第2章 领导能力现代化导论(2)
1.改革范围从区域突破转向全国联动
观察地方治理改革发生的地方，可以发现一个明显的特点就是地方治理改革正从点开始扩展到面，从东部沿海为主要发源地到东、西、中各个地区整体突进，从区域突破转向全国联动，全面深化改革在全国范围内开始逐步展开和推动。
无论是“省直管县”改革还是县域基层民主政治建设，绝大多数改革的发源地都是处于东部沿海地区，尤其是浙江和广东等省份。有观点认为，这主要是因为东部地区改革的整体氛围更为浓厚，改革的经济基础也更为雄厚，改革的相关主体也比较积极。的确，县域经济发展到一定程度后更有利于推动县域治理改革，但二者之间没有绝对的关系。问题的关键是，地方治理改革需要环境，需要氛围，需要激发，需要推动，需要引导。
从党的十八大明确提出全面深化改革的国家战略之后，可以发现地方治理改革的实践正从东部沿海地区为主转向东部、中部、西部和东北各个区域，并形成齐头并进的态势，全国范围内地方治理改革的活力正在被广泛激活。2014年10月，人民日报社、人民论坛杂志社、国家治理周刊、人民论坛网评选出来的中国治理创新100佳中，就地域分布情况来看，既有东部浙江、福建等沿海发达地区的案例，也有东北地区和中部地区等地的探索，还有西部等地区的尝试。
2.改革领域从经济改革为主转向全面深化改革
同国家治理层面的改革逻辑相一致，地方治理改革主要也是从经济领域开始的，而且，经济领域改革与财税体制改革相互交织，并探索通过“省直管县”体制改革加以推动和实现。但在很长一段时间内，“省直管县”改革难以破冰，一直到2002年在个别省份才开始探索财政上的“省直管县”改革，推动县财政收支由省里直管，从而约束和控制地级市对县级财政的截留，进而调动县域政府发展的积极性和主动性。
在很大程度上也许正是因为“省直管县”改革的步履蹒跚，也迫使地方政府想方设法在财政收支之外寻找更有效率、规模更大的财政收入模式，并通过创新地方经济发展模式来确保财政收入模式的有效性和相对持续性。特别是在1994年分税制改革后，地方财权和财力上移到中央后，层级间政府财政体制仍然是财政包干体制，在缺乏制度化转移支付制度的条件下，加上地方政府主要领导干部任期时限的短期化特点和以经济增长为导向的政绩考核制度。这些因素的综合作用导致的一个必然结果是：地方政府的利益乃至地方主要领导干部的政绩更多地和当地经济发展，更准确地说是和当地GDP规模和增长速度相挂钩，进而在相当普遍的县域范围内形成带有普遍性的“GDP主义”的发展策略和“行政—政治—公司”三位一体统合治理的县域经济发展模式。【3】具体来说，地方政府借助“项目平台”，通过行政审批权获得对土地等核心资源的垄断权力，通过政治动员发挥主导力量，通过城投公司承担经济发展主体的角色。
这样，地方政府的权力、意志、绩效三者空前地互为推动，带来的是地方经济特别是地方GDP的快速增长以及县域城镇化的“悖论”：既突飞猛进但又困难重重。突飞猛进集中体现在地方GDP的规模和速度上，困难重重主要体现在伴随着经济增长带来的不是人民群众满意度和幸福感的提升，而是普遍性频发的群体性事件、环境污染、食品安全、腐败丛生、公共服务滞后等多重地方治理难题。
地方经济发展的实践证明，那种认为经济上去了，其他问题也就迎刃而解了的观点在认识上是偏颇的，在实践中是有害的。经济的增长不一定会带来社会的发展进步、生态环境的改善和人民幸福指数的提高。因为经济建设、社会发展、生态保护、政治建设等各个领域不是遵循的同一逻辑和规律。地方治理改革应当全面推进，从过去重视经济改革转向全面深化改革，从单极突破转向整体推进。正如十八届三中全会提出“五位一体”全面深化改革思想那样，在县域治理层面要结合地方治理特殊性和地方治理规律的基础上，在经济、社会、政治、生态等多个领域全面推进地方治理改革。
3.改革性质从管理改革转向治理改革
