第1章 译者序言
英国哲学家洛克（John Locke，1632—1704）的《政府论》是政治哲学和政治学的名篇，是西方政治思想最重要的经典之一。该书分为两篇，其中最具影响和政治历史意义的是第二篇，这里将其重新翻译成中文本，供读者参阅。
一、生平与思想发展
洛克生活于从查理一世统治的第十七年到安妮女王统治的第三年，经历了英国革命的全过程，而其主要活动则是在革命后期。他出生于一个中产阶级的清教徒家庭，当过律师的父亲在参加内战时站在国会一边。1652年，洛克进入牛津大学的基督教会学院，毕业后继续留校任教。1660年王朝复辟时已担任该校讲师。现实政治斗争使他开始对社会问题发生兴趣，写了《论自然法》等文章。当时牛津大学的主持人是些独立派人物，洛克与这所大学的关系一直维持到1684年，这一年他由于政治原因而未获续聘。他的学术兴趣先是哲学，然后是物理学、化学和医学，在英国皇家科学院成立后不久便成为其院士。1667年，他因为结识了英国医学界的头面人物托马斯·希顿汉而在医学临床诊断和研究上获得进一步深造，这也为他提出并论证经验是知识来源这一坚定哲学信念打下了实验的基础。
洛克的医学知识也使他于1666年有机会结识艾希利勋爵，即后来的沙夫茨伯里伯爵。当时这位勋爵是辉格党的领袖和公共生活中的核心人物。洛克高超的手术挽救了这位政治家的性命，因而在此后15年里与他结下了不解之缘。洛克不仅成了这位政治家的医学顾问，而且还作为其政治和商业活动中的助手，帮助他起草了《卡罗莱纳基本宪法》（1669年）。沙夫茨伯里伯爵在复辟时期支持君主制，主张公民自由、宗教宽容和经济上的对外扩张，这些主张都对洛克的思想发展产生了重要的影响。1675年，这位伯爵在政治上失势，洛克受其牵连而侨居法国，大部分时间住在巴黎和蒙彼利埃。当他1679年返回英国时，发现政治动乱正在加剧，而沙夫茨伯里伯爵也成了针对朝廷的反对派首领，并最终被迫逃往荷兰，于1683年死于该国。洛克本人也在1683年末逃往荷兰，一直到1689年初与女王玛丽二世同船返回英国。
洛克在荷兰期间深受他亲眼所见的荷兰人的自由精神和英雄气概所感染，他羡慕这个国家成了包括英国在内的所有欧洲国家的政治和宗教避难所。虽然洛克在到荷兰之前已经形成了基本的自由主义信念，但他在荷兰亲眼看到了宗教和政治上的自由主义的实际运作和好处，因而更坚定了他帮助自己祖国赶走查理二世（以及后来的詹姆斯二世）压制自由的专制政府的决心。洛克的四封《论宗教宽容》的通信，第一封便是在荷兰撰写和出版的；作为近代经验主义奠基石的主要哲学著作《人类理解论》的纲要，也首先在荷兰发表。
洛克回到英国后，政府曾邀请他出任驻维也纳或柏林的大使，但他选择了留在英国，因而受命担任高等法院法官，1696年任贸易垦殖部专员。此后由于健康原因而辞去了公职，并于1704年10月28日病逝。
洛克《论宗教宽容》的书信在西方思想史上也占有重要的地位，被认为是对思想和信仰自由的最早的系统阐述。他批判了英国封建教会和长老派的宗教偏见和迫害政策，要求实行政教分离和信仰自由。而他最著名的政治哲学著作则是《政府论》两篇，其写作始于1679年，完成于1681年。该书的目的是为沙夫茨伯里伯爵及其辉格党的朋友们企图推翻查理二世的革命提供理论和智慧的武器。洛克于1689年回到英国以后，由于革命已经发生，他便根据新形势修改了《政府论》。尽管该书第一版上印出的年代是1690年，但它在1689年10月已经上市销售。此时的《政府论》看起来是为在1688—1689年革命中胜利的辉格党表示歉意。他在1689年回国后写的序言中希望该书“足以确立我们伟大的秩序恢复者、现在的威廉国王的王位”，但他也强调希望该书“向世界论证英国人民对公正的自然权利的热爱，他们捍卫这些权利，以及当国家处于奴役和毁灭边缘时拯救国家的决心”。他没有说自己写作此书是为革命作论证。但事实上，这本书成了英国革命最系统、最深刻的理论表述。