第二节 文献综述

一、公共服务理论演化

考察人类政治思想史，公共服务的观念可以追溯到古希腊的智者柏拉图、亚里士多德等关于国家起源及其公共性问题的论述中。然而，作为一个概念被明确提出却是晚近的事情，公共服务是伴随着经济学中“公共物品”概念的产生逐渐演化而来的。一方面，西方国家改革和政府管理研究的经济学转向使公共物品理论大行其道；另一方面，第二次世界大战后世界各国民主政体的建立及福利国家时代的到来，使公共服务成为政府职能的重心和政府改革的核心理念。随着新公共管理运动的兴起，公共服务这一概念逐渐地流行开来，并在实践中产生了重大影响。

经济学中公共物品思想最早可以追溯到亚当·斯密（Adam Smith）、约翰·穆勒（John Muller）等古典政治经济学家。古典经济学家在在探讨市场经济中的政府职能是，或多或少地隐含着公共物品思想。“公共物品”作为一个概念，是由瑞典经济学家林达尔（A. R. Lindahl）在1919年的《公平税收》一文首次提出的。林达尔认为，“公共物品是国家对人民的一般给付，个人或者集团通过赋税的形式购买公共物品”。林达尔的贡献在于建立了林达尔均衡模型来为公共物品定价，但却未能对公共物品的内涵做出解释。时隔30多年后，萨缪尔森（Paul Samuelson）对“公共物品”做出了明确定义。在对公共物品与私人产品的本质进行区分的基础上，在1954年的《公共支出的纯理论》一文中，萨缪尔森从消费的非竞争性角度，将公共物品定义为社会成员可以均等地消费的物品，即每个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少。事实上，非竞争性并非公共物品的唯一属性。马斯格雷夫（Richard A. Musgrave）意识到这一点，将受益的非排他性引入公共物品的定义中。收益的非排他性意味着公共物品在消费过程中所产生的利益不能为某些人专有，更无法将一些人排除在消费过程之外。由此，经济学界开始从非竞争性和非排他性两个方面来界定公共物品，认为公共物品就是具有消费的非竞争性和收益的非排他性的物品。然而，现实世界中同时具有非排他性和非竞争性两大特征的公共物品并不多见。在公共物品和私人物品之间，存在着大量的“中间态”物品。在1965年的《俱乐部的经济理论》一文中，布坎南（James M. Buchanan）提出了“准公共物品”理论。这样，按照排他性和竞争性二维变量，社会物品可以区分为纯公共物品、准公共物品和私人物品三大类。至此，公共物品概念（理论）成为极具解释性的分析工具，成为公共经济学的基础，也成为政府职能界定的依据。

在经济学语境中，公共物品是以资源配置的对象出现的，哈丁的“公地悲剧”模型、奥尔森的“囚徒困境”问题、蒂布特的“用足投票”原理等，都在于解释公共物品领域市场失灵的存在，论证政府作为公共物品提供者的必然性和合理性。即便如此，仅从自然属性来解释公共物品的内涵是不够的，还应当从公共物品的社会属性来理解其内涵。对公共物品的理解和界定，关系到社会发展的基本需要，关系到社会发展的统筹安排，公共物品的提供会带来全社会的利益共享。由此，必须认识到公共物品内涵的社会属性，必须从其自然属性和社会属性的统一来理解其基本内涵。从自然属性来看，公共物品是具有非竞争性和非排他性的产品；从社会属性来看，公共物品是蕴含着社会公平、公共利益等价值判断的产品。事实上，提供公共物品，满足“大众的福祉”，正是政府产生的“合法性”基础。公共物品并非仅仅具有经济属性，“不应以边际成本的分析来看待公共物品，而是应逐渐认识到，公共物品是基于社会契约的物品，它至少还应考虑平等、公益、人类的幸福和未来”。经济学对公共物品的政治性基础的忽略，引发了对公共物品理论的反思。在对公共物品概念扬弃的基础上，公共服务概念得以兴起。

现代意义上的公共服务概念伴随着公共行政学的范式转换而产生的，并逐渐成为政治学、公共行政学研究的主题。20世纪70年代末80年代初，西方国家掀起了一场声势浩大的新公共管理运动，涌现出一批著名学者并形成了丰富的研究成果。新公共管理理论是西方国家在追求行政现代化过程中对韦伯官僚制的批判中产生的，是“管理主义”运用于公共部门的结晶，认为分权、放松管制、委托等是医治公共管理机制痼疾的组织原则。新公共管理基于“理性经济人”假设，强调公共行政的顾客导向、竞争意识、透明度和绩效改进，以提高公共服务的质量和效率；并将公共管理视为是在公共服务供给中由多元主体（公共部门、准公共部门及私人部门）共同组成的复杂网络的治理。新公共管理理论在风靡欧美等国之时，不少学者对该理论所倡导的价值观提出异议，认为它所倡导的企业家精神及“新管理主义”取向，可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值。而在新公共管理“市场化”改革实践中，的确也产生了一系列的负面社会效应，如社会不公加剧、公共利益流失、公共责任危机等。

