政府与经济

无论是北洋军阀政权及其后的南京政府，都是主要从城市的经济部分为政府筹借经费。民国的政府既不是从农村征收大量税收，也没有对半自治的省或地方的收入和支出产生重大影响。换言之，在1949年以前，没有一届政府不是通过中央财政来管理国民总收入的大部分。其结果是政府的政策虽对经济有深远影响，但在实际上，却从来不能推动中国经济朝现代化的道路前进。

例如在1931年至1936年间，中央政府的总支出，占国民生产总值的2.1%—4.9%，平均为3.5%（如果各级地方政府的支出也包括在内，这个百分比数可能要加倍）。税收比这个数字要小得多，这一方面反映国民政府无法调动农村的资源，另一方面也反映其不能或不愿对整个社会征收所得税。而且这有限的政府收入，也大量浪费在维持一支庞大的军队，并耗费在持续的内战之中；或者用来偿还内债和外债本息作抵押。无论是北京政权或是南京政权，都不能从政府收入中提出资金，用于任何重大的发展投资，其政策也没能促进私营经济资本的形成。

辛亥革命后，新的共和政府首先与清朝的财政体制作斗争。虽然各种财务名称和官僚结构很快给改变了，但共和政府比起清政府来，更加无力控制中国的税收来源。1913年，北京政府曾试图划分中央、省和地方税收的范围，但由于中央政府过于软弱，无法执行有关规定，即使袁世凯政府也不例外。1914年以后，除关税和盐税外，其他大部分税收由各省管理。从法律上讲，田赋（和一些货物税）仍应属于中央政府，但在事实上却归各省所控制。尽管名为“某省的国民支出”会计名目之下，实际都是在省内花销。袁世凯在1916年死去之前，还能从各省提取一些田赋款项。这种状况，断断续续以最低数额维持到1921年。此时政治形势严重恶化，内战遍及全国，北京政府完全失去了对财政的控制。

关税几乎全用来偿还外国的借款和支付赔款。从1912年至1927年底，北京政府能够从海关收入中用于行政经费和其他支出的，仅为海关全部收入71767200海关两的20%，即为142341000海关两。1902年和1918年两度修订了关税细则，但由于市场价格的上涨，1923年以前的实际进口税率在2.5%—3.6%之间变动。1923年再次修改海关税则，使实际税率达到5%。在1930年中国关税自主之前，关税的收入不可能有大幅度增加。

从1913年到1922年底，盐税的收入超过了关税；不过，1922年以后，中央政府只能得到盐税的一部分。1913年，为了给“善后大借款”（袁世凯政府如没有这笔借款，可能难以存在）提供保证，任命了一位洋会办来监督并实际控制盐务署。虽然这有损于国家尊严，但这一措施使中央政府的财政收入立即大幅猛增。实际上用盐税偿还外债的数目并不很大，例如，善后大借款从1917年起用关税偿付。但由于不断的内战，这种相对较好的形势不久就不复存在。各省对盐税横加干预渐渐严重起来，盐税收入被各地大量侵吞，食盐走私猖獗。1922年后，盐税总收入明显下降，实际上交给北京的部分也在减少。盐税的纯收入，在1922年曾达到最高点8600万元；1924年降至7100万元，1926年降至6400万元，1927年降至5800万元。1922年，盐税实际上交给北京的也只有4700万元（或纯收入的55%）;1200万元经中央政府同意留在省里；但有2000万元（占23%）未经中央同意，即为地方占用。1926年，被省当局和各地驻军截留的盐税，总额达3700万元，当年上交北京的实际数额仅为900万元。

面对长期的财政困难，北京政府被迫靠举债度日。1912—1926年间，财政部共发行27种国内债券，票面总值计6.14亿元。但债券是折扣销售，最低时售价仅为面值的20%，所以政府实得的收入比发行额要少得多。南京政府时期也是如此，但对此时债券发行的情况尚不得而知。看来成立有纸币发行权的新银行，和政府举内债之间有密切的关系。这些国内债券大部分被中国的“现代”银行所认购；这些银行持有政府证券，作为投资和作为发行纸币的储备，并得向政府预支。

