第5号案例 为同一宗地重复发放土地使用权证有违物权排他性，后证被判不合法

——赣榆县人民政府和五大连池市人民政府违法发放土地使用权证案

【核心提示】

土地使用权未被依法收回前，政府将该宗地出让或划拨给第三人使用，并颁发土地使用权证的行为，会造成同一宗土地上出现多个互不相容的物权，违反了物权排他性原则，所以，嗣后取得的土地使用权证不具有合法性。

【关键词】

一地多证 物权排他性 后证不合法

【案情回顾 一】

连云港俊景房地产发展有限公司（下称俊景公司）开发建设俊景花园小区时，需要占用李某位于江苏省赣榆县车站旁的住宅用地。李某要求得到土地补偿，俊景公司回应称不会答应李某的要求，因为自己是通过公开挂牌出让方式从县政府手中买来的地，已经缴齐了全部土地出让金，并出示赣国用〔2002〕字第000593号《国有土地使用证》（下称《593号土地证》）为证。

无奈之下，李某将赣榆县人民政府作为被告，起诉到连云港市中级人民法院。法院受理后指定该市东海县人民法院审理此案。庭审中，原告方律师指出李某早在1994年就已经取得〔1994〕字第6179号《国有土地使用证》，在该证没有被注销的情况下，赣榆县人民政府又把该证项下土地使用权出让给了俊景公司，并发放了《593号土地证》，其行为违反了《土地登记规则》及《江苏省土地登记办法》相关规定，属于违法发证，侵害了李某的合法权益，应该撤销《593号土地证》。

【办案结果】

东海县人民法院审理后，作出〔2008〕东行初字第014号行政判决书，确认赣榆县人民政府发放《593号土地证》的具体行政行为违法，并责令其采取相应的补救措施。

【案情回顾 二】

2008年，黑龙江省黑河市五大连池成业房地产开发有限责任公司（下称成业公司）手持五市国用（让字）第07101号《国有土地使用权证》（下称《101号土地证》），称已经取得房屋拆迁许可证，要求刘某立即拆除位于五大连池市市区的两处房屋，将土地腾空后交给该公司。刘某拿出两处房屋的所有权证和土地使用权证进行抗辩，称自己两证齐全，不同意搬迁。

在对涉案拆迁许可证诉讼中，被告发证机关答辩称发证时成业公司依法提供了办证所需的全部合法有效的材料，其中就包括《101号土地证》。刘某对该土地证合法性提出质疑，于是向黑河市人民政府申请行政复议。听证会后，被申请人五大连池市人民政府补交了《五大连池市国土资源局关于收回国有土地使用权公告》（〔2009〕第3号）等材料，拟证明已经将刘某土地使用权收回。代理律师指出，复议期间形成的材料不能作为认定发放《101号土地证》行为合法的依据，相反，恰恰说明发放该证前，刘某仍是该两宗土地的使用权人。

【办案结果】

复议期间，五大连池市人民政府自行撤销了《101号土地证》，由于申请人刘某没有撤销复议申请，故黑河市人民政府依法作出黑市行复决字〔2009〕06号行政复议决定书，确认五大连池市人民政府发放《101号土地证》的行为违法。

【律师说法】

土地（建设用地）使用权属于用益物权，具有排他性。这种排他性具有两层含义：一是指物权具有不容他人侵犯的性质，按照《物权法》第一百二十条规定，即便是所有权人也不得干涉用益物权人依法行使权利，如房屋所有权人将房屋出租后，他不能干涉承租人正常使用该房屋；二则是强调一物一权，在同一物之上不得同时成立两个或两个以上内容不相容的物权，就土地的用益物权来说，一块土地上不能同时有两个或两个以上互不相容的他物权，否则就会造成多个权利之间的冲突，如一个人对某块土地拥有使用权，则排除其他任何人对同一块土地拥有同一内容的或相互冲突的使用权。当然需要区别的是多人对一块土地共同拥有土地使用权时，从表面看是多人都享有使用权，但实质仍只是一个土地使用权，而非多个土地使用权。

我国土地确权采用的是登记制度，无论是所有权，还是使用权，通常均以土地登记机关发放的土地所有权证、土地使用权证为确权凭证。若要剥夺原土地使用权人的土地使用权，则应该依法履行相应征收流程，其中，最后一个环节就是办理注销登记手续。《土地登记规则》第五十四条规定，土地管理部门在收回土地使用权的同时，应当办理国有土地使用权注销登记，注销土地证书。《江苏省土地登记办法》第四十一条也作出了同样的规定。只有办结了注销登记，才能使得原土地使用权归于灭失。反之，只要权证没有被依法注销，即便土地使用权证被收回，原土地使用权人对土地所享有的使用权也不会灭失。

本文所选取的两个案例中的发证机关犯了相同的错误：①无视土地使用权排他性属性的存在，都是“先卖地，发证”，然后再从原土地使用权人处收回土地使用权；②都是因为商业开发的原因，提前收回土地使用权，不符合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条设定的“公共利益之需”的前提条件。后《物权法》第一百四十八条亦作了类似规定；③办理收回土地使用权时，没有依法办理注销登记。结果导致对同一范围内的土地重复发证，形成“一女二嫁”的格局。一地二主，两者权益互相冲突，一方要进行商品房开发建设，从中获利；一方要维护自身财产权益，不同意被占用。很显然，后来的权利人开发建设行为侵害到了在先取得权利的原权利人的合法权益。当发生此类利益冲突时，又应该保护哪方利益？根据权利取得在先原则，应当优先保护前权利人的利益，即应确认发放在先的土地使用权证的合法性，并保护该权利人的财产权益。

尤其涉及征收拆迁时，在原土地使用权人尚未依法获得补偿的情况下，政府更不能动用行政强制权，强行非法剥夺原土地所有权人、使用权人的土地所有权或使用权。因为，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条、《物权法》第一百二十一条和第四十二条第三款规定，因公共利益的需要，国家依照法律程序提前收回，致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，应当根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

总之，在被征收人土地使用权证依然有效，土地登记未被注销，也没有对其依法进行经济补偿的情况下，政府就把土地使用权出让或划拨给第三人使用的行为，既严重违反了法定程序，又违背了实体规定，属于违法行政行为，因此，嗣后发放的新证都不具有合法性，不应受到法律保护。《593号土地证》和《101号土地证》的结局就是最好的事实证明。

【经验提示】

行政机关在出让土地使用权前，应该依法办理征收手续，对原土地使用权人进行合理补偿后，再收回土地使用权，并及时进行注销登记，注销该宗地土地使用权。当然，期间也要保障被征收人的听证权。

涉及土地使用权纠纷的行政案件，采用的是行政复议前置规则，根据《行政复议法》第三十条的规定，被征收人发现自身土地使用权益受损时，应依法先行申请复议，对复议结果不服的再行提起诉讼。所以，在积极寻求司法救济和保护的同时，不能忘记了法律特殊的程序规定，以免多走弯路。

【相关规定】

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

第四十二条 国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公众利益的需要，国家依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。

《土地管理法》

第五十八条 有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为公共利益需要使用土地的；

（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

《物权法》

第四十二条 为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。

第四十四条 因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

第一百二十一条 因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。

第一百四十八条 建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。

《土地登记规则》

第五十四条 县级以上人民政府依法收回国有土地使用权的，土地管理部门在收回土地使用权的同时，办理国有土地使用权注销登记，注销土地证书。

《行政复议法》

第三十条第一款 公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。