在对新公共管理理论批评和反思的基础上，美国行政学者珍妮特·丹哈特（Janet V. Denhardt）和罗伯特·丹哈特（Robert B. Denhardt）提出了新公共服务理论。《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书认为，在一个民主的社会中，对民主价值观的关注应置于治理体系的首要位置。公共管理改革，应倡导参与式国家模式，强调保护公民自由和权利，注意发挥社区、“第三部门”的作用，开发直接民主机制的功能。事实上，新公共服务并不排斥公共服务追求经济、效率、效益等价值，但认为这些价值“应该被置于由民主、社区和公共利益构成的更大环境中”。新公共服务理论试图为我们提供一个充分重视民主、公民权和为公共利益服务的理论框架，呼唤公共行政转向倡导服务的价值和实质的正义。值得一提的是，在新公共管理理论大行其道之时，埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）与文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom），将公共服务发展与公共事务治理结合起来，对公共服务的制度创新和机制建设做出了理论总结，推动了公共服务实践的发展。新公共服务理论一经问世便备受关注，这源于其“宪政主义”的价值取向，主张在政府与民间社会建构平等对话、沟通协商与互动合作的公共管理新模式。2004年，中国提出“服务型政府”建设的改革路线，与新公共服务理论大行其道不无关系。

作为一脉相承、相互关联的两个概念，从经济学语境下的“公共物品”到政治学语境下的公共服务，并不是简单的语言表达上的词汇变化，其间蕴含着深刻的价值内涵的变迁。公共服务不仅关注服务的效率、效益问题，而且关注服务在社会公平、正义等方面的意义，体现出公民本位、权利本位和社会本位。公共服务是在社会福利最大化意义上的公共物品，隐含着价值判断。在一定的社会经济条件下，必需的、关系基本人权的公共服务必然应为公民普遍享有，每个公民都有享有公共服务的权利。

二、公共服务概念解读

20世纪末，随着新公共管理运动在全球范围的波及，以及新公共服务理论的日益兴起，我国学者开始关注公共服务并开展了探索性的研究，但这一时期的研究主题相对单一，主要集中在对国外公共服务理论与实践的介绍以及对公共服务基本理念和发展思路的探讨等方面。2002年11月，中共十六大明确提出了我国政府的四项基本职能，即“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。2003年9月，时任总理温家宝在国家行政学院的讲话中明确指出，要“强化社会管理和公共服务”。随着公共服务被确立为政府职能之一，理论界掀起了公共服务的研究热潮，公共服务成为理论研究的“显学”，以公共服务为题名或主题的研究成果大量出现。纵览国内外既有研究成果，目前关于公共服务概念内涵的解释，可谓见仁见智，成果纷呈，下面对此予以简述。

物品解释路径。有学者基于经济学的理论视野，借助公共物品理论，通过解释公共物品的属性来推演公共服务概念，认为公共服务属于公共产品的范畴，是一种非竞争性和非排他性的社会服务。高培勇认为，公共服务具有公共物品的三大特性，即消费的非竞争性、受益的非排他性和效用的不可分割性；并指出公共服务的提供主要是以公共权力而非利益交换为依托的，主要是由政府来承担的。安体富认为，公共服务是公共物品的一部分，是不以实物形态而以提供活劳动的形式满足人们的某种需要的公共物品。马庆钰认为，公共服务主要指由公法授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合公共物品，以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的责任。显然，马庆钰对公共服务的定义凸显了其物品属性，并说明可以依据公共服务的排他性、竞争性及收益性等属性的不同，选择相应的生产供给方式。事实上，“将公共产品和公共服务并列使用是一种理论上和逻辑上的错误”，迄今“还没有看到有人在并列使用公共产品和公共服务的时候能够明确地令人信服地区分和定义这两个概念”，但“如果‘公共服务’与‘公共物品’表述的是同一内容，就没有必要同义词重复使用”。

职能解释路径。从政府职能的角度，对公共服务有两种理解。一种是从广泛意义上使用公共服务，认为公共服务是“国家在特定的历史发展时期，按照本国自身的政治决策程序，基于各种原因（效率、公平、历史传统、公众意愿、国家长远利益等）而决定由政府利用公共资源和财政资金为整个社会和特定社会群体提供的所有服务”。有学者认为，公共服务“不仅包括了通常所说的公共产品，而且也包括市场供应不足的产品和服务，广义的公共服务甚至包括了制度安排、法律、产权保护、宏观经济社会政策等”。有学者指出，公共设施、公共卫生、公共交通、公共通信、公共咨询、公共信息、公共教育等政府兴办即监督的事业，都属于公共服务的范围。另一种是从政府职能结构的角度对公共服务的理解，指作为政府四项职能（经济调控、市场监管、社会管理、公共服务）之一的公共服务职能。现代服务型政府最重要也是最基本的职能就是组织和执行“公共物品”的供给，现代政府作为公共机构应承担为社会和经济发展提供基本的公共物品和服务的职能。

模式解释路径。从政府模式历史演进的来看，自有国家以来，政府形态经历了从统治型→管理型→服务型的转变；政府行政模式也相应地经历了从“统治行政”→“管理行政”→“服务行政”的转变。张康之认为，近代社会以前的行政可视为是“统治行政”，相应的政府类型也就是“统治型政府”；近代社会的行政是“管理行政”，相应的政府类型就是“管理型政府”;20世纪70年代至80年代以来，在新公共管理理论指导下，政府已经在目标、理念、价值等方面发生了重大变化。谢庆奎基于服务型政府的最终目标，指出服务型政府应当是民主政府、有限政府、责任政府、法治政府和绩效政府。服务行政相应地应当是为人民服务的行政、能力本位的行政、公正的行政、社会本位的行政，是超越了民主与集权的自律、道德的行政。在中国现实语境下，服务行政是从属于和谐社会的行政理念，是引导社会走向和谐社会的基本力量，也是和谐社会中的公共行政模式。