北京政府留给其后继者2.41亿元内债；这似乎表明，北京政府虽然拖欠债务，但债权人并没有因北京政府打折扣的公债券而太吃亏。北京政府举借内债，一次一次使军阀得以中饱私囊；但这些借款的收益，却没给国家带来什么好处。内债和外债的还本付息，成了北京政府最大的支出；加上军费的支出，至少占去每年总支出的4/5。政府在支出了一般行政费用之后，也就没有余款进行发展投资了。省和地方的税收收入，也被军费和治安费用耗尽。北京政府的举借外债，也不是着眼于进一步发展经济。

1912—1926年期间的新外债，在数量上是少于清末的赔款和铁路借款。外债总数（不包括庚子赔款），从1913年的约5.26亿美元，增加到1931年的6.96亿美元。1913年的2500万英镑善后大借款，是新外债中最大的一笔。此外，相当大一部分外国借款，是1918年的所谓“西原借款”——日本利益集团向当时执掌北京政权的安福系军阀和几个省的地方政府借予的无担保借款，主要用于打内战和进行政治阴谋活动。后来，“西原借款”中的几笔贷款，转为合法的铁路和电报借款，但其绝大部分——约1.5亿元，从未得到南京政府的承认。与19世纪90年代对日的赔款借款，袁世凯的善后大借款和内债一样，北洋军阀这次穷途末路的借款，除了几笔铁路借款外，对中国的经济发展没有任何帮助。事实上也有理由认为，中国每年偿还政府债务的支出（包括庚子赔款），大于从新贷款中得到的收入。例如C.F.雷默估计，在1902—1913年间，每年平均付出8920万元；1913—1930年间，每年平均付出7090万元，而在这两个时期，每年平均借款收入分别为6100万元和2380万元。如此大的资本“消耗”，必然引起中国经济资源的净流出，其影响当然是阻碍中国经济的增长。

1928年南京政府建立后，经过了十年内战，初步得到政治统一。在1928年至1937年的九年中，国民政府对关内财政所达到的控制程度，超过了自清朝以来的任何时期；与1916年至1927年的军阀时代相比，无论是税收或税收制度都有显著的改进。关税自主是1929年至1930年恢复的，较高税率的新关税增加了政府的收入。1930年，海关采用金单位，将海关税收计算标准由银单位改为金单位，既保证了关税的真正价值，又从下跌的银价方面增加了收益，从而增强了政府对巨大外债和内债还本付息的能力。1928年以前被地方大量占用的盐税，也并入到国家财政体系。尽管仍要转给各省，但盐税的大部分实际上已归中央。许多（虽然不是全部）中央和地方的货物税，合并成为全国通行的统税，由中央征收，以交换省里占用的田赋，基本上（虽然不是完全）废除了厘金。1933年，政府实行废两（旧制的白银计算单位）改元，统一了货币；然后在1935年以外汇储备作为担保，采用现代纸币制度。美国收购白银，无意中推动银价上涨，并为中国提供了相当大一部分所需的外汇储备。1935年11月，政府规定白银收归国有，禁止把白银作为货币在市场流通，中央银行、中国银行、交通银行发行纸币作为法定的支付货币。国民政府试行年度预算，大大改进税收征收和财务报告制度。为了实施财政改革与经济发展计划，国民政府于1931年成立全国经济委员会，任命委员，指导国家经济的“重建”工作。

这些成就大都仍然肤浅，但与过去相比，给人以深刻的印象。由于国民政府收入的基础是适用于现代经济部门的间接税，因此对产值的缓慢增长受到严重限制。由于不能对农业征税，使税收的增加受到难以克服的限制——也是对政府计划的限制。关税、盐税和货物税给一般消费者以沉重负担，税收的实际影响也是难以追究的问题；富人并没有纳很多的税。掌握在各省手中的田赋，既没有改革，也没有发展，同样把负担都加在小农身上。国民政府的经济政策根本没有解决农民的问题，也没有促进工业的增长，更没有有效地利用人们的政治支持和心理支持，使中国经济能从停滞状态中走出来。到1937年为止，所得到的收获并不大，由于此后12年的对日战争和内战，而政府也没有采取必要的措施，使中国人民在战争年代付出的牺牲得到补偿，一切都荡然无存。

表20列出南京政府1928年至1937年间的九省财政年度的主要收入和支出。在1938年以前，省和地方政府的支出数量仍然很大；在以后战争时期，省和地方政府的支出与中央的支出相比，则急剧下降。但即使把省和地方的支出加在中央政府的支出上，总数也仅占中国国民生产总值很小的比例，在1931年至1936年期间，仅占3.2%—6%。美国可以比较的数字，是1929年占8.2%,1933年占14.3%,1941年占19.7%。就国民收入而论，中国的中央政府的支出为数很小，这既反映了国家税收基础的狭窄，也反映了经济的现代部分的有限规模；而这个部分实际上承担国民政府税收的最大负担。