没有洛克那样的实际政治经验和兴趣，没有他那种对理性的哲学信念和执着的经验主义立场，以及他那样在精神上的自由和解放，是写不出这部近代自由主义的经典著作的。在《政府论》第一篇，他运用明确的逻辑分析，揭露了菲尔麦（Sir Robert Filmer，1589—1653，英国政治思想家，王权神授说的主要代表）学说中的矛盾，批评其父权说的谬误，指出亚当的父权并不是一种政治上的统辖权；即使亚当对其子嗣享有政治上的统辖权，人们也无法断定谁是亚当的长房后裔和合法继承人。这些议论批驳了君权神授的专制主义理论基础。而代表洛克最重要的政治理论贡献、最广为流传、被人们反复阅读引证的，则是他的《政府论》第二篇。
二、英国革命的思想总结
英国革命是近代西方一个重大的历史事件，是民主政治发展史上的一个重要转折点。如果说霍布斯是英国革命氛围造就的最早的大政治思想家的话，那么，洛克则是这场革命的集大成者，也是17世纪英国最著名的哲学家和政治思想家。他比霍布斯更具自由主义和个人主义色彩，这表现在他提出的私有财产神圣不可侵犯、社会契约论、政治分权、宗教宽容等观点中。而这些观点的提出和阐述，都与英国革命的实际运作、发展过程和洛克本人的经历有直接的关系。
革命的清教徒统治英国一直到1660年，此后却不能使革命继续按照他们的方式进行下去。克伦威尔死于1658年，不到两年时间，被处死的查理一世的儿子查理二世便带着一群流亡的保王党人回国，开始了英国历史上的复辟时期。查理二世无子嗣，其弟詹姆士是天主教徒，一旦继承王位，他自然会恢复天主教。为了杜绝天主教恢复的可能性，1679年5月，国会里的资产阶级新贵族代表提出了所谓“排斥法案”，要求取消詹姆士的王位继承权，永远禁止他回国，否则以叛国罪论处。在国会内拥护该法案的被称为辉格党，而反对者称托利党。为了预防辉格党人被逮捕，辉格党人促使国会通过了“人身保护法”。该法规定：如果没有法院发出的拘票，任何人都不能被逮捕；被逮捕的人在受审之前的拘留期不得超过一定的时日，也就是说，对于依法逮捕的人，必须及时提交法院审讯。这个法律对于保护人身自由具有重大的意义。此后，虽有1685年詹姆士二世即位后取消人身保护法等倒行逆施，但在1688年，代表资产阶级和新贵族的辉格党人和代表国教僧侣及封建贵族的托利党人联合了起来，发动了废黜詹姆士二世的革命。次年2月，英国国会通过了《权利法案》，规定此后的英国国王必须是新教徒，国王必须按照国会的意志行事，而且只有经下院同意，才能征收新税和招募常备军，等等。
这场“光荣革命”取得了进一步的成果。比如，法官的表现只要正当，就无权撤消其职位；国王更无权随意罢黜他们，只有在上下两院通过时方可罢免。书报检查制度的废除实现了宗教和政治事务上的表达自由，并在法律上保证了对不同政见的清教徒的宽容，因而为宗教信仰与政治忠心的普遍分离原则开辟了道路。“光荣革命”的基本成果一直保留到1832年不流血的改革，而如果没有1688年的“光荣革命”，这场将政治权力从贵族绅士转向中产阶级的改革是不可能实现的。“光荣革命”从法律上为英国政府确立了自由主义的基础，从而为英国直到20世纪的一系列独特的妥协和不流血的政治改革打下了基础。
这种理性自由主义的精神在洛克身上得到了充分的反映，尤其是在他的名著《政府论》中。
洛克是虔诚的基督教徒，在他的著作中可以看到宗教信仰所起的作用。但他的侧重点是将抽象的人性建立在理性的基础上，通过一种经验主义立场来高扬理性，反对君权神授的理论，并把人性当作社会政治问题的最根本因素。这些都代表了真正现代意义上的人性和理性，为他的政治社会理论奠定了哲学基础。
洛克政治社会理论的特点便是总结了宗教改革末期和国王与国会分裂这段时间的政治思想。他集前人思想之大成，把过去经验产生的政治伦理思想集中起来，纳入属于他那个革命时代的开明思想之中。他用带个人风格的朴实而有说服力的语言论述了天赋财产权利的神圣性、自然法理论、社会契约论，以及在政治思想史打下了他独特烙印的政治分权学说，如此等等。这些思想传给了整个18世纪，在欧洲大陆特别是革命的法国，并在谋求独立的美国开花结果。洛克也没有完全割断历史，人们通过胡克（Hooker）发掘出来的中世纪传统而可以将这些思想一直追溯到阿奎那。当然，这种继承决不是全盘接受，而是具有高度选择性的，其表现形式、阶级和社会基础已完全不同。这一切都奠定了洛克作为一位最伟大的政治思想家的地位。