结构解释路径。基于国家、政府、职能的层次结构，有学者认为，公共服务是使用了公共权力或公共资源的社会生产过程。公共服务有三种含义：第一种含义是公共服务型国家；第二种含义是公共服务型政府；第三种含义即公共服务是政府的主要职能之一，有其具体的内容和形式，并且可与政府的其他职能相区分。孙涛在《全球化背景下公共服务的三重内涵》一文中，对公共服务也做出了三个层面的解释，即服务型国家、服务型政府和公共服务职能。从国家的本质来看，国家是阶级性和社会性的统一体，它既具有阶级统治性也具有公共权力性。当今世界，国家政治权力“公共性”日渐增长，国家的社会公共职能得以扩展，“服务性”成为公共权力运行的显著特征。为此，政府经历了从统治型到管理型再到服务型的模式转变，服务型政府的职能重心也开始向公共服务领域转移。

利益解释路径。从公共利益的视角解释公共服务，突破了依据物品属性界定公共服务内涵的限制，受到了学界的关注。新公共行政学派的代表人物弗雷德里克森沿袭“治理”范式变革中“公民资格理论”的分析途径，认为凡是促进民主发展、培养公共精神以及维护社会公正和公共利益的政府行为都是公共服务。随着公共服务在我国的兴起，对公共服务内涵的利益解释散见于一些学者的论著中。如柏良泽认为，政府提供公共物品的根据是对公共利益的判断，公共利益才是判断公共服务的内在依据，物品只有与公共利益相关联，才具有公共服务的属性。而公共利益应当是公共服务责任主体生产的，以满足某一共同需要或社会全体（或多数人）需要的价值性表达，是价值层面的具体公共服务的结果兑现，以有形或无形的服务产出为载体。换言之，公共利益就是符合社会全体或大多数成员需要，体现他们共同意志并使其共同受益的那类利益。现代社会，政府日益重要的角色就是公共服务，即帮助公民表达并满足他们共同的利益需要。简言之，公共服务就是政府通过公共财政提供社会所需，运用公共权力实现公共利益、维护社会秩序的过程。

价值解释路径。我国学者李军鹏从公共服务的价值关怀出发，指出公共服务是公共部门与准公共部门为满足社会公共需要而提供的公共产品的服务行为的总称。公共服务具有两个方面的特点。其一，公共服务是满足社会公共需要的公共产品。公共服务是政府运用公共资源，依据权利、正义等公共价值，积极回应社会公共需求，为实现社会福利最大化而提供的社会产品和服务。其二，公共服务是公民平等享有的社会产品。公共服务的目标是平等地解决社会成员的基本生存、基本生活问题，平等地改善公民的生活状况、提高公民的生活质量、造就精神心理健康且有能力的公民。价值解释注意到公共服务概念与“公共物品”概念的联系，指出公共服务具有公共物品的特征；同时指出公共服务与“公共物品”是有区别的：公共服务是社会福利最大化意义上的公共物品，它蕴含着社会公平与正义的价值追求。公共服务的价值解释揭示了公共服务的权利性（公民享有公共服务的权利）、普遍性（公共服务应该覆盖全社会）、公平性（公民享有的公共服务应该基本均等）等基本特征。

综上所述，随着公共服务在我国的兴起，理论界对它做出了广泛而深入的研究，学者们从不同视角对其内涵做出了解读和阐释，但始终未能形成一个统一、规范的定义。基于本研究的学科视野和价值关怀，笔者比较认同从利益解释和价值解释的路径对公共服务内涵做出的解释，并倾向从“公民权利”“公共利益”等价值层面对公共服务的内涵做出解读，以实现公共服务“在为公民服务的需求中寻求其合法性”。

三、“基本公共服务均等化”概念阐释

基本公共服务均等化的理论研究，是伴随着公共服务政策议题的确立和实践而展开的，目前这一议题逐渐成为应用经济学、公共行政学、政治学等学科研究的重点领域。从概念表述来看，“基本公共服务均等化”是当代中国社会现实语境下的理论创造。作为一个本土化概念，“基本公共服务均等化”由“基本公共服务”和“均等化”复合而构成的。沿着概念演化的路径，下面对“基本公共服务”“均等化”“基本公共服务均等化”等概念做简要的文献梳理。