1929年初，国民政府开始实行财政控制。除海关外，仅在浙江、江苏、安徽、江西、河南五省实行。这种情况后来有所改善，但在1937年以前，中央政府从未达到对华北、西北和西南完全控制的地步。中日战争全面爆发后不久，政府主要依靠的沿海和长江流域各省，沦陷于日本人之手。

1928年6月，在全国财政会议上，划分了中央和地方的税收界限，中央政府正式把田赋让给各省。这个划分并不是一项政策，借以改善北京政府遗留下来公认的财政管理混乱状态。而南京政府对政治现实的承认，意味着为了换取各省软弱的支持，中央政府放弃了对创造国民总产值65%农业部门的财政权力，这也就放弃了对不公平田赋制度彻底改革的任何努力。在现行的田赋制度下，土地的谎报和官员的腐败，使一些富人逃避公平纳税的义务；结果是很大一部分农业税收被截留，不能用于公共社会福利。

1941年，在战争的环境下，未沦陷区，中央政府从各省收回了田赋管理权。为了补偿地方政府在税收上的损失，中央政府答应给以现金补助。田赋征实和随之而来的粮食征借，在1942—1943年和1943—1944年，分别为中央政府提供了总收入的11.8%和4.2%。但到抗日战争结束时，中央政府的农业税收很快又降下来。战时实行的田赋征实，确实使中央政府能够控制对粮食供应的同时，也减少了政府向军队、公务人员和城市工人供应粮食的直接支出，相应地抑制了战时货币发行量的增长速度。不过实行田赋征实时，政府并没有对旧田赋制度的不公平作任何纠正。当国内其他阶层大都被免除类似的直接税，而小农却增加了新的不公平负担。

同所有“不发达”国家一样——明治时期的日本和1949年以后的中国是主要例外，战前南京政府的收入主要靠间接税。南京政府三项最重要的税收，是关税（关税自主权收回后，收入迅速增加）、盐税和货物税。如表20所示，在关税、盐税、货物税这三项收入，仍占不稳定的1928年至1929财政年度总收入的55.7%。在以后的八年中，这个比例在最高81.9%（1932—1933年）和最低56.6%（1935—1936年）之间变动，平均数为71.4%。在这三项以外的收入，是各种杂税和政府企业的收入，而最主要的是来自借款。到了1936年10月，政府才开始初步征收所得税。1937年中日战争爆发，阻碍了征收所得税计划的推行；所得税、遗产税和战时过分利得税，三者加起来未超过政府总收入的1%或2%。在中日战争及其后的内战时期，商业和金融业的投机交易，为包括政府“知情人”在内的极少数人带来了巨额利润；但这些获利者从未被真正征税。抗战以前，国民政府的财政收入主要来自递减的间接税；尽管1937—1949年国民政府的收入中，来自税收的比重愈来愈少，但间接税仍是主要的。

在中日战争爆发前，外国借款在国民政府的财政中，所占数字并不很大。几笔数额不大的借款，都是30年代借的，其中包括两笔总数为2600万美元的商品贷款和铁路修建贷款。战后联合国（善后救济总署）和美国（经济合作署）的援助基金（当然不是借款），主要用于弥补中国巨额的外贸逆差，但由于没有适当的计划或管理，因此也没有给经济带来多大裨益。1937年至1945年间，中央政府实际利用战时信贷和租借法案，合计约21.5亿美元（美国18.54亿，苏联1.73亿，英国1.11亿，法国0.12亿）。这些款项，部分是为军事供应和军事服务形式提供的；部分在战时和战后，与政府积累的外汇（主要是通过美国在战时以高汇率购买中国货币得到）一起，在企图维持法币对外价值中浪费掉了。总之，外国贷款和援助，帮助了国民政府度过了战争，但对战前和战后中国经济的发展毫无所助。

表20所示，历年财政收支赤字，主要由内债来弥补，实际上在1931年至1932年以后，每年的内债都超过赤字本身，因为在一些账户中，这些款项被作为现金平衡。在1927年至1935年间，南京政府财政部发行了38种公债，票面价值为16.34亿元。这种“一般用途”的举债之所以成为必要，主要是由于政府大量的军费开支。因为政府在政治上的无能为力，不能“打破饭碗”裁减中央和各省的军队。另一方面，政府用来围剿中共苏区的支出日益增加；1931年后面临日本即将入侵，蒋介石军队的现代化也需用款项。