三、自然法与财产权
像以前的政治思想家一样，洛克的政治哲学也是从人类理想的自然状态开始。在《政府论》第二篇，他虽然未直接批评霍布斯，但显然不同意霍布斯把人类的自然状态描述成“一切人反对一切人的战争”，而是认为那是人们之间的一种“完全自由的状态，他们在自然法的范围以内，按照他们认为合适的方式来决定他们的行动，处理他们的财产和人身，而无需取得任何人的准许或依赖于任何人的意志”。人们之间也都是平等的，“一切权力和管辖权都是相辅相成的，无人享有比他人更多的权力”。也就是说，人生来就享有自然的一切同样的有利条件，不存在从属和受制的关系。[1]洛克还强调，虽然这是一种自由的状态，却不是最终的状态，在这种状态中，人虽然具有处理他的人身或财产的无限自由，但是他并没有毁灭自身的自由，除非有一种比单纯地保存它更高贵的用处将它毁灭。这就是说，保存生命是人的天然权利。“自然状态有一种要求人人遵守的自然法来支配自身；而理性亦即这种自然法，教导只愿意遵从理性的全人类：人们既然都是平等而独立的，那么，任何人都不得侵害他人的生命、健康、自由或财产。因为，人们都是一位全能和无限明智的创造主的造物；都是一位最高主宰的仆人，奉其命令来到这个世界，从事他的事业，因而他们就是他的财产，他的创造物，他们的存续也出自他的意愿，而不是他们彼此的意愿；既然被赋予了同样的能力，在同一个自然社会内分享一切，那就不能设想我们之间存在任何从属的关系，可授权我们彼此毁灭，似乎我们生来就是相互利用的，就像低等动物生来是供我们利用的一样。由于每个人必须保存自己，不能擅自改变其地位；所以根据同样的理由，当他自身的保存不成问题时，他就应该尽一切可能保存人类的其余部分。”[2]在这些关于自然状态和自然法的论述中，洛克的思路和逻辑特别清晰，从完美的自由和平等的自然状态，从保存自身的权利，推演出不得侵害他人生命、自由或财产的自然法，而理性与自然法也是等同的。
由此可见，与霍布斯相比，洛克的自然状态和自然法更富有人情味。他确立了一套天赋而不可取消的个人权利，用以限制社会的职权，并把这些权利当作防止对私人自由和财产进行干预的屏障。洛克特别强调人对财产的天然权利，并认为自然法的其他一切权利都以财产权为核心和基础。他论证道，由于上帝的安排，土地和一切低等动物为一切人所共有，但是每人对他自己的人身享有一种所有权，他的身体所从事的劳动，他的双手所进行的工作，是正当地属于他自己的。“因此，只要他使任何东西脱离了自然为它提供的以及它所处的状态，他就掺入了自己的劳动，在它上面加入了他自己的某些东西，因而使之成为他的财产。……这劳动既然是劳动者无可争议的所有物，那么，除了他以外，就无人能够拥有对这一曾被加入的东西的权利，至少在把足够的、同样好的东西留给其他人共有的情况下是如此。”[3]因此，洛克在这里也提出了“劳动起源论”，把个人财产权看作是由于人的劳动而导致的自然权利，任何人都不能剥夺他人经过劳动获得的这种权利。他还强调，劳动的财产权应该能够胜过土地的公有状态，因为“正是劳动给一切事物带来价值上的差别。……我认为，假如说对人的生活有益的土地物产9/10都是劳动的成果，那还是个相当保守的估计”。[4]而“辛劳程度的不同使人们得到财产的数量也不同，与此类似，货币这种发明让人们有了继续增多财产的机会”。[5]在洛克看来，私有财产权利的产生在于通过劳动把个人人格延伸到他的生产对象上，通过把自己的内在能量耗费在这些对象上，便把它们变成自身的一部分。而这些对象的效用的大小一般取决于耗费在它们上面的劳动。因此，这一理论也成了后来的古典政治经济学劳动价值论的先驱。但从洛克的时代来看，这一理论显然是对正在上升时期的中产阶级的基本信念的总结，他们坚信通过自己的辛勤劳作，必可产生财富，而这种财产权是天经地义、神圣不可侵犯的。没有权利的保障，个人的劳动积极性就会受挫，社会也不会繁荣。正因为财产权是如此神圣，所以，如果有窃贼想用暴力夺取一个人的财产，尽管窃贼不想伤害这个人的生命，但根据自然法，此人也有权利把窃贼处死。[6]