（一）“基本公共服务”：概念与范围

1.基本公共服务的概念讨论

“基本公共服务”是一个本土化的语词，是在公共服务概念基础上形成的。唐钧认为，在公共服务领域中，有六项公民权利——生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权——对老百姓来说是不可或缺的，是国家必须予以保障或满足的，与这六项公民权利有关的公共服务就是基本公共服务。邱霈恩认为，基本公共服务是覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务，其特点是基本权益性、公共负担性、政府负责性、公平性、公益性和普惠性。丁元竹提出了确定我国现阶段基本公共服务的三项原则：现实性原则、国际性原则、法制化原则。据此将我国现阶段的基本公共服务界定在公共卫生和基本医疗、义务教育、社会救济、就业服务和养老保险等领域。项继权等认为，基本公共服务是指“政府按照法律法规，为保障社会全体成员基本社会权利、基础性福利水平，必须向全体居民均等地提供的社会公共服务”。中国（海南）改革发展研究院的学者们认为，基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所必需的基本社会条件。陈昌盛等持与此相同的观点，并指出，基本公共服务规定的是一定阶段上公共服务应该覆盖的最小范围和边界，比如基本的公共教育、公共卫生、社会保障、基础设施、公共安全等。刘尚希等认为，判断一项公共服务是否属于基本公共服务的基本原则是，其属于基本消费需求及居民消费的无差异，基本公共服务不是抽象的东西，与每一个社会成员都有密切的关联，如义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障、就业服务等。

2.基本公共服务的范围框定

就基本公共服务覆盖的范围，学术讨论异常热烈。常修泽指出，基本公共服务的范围要适中，当前我国实行的基本公共服务应包括四方面的内容：一是就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”；二是义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”；三是公益性基础设施和生态环境保护等“公基础性服务”；四是生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”。陈海威等认为，政府必须保障的基本公共服务包括四大领域：一是底线生存服务，包括就业服务、社会保障、社会福利和社会救助，主要目标是保障公民的生存权；二是公众发展服务，包括义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体育，主要目标是保障公民的发展权；三是基本环境服务，包括居住服务、公共交通、公共通信、公用设施和环境保护，主要目标是保障公民起码的日常生活和自由；四是公共安全服务，包括食品药品安全、消费安全、社会治安和国防安全等领域，主要目标是保障公民的生命财产安全。中国（海南）改革发展研究院的研究认为，基本公共服务包括三个基本点：一是保障人类的基本生存权或生存的基本需要，需要政府及社会为每个人都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；二是满足基本尊严（或体面）和基本能力的需要，需要政府及社会为每个人都提供基本的教育和文化服务；三是满足基本健康的需要，需要政府及社会为每个人提供基本的健康保障。

从我国的现实国情来看，基本公共服务意指社会公众可以普遍享有的、与经济社会发展水平适应的、体现社会公平正义原则的公共物品和公共服务。基本公共服务的内容范围，需要运用基础性、广泛性、迫切性和可行性等特征性标准来框定。据此标准来判断，与基本民生相关的基础教育、就业服务、医疗卫生、社会保障、住房保障等，是保障全体社会成员基本生存权和发展权所必须提供的公共服务，应当成为现阶段我国基本公共服务的主要内容。

（二）“均等化”：理论基础与概念内涵

1.均等化的正义论基础

均等化是一个操作性的概念，有着正义理论的深厚基础。从古希腊时代开始，很多哲学家、经济学家对社会正义问题都做出过研究。柏拉图开创了社会正义问题研究的先河，将公平正义作为他建构的理想国的一种核心理念；亚里士多德赋予公平正义以“按比例平等”的内容，并就如何通过不同政体的制度安排予以实现进行了系统研究。在古罗马和中世纪，公平正义与法律的实践性的结合进一步强调了其现实性特征。此后，以边沁、庇古等为代表的功利主义者将社会总效用的得失作为公平正义的主要评价标准。20世纪20年代，福利主义经济学的集大成者庇古提出实现社会福利最大化的两个重要命题：国民收入极大化（国民收入总量越大，社会经济福利就越大）和收入分配均等化（社会国民收入分配越均等，社会经济福利就越大）。庇古的研究对公共服务均等化起到了基础性的影响。

20世纪60年代至70年代，当代著名的政治哲学家们对社会正义问题展开了深入研究。其中，罗尔斯提出了作为公平的正义理论，阐述了正义的两个基本原则，即第一正义原则（平等自由原则）和第二正义原则；其中第二正义原则应该满足两个条件：“公平的机会平等”和“有利于最不利者获得最大利益”（差别原则）。根据罗尔斯的解释，在自由、平等和幸福之间统筹协调时，第一正义原则优先于第二正义原则；而在第二正义原则中，公平的机会平等原则优先于差别原则。阿玛蒂亚·森评论说，罗尔斯的论述虽然主要是作为政治的公平正义，但人们从他“作为公平的正义”的分析中所领悟的东西，在有关经济和社会发展领域产生了深远的影响。阿玛蒂亚·森提出了能力中心观，认为社会福利水平的提高缘于个人可行能力的提升，而可行能力是与自由和正义联系在一起的，是一种实质自由，反映着个体所拥有的有效自由的程度。提升人的可行能力既具有作为目的内在的重要性，也具有促进效用提升的工具性价值。至此，公平正义已广泛运用于经济、社会领域，特别是对人的能力的发展有着重要影响的教育、医疗、社会保障等公共服务领域。