1931年和1932年，政治和经济均呈恶化形势，上海的债券市场呈现严重的萧条。例如，财政部发行以关税作担保的国库债券价格，由1931年1月的62.9元跌至12月的26.6元。1932年1月应支付内债本息约为2亿元，相当于1931—1932年财政年度预算收入的1/3。同时，大多数内债应在五年偿还。由于举借新债已不可能，面临旧债无法偿还的前景，政府迫使银行和债券持有者清理债款，将所有债券的利息率固定为6%，并将偿还期延长一倍。从1933年开始，由于世界大萧条的影响波及到中国，政府的财政赤字再度增加。如表20所示，从1933年到1935年，由于军费支出上升，借款总额逐年增加。到1936年2月，政府进行了第二次内债大清理，发行统一公债14.6亿元，取代33种利息和偿还期不同的旧公债。统一公债为五种用海关收入作担保的公债，年息6%，偿还期分别为12、15、18、21、24年；此外，又发行新公债3.4亿元。到1936年底，国民政府共发行内债总数接近20亿元。

大量内债的发行及其处理，揭示出国民政府和上海银行界之间的共同的利害关系，其中包括四大官方银行（包括1933年设立的中国农民银行）。政府发行的债券，很大一部分为银行所吸收。例如1936年2月，银行持有总额2/3未偿还债券。除了少数例外，至少在1932年以前，南京政府的做法是将债券存入银行，作为预支其面值50%—60%现金的附属担保。当债券公开发行和公布市场价格之后，银行再以预支款和市场之间的差额，从政府手中购入这些债券。绝大多数债券的发行价格可能仅为98，而市场上的最高报价从未超过80，甚至跌到30或40。一项可靠的估计，在1927—1934年间，共发行公债面值为12亿元，而南京政府实得的现金，可能仅为面值的60%—75%。因此，名义上的利息是8.4%—9.6%，财政部的实际负担则是12%—16%。如果利息和本金如期偿还，债券持有者一年可能赚到20%—30%的利息。1932年内债清理后，政府偿还内债的负担有所缓解；内债平均的年收益率，从1932年底的15%—24%，跌到1933年的16.8%，到1936年跌到11.6%。债券被银行买去作为发行纸币的准备金；1935年实行币制改革后，货币的发行量迅速增长。公众对上海市场上政府债券的需求，主要是为了投机，而不是为了投资。由于公债还本付息的费用不断增长，政府被迫于1932年和1936年实行公债清理，使名义利率下降，延长了偿还期，对债券市场形成了冲击。直到战时的通货膨胀，实际上抵消了国内公债——这是民国时期唯一的实质“累进税”。在此之前，向政府提供信贷，一直是对贷方大为有利。

政府的主要信贷者，是在现代银行系统中居于统治地位的四大政府银行。在银行系统起操纵作用的，是政府中的显赫人物，利用银行资本进行政治欺诈来谋取个人利益。人们普遍相信，在30年代，中央银行是孔祥熙的，交通银行是CC系的，中国银行是宋子文的，中国农民银行是中国军队最高领导的。不过，个人的贪污是不易有证据可查的。无论如何，把可以用于工业或商业投资的资金，用于政府的军费支出，或用来从事公债市场上的投机，贪污的后果比之这些，或许不那么严重。

20世纪的中国银行系统，没能为整个经济的发展建立起信用的职能。第一，中国的现代银行业并不发达。虽然从1928年至1937年有128家新银行开业；在1937年，中国有164家现代银行和1579家支行，但大都集中在沿海各省的主要城市（在1936年，仅上海就有58家总行和130家支行）。在内地的农业地区，现代银行机构极少，并完全不能适应农业经济对信贷的需求。20年代和30年代发展起来的合作社，本来可以作为银行系统和农民之间的中介人，但在数量上少到无足轻重，并倾向于把大部分信贷贷给较富裕农民。这些富裕的农民，通常能够以比较低的利率从其他地方取得贷款。30年代兴旺一时的钱庄，此时虽幸存下来，只倾向于向当地的商业提供资金。至于条约口岸的外国银行，虽有充足的资金供应，包括中国富人在其中的大宗存款，但其主要业务是为外贸提供短期资金和从事外汇投机。