由此而引出了对违反自然法行为的惩戒问题。洛克指出：“如果在自然状态中没有人拥有执行自然法的权力，从而保护无辜并约束罪犯，那么，自然法就会像世界上其他关涉到人的一切法律一样，变得毫无益处。”[7]但一个人在抓到一个罪犯时，仍然没有绝对或任意的权力，按照感情或放纵不羁的意志来处置之，“而只能按照冷静的理性和良心的指示，与其所犯的罪行成比例地施加处罚，尽量起到纠正和制止的作用。……罪犯在触犯自然法时，已经表明自己是依靠另一个不是理性和公正的规则为生的，而理性和公正的规则正是上帝为人们的相互安全而设置的行为准则，所以他对于人类是危险的；他如果忽视并破坏了那个保障人们不受伤害和暴力的限制条件，这是对全人类的侵害，是对自然法所规定的人类和平与安全的侵害，那么，每个人根据他所享有的保护人类的普遍权利，就可以制止或在必要时毁灭对他们有害的所有东西，也可以给触犯自然法的任何人施以能促使其悔改的痛苦，从而阻止他，并通过他的例子来阻止其他人制造类似的伤害”。[8]从法理学角度来看，洛克除了认为可处死企图强夺人财产或生命的罪犯以外，还主张通过惩罚犯罪来惩一儆百，达到改造罪犯本身和预防犯罪的目的。但这一切都是以保障个人生存权、财产权和平等自由状态的自然法为依据的。
四、政府的起源与目的
在洛克的政治哲学中，人的一切权利都是与生俱来的，因此，“生命、自由和财产”的天赋权利对于社会和政府都是不可取消的权利，社会和政府的存在是为了保护已经存在的对财产的私有权利，而对一个人天赋权利的任何限制都必须以保护另一个人或一些人同样重要的权利为理由。这是洛克政治哲学的基石，他有关政府、社会与个人关系，政府起源和目的等的理论也以此为出发点。
既然人类的自然状态是和平、平等与互助的状态，既然自由平等和财产权是人类天赋的权利，那么，政治社会和政府的起源就只能产生于其成员的同意。“人按照本性是自由、平等和独立的，非经本人同意，不得将任何人置于这种社会地位之外并受另一人政治权力的限制。同意的情况是通过与其他人协商，联合并组成一个社群，为的是他们相互之间舒适、安全与和平的生活，有保障地享受其财产，并且拥有防御社群之外任何人侵害的更大安全保障。”[9]政府的权力完全出于社会成员的同意，这也成了洛克的一个最著名的思想原则而广为流传。他继承并发展了近代社会契约论的思想，强调自然状态下的人们虽然自由而平等，但这种状态也存在许多缺陷，主要是有些人由于利害关系而心存偏见，人们对自然法缺乏研究而一无所知，所以会不承认自然法对他们有约束力；自然状态下也缺少一种明确的、规定好的、众所周知的法律；同时也缺少一个有权依照既定的法律来裁判一切争执的知名而公正的裁判者；缺少权力来支持正确的判决，使判决得到应有的执行。
因此，在自然状态下人们享有的权力是很不稳定的，面临不断受别人侵犯的威胁。为了保护人们的生命、自由和财产天赋权力不受侵犯，为了社会的繁荣与安全，人们便互相协议，自愿放弃一部分自然权利，主要是可以做他认为合适的任何事情的权力，以及单独行使处罚别人侵权行为的权力，而把这些权力交由专门的人，按照社会一致同意或授权代表一致同意的规则来行使。这正是立法和行政权力产生的缘由，政府和社会本身的起源也在于此。洛克与霍布斯不同，霍布斯主张人们在订立社会契约，把权力让渡给一个专制主权者之后，便不可再索回原始的权利，而洛克则强调人们仅仅放弃一部分权利，而且，像生命、自由和财产的权利都没有放弃。