2.均等化的概念内涵

“均等化”包含着均衡、相等的意思。均等化是一个调节、平衡的过程，其目标是达到平等，但这种相等只能是相对平等，而不可能是绝对平等。这一点在学术界已基本达成共识，但对平等的解释有四种倾向：一是结果平等，强调人们的处境、条件或结果相等；二是起点或机会平等，关注赋予人们具有同等的条件、权利和机会，而非实际的结果；三是能力平等，允许根据能力的不同而获得不同的待遇；四是需求平等，强调对于不同的需求给予同样的满足，包括城乡、区域，不同群体及个体之间的均等。就本质而言，“均等化”是一个与公平、公正、正义相联系的概念。根据罗尔斯两条正义原则，社会公正的功能性结构由分配的起点公正、过程公正和结果公正三个要素构成，据此可以推演出均等化的三项原则，即受益均等、主体广泛和优惠合理等三项原则。事实上，任何社会都不可能实现完全的结果平等，但可以要求并实现人们生存和发展的最基本条件的均等。这不仅是一种生存底线的平等，也是符合起点和机会平等的要求，同时还满足最基本的需求的平等。

均等化包含了丰富的内容，公共服务均等化是其中的核心内容之一。在现实语境下，“均等化”应包括多重涵义：一是从公民的基本权利来看，全体公民享有基本公共服务的机会应该均等；二是从结果平等的角度来看，全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等；三是从过程的选择权利来看，要尊重社会成员对提供的基本公共服务的自由选择权。

（三）“基本公共服务均等化”：内涵与模式

1.基本公共服务均等化的内涵

基本公共服务均等化，是维护社会公平与正义，确保全民体共享改革发展成果的制度安排，其目标是要实现一国范围内的全体居民享有水平大致相当的基本公共服务。常修泽认为，公共服务均等化的内涵可以从全民享有基本公共服务的机会应该均等，结果应该大体相等、以及公共服务过程应尊重公民的自由选择权等方面来理解。进而指出，现阶段我国基本公共服务均等化的主体内容包括“基本民生性服务”的均等化、“公共事业性服务”的均等化、“公益基础性服务”的均等化和“公共安全性服务”的均等化。邱霈恩认为，基本公共服务均等化，就是要逐步使全体公民在基本公共服务方面的权利得到基本实现和维护，特别是使困难群众和落后地区尽快享受到社会平均水平的基本公共服务。基本公共服务均等化不是基本公共服务平均化。均等化是基于公平原则和社会平均水平，把差距控制在合理的范围之内，使不同社会阶层均衡受益，保障公民的基本权利，确保人民公平分享经济社会发展成果。江明融认为，公共服务均等化是指政府及其公共财政要为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与公共服务，具体包括财政投入、成本分担、收益分享等方面内容。公共服务均等化有助于公平分配，可以实现公平和效率的统一。贾康认为，成熟的公共服务均等状态，表现为不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平的一致。丁元竹基于国际经验认为，均等化是中央政府（或联邦政府）通过制定相关基本公共服务国家标准，在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等支付这些基本公共服务的能力，确保每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务项目的过程。

对基本公共服务均等化的内涵，学者们的表述虽各有侧重，但在本质上却是基本一致的，普遍认为：基本公共服务均等化是政府要为全社会成员提供基本的、与经济社会发展阶段相适应的、体现公平正义原则的大致均等的公共物品和公共服务。基本公共服务均等化是保障公民的基本生存权和发展权、建立社会安全网的现实途径。

2.基本公共服务的均等化模式

基本公共服务均等化是一个发展的过程，也是改革的过程。从国际范围来看，基本公共服务均等化的实现模式并没有统一的标准。根据公共服务的制度路径，各国公共服务的均等化模式主要有三种。一是以美国和法国为代表的“市场主导型”公共服务均等化模式。该模式坚持公共教育、公共文化、社会保障与社会福利等公共服务领域以市场为主导，引进竞争和激励机制的制度模式；二是以英国和北欧国家为代表的“公平至上型”公共服务均等化模式。该模式以国家为主体，实行对全民的普遍保障，每个人都有社会保障的权利，国家在提供社会保障时是以“公平”作为首要价值理念的。三是以新加坡和俄罗斯为代表的“自主积累型”基本公共服务均等化模式。该模式是通过国家立法等强制手段，以个人或家庭的储蓄来进行自我保障，最终达到全社会基本公共服务的均等化。

在考察各国公共服务实践的基础上，丁元竹概括出六种均等化的实现模式：一是以加拿大的财政能力均等化，主要通过建立省级政府财政支出能力的均等化为所有人提供品质适度的基本公共服务；二是澳大利亚的财政支付能力和财政需求能力均等化，主要通过财政收入和财政支出的平衡来实现；三是德国的“享有相同生活条件的权利”模式，其国家意义上的均等化称为“全国一致的生活标准”（“Uniformity of the Standard of Living”within the Federal Republic of Germany）；四是瑞士的区域多元化服务模式，其目标不是保证所有的州的财政收入均等，而是通过税负缩小区域间的差别；五是印度尼西亚的以实现全国最低标准为目标的均等化模式；六是保加利亚的“强制性公共服务和地方选择性公共服务”模式。

就均等化的标准设定而言，公共服务均等化模式大致有三种：财政能力均等化模式（Fiscal Capability Equalization Model）、水平均等化模式（Horizontal Equity Equalization Model）、底线均等化模式（Minimal Fair Equalization Model）。财政能力均等化模式建立在地区间财政能力均等化基础之上，通过财政剩余均等而进行的转移支付来达到公共服务的均等化。水平均等化模式，也称为标准化模式，是由中央或上级政府制定基本公共服务设备、设施和服务的统一标准，据此建立专项转移支付，以保证每个人都能获得同等水平的基本公共服务。底线均等化模式，也称为最低公平模式，该模式将政府间职能分工与经费保障结合起来，强调保障落后地区、农村地区、弱势群体能够享受到最低标准的基本公共服务。