在中日战争爆发前的十年中，中国确曾有过发展现代银行系统，但却被歪曲成为向总是欠债的政府筹措资金的工具。几家主要银行的资本和储备，从1928年的1.86亿元增加到1935年的4.47亿元。在同一时期的银行存款，从11.23亿元增至37.79亿元，增额中有许多来自政府“四大”银行的增长。1928年，中央银行、中国银行、交通银行、农民银行共有资本和储备6400万元，或总数的34%；到1935年，数字是1.83亿元，或总数的41%。四大银行的存款总额为5.54亿元，或占1928年存款总额的49%；到1935年是21.06亿元，或总额的56%。到1935年，政府拥有10家现代银行（包括四大政府银行）资本额的4/5，即1.46亿元，这个数字相当于全部现代银行总资本的49%，或为全部现代银行总资产的61%。其他主要的私人银行，也都在“四大”政府银行控制或影响之下。许多互相关联的董事会，把主要地区的银行集团、政府银行、钱庄组织及其所投资的保险业、商业和工业企业都拴在一起。省银行中最大的是广东银行，拥有全省地方银行总资产的40%，与中国银行有密切的关系。政府和私人银行之间的合作，便于满足财政部借债的需要，但也挤占了私营生产和贸易部门所需的资金。此外，建于1928年的中央银行，在货币供应和信贷方面，也没有成为一个真正的中央银行，基本上是为政府的债务提供短期资金的工具。

总之，这就是由四家政府银行居统治地位的集中化银行结构系统，集中了银行业的财源，目标是实行“经济控制”，这正是国民政府经济思想的基本特征。国民政府经济控制所达到的目的，主要的却不是经济的改革和发展。在30年代，政府通过银行得到的信贷，都用在以武力统一国家上面——在南京政府看来，这是头等大事。尽管许多中央机关和省级政府忙于制定计划，但可用于经济发展的资金，已所剩无几了。

根据已公开发表的资料，在1928—1937年（不可能泄露政府军事费用的总数），年支出的40%—48%用于军事目的。军事拨款加上公债和赔款的还本付息——大多数借款出于军事需要，占每年总支出的67%—85%。“政府”开支中的大部分是征税的费用——例如，1930年至1931年占1.2亿元中的6000万元，1931—1932年占1.22亿元中的6600万元。公共工程的拨款数量极少，而福利的支出几乎没有。

由于政府总支出只占国民收入中很小的一部分，但上述的收支格局，对经济发展和国民政府的稳定，只产生消极的影响。在30年代，军费支出可能从未超过中国国内生产总值的2%，这是真实的——1933年是国内生产总值的1.2%。而此时日本对中国的威胁正在加紧进逼。此外，军事的支出，也可能产生有实际价值的经济附带作用，如修建公路，农民的士兵学会操作与维修简单的机器，促进了某些工业（例如化学弹药）的发展，等等。因此，前面所说的“庞大的军事机构”一语，只是从另一个角度来看，反映了部分对南京政府所作的反面评价。但是从实际效用，而不是从潜在的财政资源来看，南京政府巨额的军费支出，确实本可以用于私营经济部门的投资，或对消费的经济资源抽取。南京政府此举，既未平息国内的动乱，也未能阻止日本的入侵。由于普遍实行递减的间接税和偿还内债，使实际债券的购买，从低收入阶层转移到少数富有投机者的手中。由于内债的收入主要用于军事目的和旧债的还本付息，债券持有者只愿进行投机，而不愿进行投资。因此，举借内债并不能导致商品质量的增加，也不能增进公共和私人支出，以补偿递减的国税结构所加给中国人民的负担。此外，对私营工业企业家来说，银行信贷一直是短缺的。30年代，银行付定期存款为8%—9%的利率，用这些定期存款去购买政府公债，必然使银行贷款的利率过高，阻碍了向私营工业、商业和农业提供大量资金。

