商引资领导小组，建立招商局等办事机构，聘请专家、企业家提出咨询建议，参与论证评审，进行社会监督。地方人大和政协应当将政府招商引资作为重要的监督内容之一，重点对招商引资的规划指标、优惠政策、项目运作、经费预算、环境建设和综合效益进行监督评议。对于招商引资卓有成效的单位和个人要给予适当奖励，及时总结经验，并交流推广。

（三）转变政府职能，构建服务型政府

为人民服务是党和人民群众对政府及其职能部门提出的最基本的要求。一是营造良好的政务环境。要按照市场经济运行的要求和WTO的规则，切实转变政府职能，建立廉洁高效、运作规范、公开透明、真正与国际接轨的新型管理体制，提高政府办事效率，创造精干高效的政务环境。二是不断转变政府管理的方式，对企业的关心和重视必须由“事后保护”为主转为“事前支持”为主，不要把工作重点放在属于企业行为的招商引资工作上，而是集中主要精力整顿市场经济秩序、保护知识产权、维护经济法制等等，营造良好的投资软环境。三是营造宽松的政策环境。对于真正的投资者来说，宽松的创业条件、公平的竞争机制，比优惠政策更有吸引力。四是营造规范的管理环境。对危及外来投资企业及投资者生产经营和人身财产安全的敲诈、勒索、寻衅滋事等犯罪行为要严厉打击，确保外来投资企业地点确定在哪里，警力和法律就要延伸到哪里，服务到哪里，保护到哪里，让外来投资者投资放心、舒心、安心。五是培育良好的信用环境。信用是现代市场经济的生命，是市场经济的基础秩序。投资者首先考虑到的是资本安全和风险，而没有信用则被认为是最大的风险。培育信用环境，首先在于政府信用。政府信用是社会经济信用的核心。如果一个地方的政府政策多变、政出多门，政府领导人随意决策和允诺，政策“假大空”或不落实，政府工作人员因人行政，那么这个地区的企业和个人显然难以形成较好的信用环境。其次要抓好中介机构的信用。外商投资必然牵涉到合资、合作、资产并购等经济活动，而这些活动的进行又必然牵涉到一系列中介机构的参与，如会计机构、评估机构、公证机关等。要严格管理中介机构，规范中介机构、评估机构、公证机关在执业过程中的工作行为。再次是企业和个人的信用。如果企业“失信”或经济信用环境恶劣，经常出现企业赖账、逃废债务现象，商业欺诈层出不穷，假广告、假合同、假招标、假发票、假验资报告等，就会失去与外商合作基础。应当指出，要打造优质的“信用环境”，执法部门的公正执法和严格执法是关键。一个地区法治化程度越高，社会环境、经济环境越稳定，投资风险越会大大降低，对外商投资的吸引力就会越大。所以，我们要进一步健全法制，创造规范有序、公平竞争的市场秩序，依法维护外商合法权益。六是营造文明的人文环境。人文环境关系到一个地方的长远发展，是投资环境的重要方面。经济是“形”，文化是“神”，只有形神兼备，相互交融，才能推动发展向更高层次迈进。我们要充分依托现有优势，进一步营造浓郁的文化氛围，要通过多种形式的教育和引导，增强广大群众的开放意识、文明意识；要主动、诚恳地结交国内外寻求投资的朋友，对投资者来访，要精心安排，对投资者表态，绝不能言而无信。只有这样，才能引得来，留得住，发展好。

2008年5月

参考文献：

[1]刘习见.招商引资中存在的问题及对策.

[2]王霞辉.当前我省招商引资存在的问题及其对策.

[3]地方政府招商引资的初步研究.