纵观各国公共服务的实践，其均等化的制度路径、实现机制和标准层次等的差异较大，实践中选择何种模式取决于其一国的基本国情，而国家的结构形式、历史传统、经济社会发展水平、政府意愿及公众诉求往往是决定性因素。关于现阶段我国基本公共服务的均等化模式，学界普遍认为应选择“最低公平模式”，即“底线公平”。从理论探讨来看，基本公共服务均等化与底线公平的对象都是全体社会成员，具有“普惠性”的特征；而且，基本公共服务均等化中的“基本”与底线公平中“底线”是一致性的，政府必须保证社会成员获得最基本的生活条件以及最基本的生存权利，这是社会成员生活于社会的“底线”。从政策实践来看，基本公共服务最低公平标准适合我国的现实国情。一是它符合我国公共政策目标。我国目前的人均财力仍有限，据此国家有选择地将部分重要的公共服务列为基本公共服务，并以国家的名义来保证最低供给水平，是必要的也是可行的。二是它符合公共财政改革渐进论要求。基本公共服务均等化的标准、范围应随着国家财力的增强而逐步提高。基本公共服务最低公平模式既顾及了现实财力可能，也为国家提高最低标准留有政策空间。三是它为解决我国地区间公共服务水平上的差距提供了可行方案。该模式既能保证欠发达地区居民能够获得基本的、必要的公共服务，也不排斥发达地区政府提供更多的、更高水准的公共服务。

四、基本公共服务发展差距及解决方案

基本公共服务内在的“公共”属性必然的要求在区域之间实现均等化，但各国区域间基本公共服务供给并不均等。探析基本公共服务发展差距及其生成原因，才能提出缩小基本公共服务差距、实现基本公共服务均等化的切实可行的政策措施。近年来，国内外学者对区域基本公共服务差距的生成给予了高度关注，并对解决方案进行了多维视角的研究。

（一）基本公共服务发展差距及其成因

检索国外的相关研究成果，可以发现，国外学者对区域间基本公共服务差距形成的解释多从财力差异的角度展开。加拿大经济学家B. Dahlby&L. S. Wilson（1994）明确提出了地区间公共服务均等化是一种“相对的、合理的、可比的”均等，这种均衡状况下的公共服务水平就是经过转移支付制度调整后，使各辖区筹集公共资金的边际成本相等时所决定的公共服务水平，而此时社会总成本才最小。Kotlikoff和Raffelhueschen（1991）以纽约和爱尔兰为典型案例，研究发现，区域间公共服务供给差异的主要原因是地区间财力的差异。Slukhai（2003）对俄罗斯、罗马尼亚和乌克兰三国的财力差异现状进行分析，并结合各自的财政体制提出了如何通过财政平衡机制对这种差异进行治理。Bert Hofman和Susana Cordeiro Gurra对东亚、东南亚国家的地区财力差异问题进行了深入研究，发现目前中国、印度尼西亚等东南亚国家地方政府的财政能力差异巨大，由此导致不同地区之间的公共服务也存在巨大差异；并认为造成这种状况的原因在于地区间经济发展的不平衡和财政转移支付制度不规范。世界银行《2004年世界发展报告：让服务惠及穷人》则对世界范围的公共服务进行了系统分析，报告指出了世界范围公共服务不公平的普遍性，并建议进行制度变革，寻求有利于穷人的途径。

对世界范围内地区间财力差异和公共服务差距的研究中，有一些文献对我国公共服务发展差距给予了关注。Kai-yuen Tsui（2005）发现了中国分税制改革以来区域间财力差异扩大的现象，指出自1994年分税制改革始，中国区域间财力差异总体上处于一种上升趋势；并从收入和转移支付两个层面对财力差异的影响因素进行了经验考察。研究表明：过渡期转移支付对于区域间财力非均等的平衡效应较弱，而增值税、营业税和税收返还是区域间财力差异的主要贡献因素。联合国开发计划署的研究报告——《中国人类发展报告2005：追求公平的人类发展》一书，对中国发展的不平衡及公共服务不公平问题进行了全面论述，认为不公平首先体现在公民的基本权利和机会的不平等，凸显在地区、城乡和群体在收入、财产、教育、医疗、社会保障和政府财政支出等方面存在的错综复杂的制度性差别上。

近年来，我国学术界对基本公共服务发展差距问题的关注与日俱增，学者们对基本公共服务差距及其形成成因做了较为广泛的研究，总体上可将其归为两类：

一是从经济发展水平、公共财政体制、转移支付制度等方面对基本公共服务非均等成因的解释。如刘溶沧等认为，我国地区间经济发展的不平衡，直接导致了地区间财政能力的不平衡，而地区间财政能力的差距则影响甚至决定着地区间社会发展的差距。吕炜等认为，中国日益突出的基本公共服务供给不足和非均等问题，其产生的体制原因是适应新型市场经济的公共财政体制尚未有效建立。丁元竹指出，目前我国政府之间的财政关系不顺畅，表现为中央政府和地方政府间财政资源的配置不对称以及转移支付制度不完善等问题。王雍君的实证研究表明，目前我国财政转移支付制度未能严格遵循财政均等化的内在逻辑，而是根据非均等因素将财政资源分配给地方辖区，最终导致财政均等化效果不佳。概言之，各地经济发展水平、财政支付能力、转移支付制度等因素综合作用，导致了区域间基本公共服务的不均等状态。