一直以来，地方治理改革都强调地方政府职能转变，迄今为止这一目标在很大程度上还没有真正实现。相反，地方政府职能反而越来越呈现出“一元化”即GDP至上的发展特点。为实现地方GDP的快速增长和财政收入的最大化，地方治理改革的主要思路基本都是围绕如何更有效率地实现这一目标而展开的。换句话说，地方治理改革本质上是一种目标管理导向的改革，是旨在实现既定目标的管理改革。这种管理主义的地方治理改革导向主要体现在以下方面。
一是地方治理改革中的“标签化”。这些年地方政府机构改革反反复复，从规模和数量上看并没有得到控制和削减，反而出现了一些带有政府背景的金融办、城投公司、土地整理中心等类似机构。这些新机构的设立一方面是因改革之名便于设立，另一方面也有利于进一步强化地方政府在GDP增长方面的权力。
二是“省直管县”改革的直接目标是实现县级财政由省级统筹，从而增加市县治理的可用财力。这一目标的实现取决于两大因素：一方面是县级财政由省统筹后，省里会加大对县级财政的转移支付力度；另一方面是由于一般性转移支付和专项转移支付由省直接对县，提高了县级财政对资金的分配使用效率，解决了地市级“上截省、下拿县”资金分配中的中梗阻问题和效率问题。毫无疑问，这一举措在一定程度上强化了地方发展的动力，激发了地方治理的活力。
三是地方在经济、财政和机构改革中做了诸多努力，但这些努力的初衷在很大程度上是为了实现地方经济增长和县域财政收入最大化。从根本上来说，仍然是以政府收益为中心的治理模式。从治理效果来看，基层群众对地方治理效果的评价并不高，其中一个关键原因是基层群众并没有从地方经济增长和财政增长中获得合理收益。也就是说，群众关注的和政府关注的目标在一定程度上出现“两极化”趋势，即政府更关注经济增长和收入增长，群众更关注自身收入、公共服务生态环境。在一定的时空约束下，财政资源分配的“零和博弈”特点决定了增加在公共服务领域的支出就必须要缩减经济领域的支出，而政府和群众间在财政支出间的偏好差异是导致这种趋势的直接原因。
因此，地方治理改革就要求地方政府把越来越多的精力和能力放到如何整合和平衡政府与群众之间的偏好差异上来，于是，地方治理改革就从管理改革转向治理改革，注重群众对地方决策的参与、执行和监督，更加关注群众在地方发展中得到什么，更加关注群众满意度的高低。
4.改革路径从纵向放权改革转向横向分权改革
正是由于基层群众对地方治理特别是县域公共服务和生态环境等民生领域不满的不断加剧，党中央从十七大时就提出要建设服务型政府。再加上县域政府为优化招商引资环境不断注重对企业的投资审批服务，越来越多的地方政府开始在创新公共服务提供上下功夫，以提升地方公共服务的效率。
公共服务理论认为，公共服务提供的效率与层级政府的范围大小密切相关。通常情况下，全国性的公共服务由中央政府提供效率最高，地方公共服务由地方政府提供效率最高。这一理论逻辑决定了大量地方公共服务特别是与公众生活密切相关的公共服务由县域政府提供最佳。我们可以观察到，改革开放以来地方治理改革的一个总体趋势是自上而下的纵向放权改革，先是在经济领域，然后到财政领域，一直到近来的社会领域。毫无疑问，纵向放权改革极大地激发了县域治理的动力和活力，有力地推动了地方经济增长。
同时，理论界对地方治理改革的纵向放权改革表达出了很大的担忧，认为县域治理中已经呈现出“竞争过度”的态势，目前“简政放权”的改革思路是正确的，但仍然是一种纵向放权改革。如果自上而下推动的权力清单制度改革把终点放在地方政府层面，这种放权改革将进一步扩大地方政府的自主权，甚至强化县域的集权，这无疑将进一步加剧地方治理中的过度竞争。【4】县域发展中的适度竞争有利于提升地方治理水平，但如果竞争过度是植根于GDP至上基础上的，把GDP增长作为主要甚至唯一标准，必然导致地方发展中的片面化和极端化问题，不利于国家治理的整体发展和协调发展。