在中日战争爆发前的最后两年，轻度的通货膨胀势头已经出现；部分原因，是1935年币制改革之后，货币的供应量能自由增加。不过此时的通货膨胀，比起始于1937年中日战争爆发，止于1948年至1949年国民政府的货币体系彻底崩溃的膨胀，实在不啻小巫见大巫。中国失控的通货膨胀，主要是为了弥补不断的财政赤字，去无限制地发行钞票。而最根本的原因，则是日本人在战争的第一年就占领了中国最富饶的省份；但也不能否认发行钞票对于支持八年抗日战争所起的作用，而国民党在三年内战中仍采取大量发行钞票的政策。面对1948年至1949年通货膨胀的危险，国民政府竟没有作出制止通货膨胀的措施。在1937年至1949年间，国民政府执行一种令人惊奇的经济政策，这实际在1937年以前已经显现出其缺陷性了。表21列出1937—1948年纸币发行的增长和飞涨的物价指数。直到1940年为止，通货膨胀仍然是缓和的，并且大都限于较为敏感的城市经济部门。由于1940年歉收，1941年未沦陷区的粮食生产继续下降，加之太平洋战争的爆发，遂引发了新的通货膨胀的压力。从1940年至1946年，中国大后方的物价每年平均上涨300%以上。1945年秋日本投降后，物价在短时期内猛跌；但从1945年11月至12月，物价指数开始以空前的速度上升；在1948年8月新的金圆券发行时，有一个暂时的停顿，其后即趋于暴涨。

在战争时期，政府的实际收入和支出都急剧下降，不过收入比支出的下降要大得多。战前，最大的税收来源是关税；在日本人很快占领了中国沿海省份后，海关也都失去了。随着沦陷地区的扩大，国民政府控制的后方地区也逐渐缩小，货物税和其他税收也都随着下降。在支出方面，政府偿还内债本息的费用，由于通货膨胀也急剧减少；而关税和盐税担保的外债偿还，在1939年初也暂停支付。军费的支出，与1937年以前一样，是政府的主要付出；特别是从1940年起，蒋介石为了进行持久抗战，并准备在中日战争后与共产党决战，于是进行大规模扩军。在战争结束时，国民党共有军队500万人，耗费了政府战时支出的70%—80%。这些军队武器装备不足，军官素质极差，对士兵的训练与管理松弛。由于过度征召农村的劳动力去服兵役，遂促成农业生产的下降。又由于这些军队集中驻扎在大后方的城镇附近，极大地增加了通货膨胀的压力。与战前一样，国民政府军队规模的扩大和军费的增加，既未能相应地促进中国的国防，也未能促进国民政府的稳定。当1947年和1948年内战激烈进行时，由于政府当权者拼命增加军费的开支，使政府的支出完全失去了控制。

与战前的格局一样，国民政府在战时通过征税筹款，主要是递减的间接税（一个例外是战时的田赋征实，其对贫穷农民的打击比对富人的打击更为沉重），特别是不向利用通货膨胀大发横财的企业家和投机家征税。在1945年至1946年间，在抗战结束和内战开始之前，政府在收复沦陷区时，其间间歇的时间虽然短暂，本可以出现一个实行彻底而公正的税收改革，以抵消通货膨胀的影响，但政府并没抓住这个机会。

战时和战后的政府支出，不是靠税收，主要是通过银行预支筹款，从而导致纸币发行量的不断增加。债券的出售，尽管是强行摊派，也只占1937年至1945年间累计财政赤字的5%，而在1946年至1948年间则更少。1942年，政府把发行专有权交给中央银行之后，甚至把债券存入银行作为预支担保的手续也取消了。战后，政府曾采取出售外汇或黄金与进口外国商品等办法，来消除纸币发行过量的影响，以维持中国货币的国际价值；但这些措施，也耗尽了国家积累的外国资产，而这些资产本应用于抗战胜利后的经济建设。

当然，在商品供应不足情况下，通货膨胀是政府因财政赤字引发的过量货币需求的结果。在抗战时期，大后方消费资料工业品的产量仅略有增长，但其绝对量是不足以减轻通货膨胀压力。这些消费品大多是由私人小企业所生产，生产资料工业部门主要是政府或半官方机构投资。大体与战前一样，政府也没有有效的政策，使稀缺的资金用于最紧要的需求。总之，战时在内地发展起来的小工业基地，当战后政府复员返回沿海时，实际上是被抛弃了。

收复中国工业较发达的省份，对解决商品供应不足的问题，可能有些希望，但这希望被事实残酷地粉碎了。苏联从满洲搬走主要的工业设备；中共控制下的许多华北农村，拒绝向上海的纱厂供应原棉；资源委员会和接收敌伪企业的中国纺织建设公司的无能和腐败；政府没有合理和公平的计划来分配战争结束时所拥有的外汇资源，遂使国民政府同1937年以前一样，没有能力控制投机，对于改革税制和为经济发展优先安排投资也无所作为。