二是从政府行政体制、公共服务体制等方面对基本公共服务非均等成因的解释。如江明融认为，我国长期实行的城市偏向型公共物品供给制度，造成了农村地区公共物品的供给短缺、供给成本分担不合理、收益分享不公平；而“自上而下”的公共物品供给决策机制，造成了公共物品供需之间的非对称性问题。迟福林认为，我国公共服务的短缺和失衡等原因在于城乡二元分割的公共服务制度安排、公共服务供给中未能形成规范的责任分工、公共服务的社会参与和监管机制的缺失等。而从改革实践来看，我国公共服务领域存在诸多问题的根源则在于政府转型的滞后，政府长期忽视社会发展，造成公共服务职能缺位。郭小聪等认为，影响我国基本公共服务均等化的客观因素，除经济发展差距外，还有政治系统不确定性（表现为权力运行与监督机制不健全、公共人事安排的随机性、“政治锦标赛”式的体制）、政府权威流散（表现为“中国式多重委托关系”造成的协调与控制问题）、均等化制度不完善（表现为公共服务的均等化制度缺失、财政制度不健全、供给决策机制不合理）。

（二）基本公共服务发展差距的解决方案

对公共服务发展差距的解决方案研究，就国际范围而言，Savas（2000）绘制了公共服务公平有效供给的财政支出制度框架；格兰德、普罗佩尔、罗宾逊（2006）对财政支出制度框架做出了进一步研究；Toshlhiro（2004）等研究了联邦制国家地方政府财政支出结构的变化，并提出应动态调整各类转移支付项目；Bruce（2005）则研究了政府税收返还及转移支付模式对社会保障计划的影响；Thiess（2006）介绍了德国根据地方税收贡献来确定地方财力平衡性转移支付的综合模式。

就中国而言，随着基本公共服务均等化政策议程的启动，学术界对如何促进基本公共服务均等化发展做出了广泛而深入的研究。聚焦现有的研究，学者们重点从推进路径、制度保障等方面进行了探讨。

就实现我国基本公共服务均等化的推进路径，丁元竹提出了“三步走”的战略设想：第一步，确定全国性基本公共服务的领域范围和国家标准，建立基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制；第二步，推进政府行政体制改革、规范政府间关系，推进城镇化进程、消除城乡体制分割；第三步，实现各个地区财政能力均等化，确保基本公共服务不受空间（地域、城乡）限制的人人全面可及。贾康指出，成熟的公共服务均等状态，表现为区域、城乡、群体之间享受的基本公共服务水平一致。为此，他提出了全面推进基本公共服务均等化的“三阶段”论，并认为每个阶段的目标和重点是不同的：初级阶段的目标可能更侧重于区域公共服务均等化，表现为区域内、区域间的公共服务水平的差距明显缩小；中级阶段的目标更多地侧重于城乡公共服务均等化，表现为不仅在区域内，而且在各区域城乡之间的公共服务水平接近；高级阶段的目标是实现全民公共服务均等化，表现为区域之间、城乡之间、居民个人之间的公共服务基本形成均等状态。

就实现我国基本公共服务均等化的制度/体制保障，研究成果非常丰富。纵览有关文献，主要涉及央—地关系的调整、政府模式的转型、财政体制改革、转移支付制度优化、公共服务体制完善等方面。如方栓喜等认为，逐步缩小地区间基本公共服务的差距，需要尽快实现中央地方关系从“经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变；要按照基本公共服务均等化的要求，加快建立中央与地方公共服务分工体制。常修泽认为，我国公共服务供给的短缺与政府自身管理的“缺位”“越位”有关，政府应实现“归位”，公共服务型政府制度是建立基本公共服务均等化的关键所在。潘盛洲认为，实现基本公共服务均等化，需要健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多的财政资金投向公共服务领域。阎坤等认为，在分税制的框架下，要平衡各级政府之间的财政能力差异，实现各地公共服务水平的均等化，必须实行均等化的转移支付，并且从实质上调整利益分配格局。中国（海南）改革发展研究院强调，在社会全面转型期，以满足全社会成员的基本公共需求为目标，建立健全社会主义公共服务体制，是协调各种利益关系、建设和谐社会的重要体制保障。为此，应建立统一的公共服务制度、建立区域协调发展机制、强化政府公共服务职责、改革公共财政制度、强化公共服务绩效评价、建立公共服务的社会参与机制、健全基本公共服务的法律法规体系。