地方政府职能改革一直落不到实处的根本原因，在于没有推动地方治理权力结构改革。当前，地方政府行政改革面临困境的一大根源，就是没有触动计划经济时代遗留下来的行政管理体制，从更深层上说，也就是没有调整和改革传统的权力结构。地方治理权力结构没有发生重大的调整，地方政府的职能转变就往往很难取得实质性的成效。
面对“简政放权”可能带来的地方治理的集权化态势，一种应对的治理策略是进一步推动地方政府的“简政放权”，把权力进一步下放到乡镇甚至村。同时，还要还权于社会、企业和群众。由于很多地方社会组织的发展并不充分，这种还权于社会的思路尚需时间来培育和发展。另外一种应对的治理策略是对地方政府的权力进行横向分权配置，建立治理权力结构之间的分权制衡机制，通过协商民主，实现政府目标与公众目标的平衡，实现经济增长和服务民生的平衡。
三、国家治理现代化对国家治理能力的新要求
治国理政一靠制度，二靠干部。靠制度就要推进国家治理体系现代化，靠干部就要推进国家治理能力现代化。国家治理体系现代化与国家治理能力现代化是国家治理现代化的两大构成，推进国家治理能力现代化，首先需要把握国家治理现代化的内涵与构成，其决定着国家治理能力现代化的内涵与构成。
1.国家治理的实践探索对治理能力的新要求
从国家治理的实践探索方面来看，治理目标、治理主体、治理方式和治理结构的变化对干部的治理能力提出了新要求。
一是国家治理目标从以经济发展为主转向经济发展、社会治理、生态保护等多方面并重，对干部在多目标制定与实现之间的统筹兼顾能力提出新要求。过去，经济发展至上要求干部必须追求高效率，为了经济效率甚至可以牺牲社会与生态。现在，国家已经意识到经济发展并不是根本目的，多目标之间的协调发展才是根本目标，政府的角色应该回归到为群众提供到位的公共服务，这就对干部的价值引领能力和服务提供能力提出了新要求。
二是国家治理主体从政府主导到党的领导下的多元主体的积极参与，对干部的协商协调能力提出了新要求。过去，在地方治理中政府处于主导地位，干部发挥着重要作用甚至决定性作用，很少有其他治理主体的参与，干部自己说了算就可以。现在，地方治理中越来越多的主体要求参与到治理中，干部不能简单地只自己说了算，而是必须与其他主体商量才能算数，才能实行，这就对干部的协商凝聚能力和决策执行能力提出了新要求。
三是国家治理方式从运动式到法治方式的转变，对干部的法治能力提出了新要求。过去，地方治理中以政府主导和经济增长至上，为了追求高效率，干部习惯采用运动式的管理方式，这种方式往往见效快，成本也是巨大的。特别是一味追求短平快，在治理中埋下不少隐患。现在，国家治理追求多目标之间的协调发展，多主体之间的积极参与，运动式的治理方式就难以维系，必须从运动式治理转到法治轨道，运用法治思维和法治方式推动国家治理。
四是治理结构从要素驱动和投资驱动转到创新驱动，这是国家治理能力现代化最深层次的变革。过去，国家发展主要依靠要素和资本投入，这种背景下，干部不需要过多地考虑如何改革创新推动地方发展。现在，依靠要素和投资驱动的国家发展模式遇到了瓶颈，或者说已经到了必须超越的阶段，这就对广大领导干部的改革创新能力提出了新要求。
2.国家治理的顶层设计对治理能力的新要求
从国家治理的顶层设计看，对干部的治理能力同样提出了新要求。我们可以观察到，国家治理顶层设计对干部能力的要求与国家治理实践探索对干部能力的要求基本是一致的。特别是党中央明确提出协调推进“五位一体”总体布局和统筹推进“四个全面”战略布局的国家治理基本目标的过程中，对广大领导干部在新时期必须具备的能力构成提出了明确要求。
一是协商能力的新要求。党的十八大报告首次明确提出要“健全社会主义协商民主制度”，“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。报告指出要通过政协组织等渠道就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，强调坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。