土地征收与使用权出让

第1号案例 国务院裁决：未依法办理农用地转用审批手续所作出的集体土地征收批复无效

——徐州市龙某某等不服江苏省人民政府对其集体土地征收批复案

【核心提示】

集体土地征收涉及农用地时，应当先行办理农用地转用审批。虽然在大多数的情形下，农用地转用审批和集体土地征收审批手续可以同时办理，但并不意味着土地征收时可以不用办理农用地转用审批手续，或者用集体土地征收手续代替农用地转用审批手续。

【关键词】

农用地转用 集体土地征收 批复无效

【案情回顾】

2002年，江苏省徐州市云龙区骆驼山村全体村民转为非农业户口，该村委会也变更为金骆驼居委会。

2006年12月18日，徐州市人民政府向金骆驼居委会颁发《集体土地所有权证》，其中有0.0431公顷为农村道路用地。徐州市人民政府为增加建设用地数量，2006年12月21日，向江苏省国土资源厅申报称金骆驼居委会名下的17.7158公顷集体土地为建设用地，申请将其全部征为国有。江苏省国土资源厅报请江苏省人民政府审批。当年12月30日，省政府作出苏国土资地函〔2006〕0606号《关于批准徐州市2006年度第13批次城市建设用地的通知》（下称《征地通知》），同意将报请宗地征收为国有建设用地。

2008年，龙某某等三十七户村民从他们的房屋拆迁许可证诉讼纠纷中获知该地块已经依据《征地通知》被征为国有。村民们无法接受这样的事实——短短不到半个月时间里，在村民毫不知情的情况下，集体土地就被征归国家所有。于是，村民共同委托律师申请行政复议。

最终，在2009年7月30日，国务院作出国复〔2009〕59号《行政复议裁决书》，认定：本案2006年批准征地时，江苏省人民政府按照《国土资源部关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知》（国土资发〔2000〕201号）的规定，将争议的土地归并为建设用地予以审批，并未办理农用地转用手续。江苏省人民政府未对征收的该争议农用地办理农用地转用手续，违反了法律规定。

【办案结果】

国务院作出国复〔2009〕59号《行政复议裁决书》裁定“责令江苏省人民政府对属于农村道路的0.0431公顷土地依法补办农用地转用及土地征收手续”。

【律师说法】

国无农不稳。要保障粮食安全和国家稳定，就必须保障必要面积的农业用地不被非法侵蚀。为此，我国对农用地保护采取了最严格的控制措施，国务院专门制定了《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，对土地利用的目标和任务提出6项约束性指标和9大预期性指标。在约束性指标中，其核心是确保18亿亩耕地红线不变，确保15.60亿亩基本农田数量不减少，质量有提高。对土地实行用途管制制度，根据用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。

《土地管理法》第四十三条规定，除兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。也就是说，非农业生产建设不能占用农用地，只能占用建设用地，其中非集体经济建设的应该占用国有土地。现在大多数商业开发建设使用的国有建设用地都是由原本属于集体所有的农用地转变而来的，这里就涉及农用地转为建设用地和集体土地转为国有土地两个环节，前者称为农用地转用审批，后者叫做集体土地征收。但需要特别注意的是，占用农用地进行非农业建设或集体土地征收涉及农用地时，应当先行办理农用地转用审批。《城乡规划法》第四十一条第三款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，确需占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。“征收农用地的，应当依照《土地管理法》第四十四条的规定先行办理农用地转用审批”,《土地管理法》第四十五条第三款也如是强调。同时，《土地管理法》第四十四条将有权审批农用地转用手续的单位划分为三个层级，即国务院、省级（省、自治区、直辖市）人民政府、市县级人民政府，规定在其各自审批权限范围内享有相应审批权。如：省级人民政府批准的道路建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，需要由国务院批准。这里需要注意两点事项：一是“市、县市级人民政府无权直接批准农用地转用申请”，只能在已批准的农用地转用范围内，对具体建设项目用地进行审批；二是“两个同时”，即“经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批”和“经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批（超过征地批准权限的，应当依照《土地管理法》第四十五条第一款的规定另行办理征地审批）。

虽然在大多数的情形下，农用地转用审批和集体土地征收审批手续可以同时办理，但并不意味着土地征收时可以不用办理农用地转用审批手续，或者用集体土地征收手续代替农用地转用审批手续。

《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》规定，土地地类和面积的确认应以土地利用现状调查（变更调查）和勘测定界成果为准。本案例中，根据征地时的土地利用现状标准分幅图，其中有0.0431公顷土地系农村道路用地，属于农用地。然而，江苏省人民政府却错将不再施行的规定作为土地分类的依据：2006年作出《征地通知》时，省政府按照国土资发〔2000〕201号文件规定，将农村道路归类为建设用地，而根据《关于印发试行〈土地分类〉的通知》（国土资发〔2001〕225号）规定，自2002年1月1日起，1984年制定的土地分类停止使用；国土资发〔2000〕201号文件在1984年土地分类的基础上规定的建设用地报批地类归并标准也不再执行。由此导致江苏省人民政府错把农用地认定为建设用地。尽管涉案地块面积不大，但被征收前依法仍需要办理农用地转用审批手续。江苏省人民政府没有对该宗地办理农用地转用手续，就直接作出了征地批准决定——《征地通知》，显然违反了前述法律规章规定。该《征地通知》被部分撤销，国务院“责令江苏省人民政府对属于农村道路的0.0431公顷土地依法补办农用地转用及土地征收手续”，是必然的结果。

【经验提示】

国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。任何单位和个人都不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。由于农用地的管制严格，许多地方出现了违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，或通过出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农项目建设的行为。对此类违法用地行为，政府部门应该及时予以纠正。作为农用地的使用权人，在遇到征收时，可以积极利用国家对农用地的特殊保护政策寻求法律救济。

【相关规定】

《城乡规划法》

第四十一条第三款 在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。

《土地管理法》

第四条 国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

第四十五条 征收下列土地的，由国务院批准：

（一）基本农田；

（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；

（三）其他土地超过七十公顷的。

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。