五、基本公共服务均等化的政策效应

基本公共服务均等化是社会各界聚焦的政策实践，具有重要的现实意义。其一，实现基本公共服务均等化，是协调利益格局，缩小发展差距的基本途径，是保障和改善民生、促进社会公平正义的必然要求，具有重要的社会学意义。丁元竹认为，我国长期的非均衡发展模式、差别性社会政策，强化了利益优势地区或既得利益阶层的“刚性心理”，导致社会利益结构固化。通过基本公共服务均等化，可以渐进式、柔性化的方式，调节社会利益分配，推动收入分配体制改革，平衡社会利益结构。迟福林认为，推动基本公共服务均等化，有助于缩小地区和城乡差距，减缓社会贫富分化，维护社会公平的底线。楼继伟认为，公共服务均等化目标下的财政转移支付，受边际效用递减规律作用，会产生帕累托改进效应，有利于“最少受惠者”的福利改善，从而促进社会公平。社会全面转型期，利益主体和社会结构发生着重大变化，社会矛盾和冲突不断爆发，这就需要政府通过公共服务均等化，限制社会利益分化，维护社会公平正义。

其二，公共服务均等化具有重要的管理学意义。张恒龙等从财政分权角度，论证了公共服务均等化具有规范政府间财政关系的重要作用。迟福林认为，推动基本公共服务均等化，有助于推动政府从经济建设型转向公共服务型；有助于协调中央和地方的关系，合理配置“条条”与“块块”之间的权力结构。朱光磊从政府职能转变的视角，论述了公共服务在政府发展方面的重要意义。他指出，公共服务型政府是政府职能转变的新阶段；公共服务体系构建是服务型政府建设的核心内容，是促进政府职能转变的重要依托，是推动政府转型（从管制型政府到服务型政府）的“推手”。在公共行政学视野中，公共服务不仅是政府的四项职能之一，而且是政府职能的重心所在，是新时期政府推动民生发展的基本凭借。通过基本公共服务均等化，有助于明确政府职能、规范权利运行、整合公共资源，化解“职责同构”“条块分割”“碎片化”等问题，从而逐步形成以“协同和整合的方式”为民服务的“整体政府”模式。

其三，公共服务均等化具有重要的政治学意义。公共服务不仅在满足社会公共需要、公民权利中产生，而且也在政府确证其合法性中产生。虞崇胜等认为，以公共服务均等化为依托的民生发展，是对“经济绩效”合法性基础的修复和拓展，是新时期政治合法性的新生要素和重要基础，关乎政权的合法存续。项中新认为，基本公共服务均等化具有维护政治稳定、国家统一的战略意义。他指出，如果一国政府不采取有效措施缓解地区发展差距，改善落后地区人民的生存状况和发展环境，就可能诱发该地区出现离心倾向，危及国家统一。而推动基本公共服务均等化，有助于消减分化张力、促进社会整合、增强国家凝聚力，维护国家统一。左宏愿认为，推动民族地区公共服务均等化，既是目的，也是手段，关乎少数民族群众社会权利保障，关乎民族地区经济社会协调发展，对构建和谐民族关系、维护边疆稳定和国家安全具有重要的意义。我国是统一的多民族国家，是区域发展差距显著的国家。加强西部地区民生建设，推动基本公共服务均等化，将促进各族人民平等共享发展成果，有助于增强政权合法性、维护边疆稳定、推动边疆治理。

小结：现有研究的简要述评

“基本公共服务均等化”是一个理论与实践并进的领域，已成为我国学术界关注的焦点，成为关注民生、促进和谐的主流研究方向。学者们沿着“为什么→什么是→怎么做”的路径，围绕基本公共服务均等化的概念内涵、理论基础、发展现状、模式选择、推进路径、政策措施等展开了广泛研究，做出了有益的理论探索。批判性地检阅既有文献，可以拓展学术探索的可能性空间。

“基本公共服务均等化”议题，是一个学科交集的研究领域，需要相关学科的理论关怀和整合研究。从现有文献的学科分布来看，福利经济学、财政学视野的研究相对成熟，公共行政学视野的研究正在兴起，而政治学视野的研究相对薄弱。既有研究的这种学科布局，可能使议题关涉的主体性学科（政治学）的基本规范“虚化”。与此同时，现有研究主要围绕“我国基本公共服务供给不足、供给不均、供需失衡”等现实性问题展开，研究成果的政策指向性强烈，但对核心概念、价值规范等“元理论”的探究“弱化”，研究缺乏理论上的可追溯性，容易陷入“理论上的贫困”。事实上，关注公共服务动机是公共服务均等化研究中不可或缺的论题，它涉及公共利益允诺、公共责任担当、同情共感意识、社会正义维系等方面。探寻公共服务的价值规范和理论基础是本研究的基本旨向，希望在现有研究基础上能有所拓展和突破。“基本公共服务均等化”实践，是一项复杂的社会系统工程，需要共同关注政治、经济、社会等诸多领域，现有研究侧重于某一学科“单兵突进”式、技术理性的政策建议，恐怕无法实现“均等化”哲学层面的价值隐喻，也无法从国家—社会、政府—公民的关系层面建立对公共服务正当性的深刻认识。这样，公共服务均等化研究将不可避免地走向探寻政策方案的技术路径，其中或许会涉及制度变革或体制创新，但也很难从宪政层面给出正当性、合理性的确证。当然，批判性地评论现有研究成果，并不意味着本研究能够解决这些问题，只是为未来该领域的研究探索可能的方向。基于此，本研究致力于探求公共服务理性，关注民生发展的政治逻辑，拟从法理逻辑、价值规范等层面探讨基本公共服务的内容“序列”，并从国家治理层面提出促进基本公共服务均等化发展的宏观路径，以期推进统一多民族国家的治理转型。