虽然部分让渡权利，“但这在每个人都是出于更好地保护他的自由和财产的意图；……因此，无论谁拥有共同体的立法或最高的权力，都必须以既定的、长期有效的、向人民公布和广为人知的法律，而不是以临时的命令进行统治；应由不偏不倚的、正直的法官根据这些法律来裁决纷争；并且只有在对内为了执行这些法律，对外为了阻止或补偿外国造成的伤害，以及保障社会不受入侵和侵犯时，才能动用社会力量。所有这一切没有别的目的，都只是为了人民的和平、安全和公共福祉”。[10]由此可见，社会契约论在洛克这里也被用来为自由主义作论证，但其侧重点已经不同。政府权力的合法性在于保护个人财产权、和平与安全。至于国王本人，他不是霍布斯所说的超越订契约各方的人物，而是也参与了社会契约的订立，因而同样要受契约的约束。如果他违反了社会契约，或侵犯了人们并未转让的自然权利，那人们就有足够的理由，包括用武力来推翻他的统治。这就十分明显地阐述了英国革命反专制主义的内容。
洛克还专门论述了立法权的范围问题。他指出，立法权是每个国家中的最高权力，但这种权力不是绝对无边的。第一，它对于人民的生命和财产不是，也不可能是绝对专断的。因为它是社会的人们让渡出来的权力，但任何人都不能把多于他自己所享有的权力转让给他人；谁也不享有对自己或其他人的绝对专断权力。他们的权力在最大范围内以社会的公众福利为限。立法者除了实施保护之外，并无其他的权力。第二，立法或最高权力机关不能独揽权力，以随意的专断命令来进行统治，而是必须以颁布过的经常有效的法律，并由著名的法官来执法，人们才能把自己的全部自然权力交给社会，社会才可把立法权交给他们认为适当的人选，给予委托，以便以正式公布的法律来治理社会。第三，最高权力未经本人同意，不能取走任何人财产的任何部分，否则人们就不享有财产权了。第四，立法机关不能把制定法律的权力转让给任何他人；只有人民才能组成立法机关和指定由谁行使立法权，选定国家的形式。他们只受自己所授权的人们制定的法律的约束。[11]这些透彻的分析和规定都是洛克对政府的性质和目的所作的具有真正现代意义的说明。
当然，任何一种契约论都带有理想的成分。洛克也看到，一个社会不可能有人人都同意的政府和立法权。因此，他又从理性上承认，社会的一项行为以其成员过半数的同意为依据。“当每个人经由与其他人的同意而建立一个政府统治下的政治体时，就使他自己对这个社会的每个成员承担起服从多数人的决定并由多数人来议决的义务；否则，他和其他人为联合组成一个社会而订立的原初契约就没有任何意义。”[12]因此，“无论法律会引起怎样的误解，其目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由；因为在一切能够接受法律支配的人之状态中，哪里没有法律，哪里就没有自由。这是因为自由就是不受他人的约束和强制，而哪里没有法律，哪里就不能有此自由”。但是自由，并非人人爱怎样就可怎样的那种自由，而是在他受约束的法律许可范围内，随其所欲地处置或安排他的人身、行动、财富和他的全部财产的那种自由，“他在此范围内不受另一人武断意志所支配，而是可以自由地遵循他自己的意志”。[13]
洛克的这些论述相当精彩地说明了自由与法律的关系。自由并不是为所欲为，而是以遵守法律为界限。历史上思想大师的话都曾受到各种不同的解释，为不同的理论和政治目的服务，人们各取所需。对洛克的这些论述确实应当全面理解和对待。他既说明了没有法律的自由不是真正的自由，也指出了法律的目的是捍卫自由，而立法的全过程和执法者也必须以保护公民权利为目的，受到公民所让渡的权利和多数人同意的条件所制约。而且他还强调，人们在法律规定的范围以内仍有相当大的余地不受任何人意志的支配。
洛克对政府形式的论述也沿用了民主制、寡头制、君主制和混合制的传统分类，其本意则是强调像英国的“光荣革命”这样的混合式或复合式政府形式是较可取的政体。洛克对专制制度深恶痛绝。个人拥有绝对管制权的君主专制政体“虽被一些人认为是世界上唯一的政府形式，却的确与公民社会格格不入，因而完全不可能是一种公民政府的形式”。[14]“如果说篡夺是行使他人有权行使的权力，那么暴政就是行使无人有权行使的、超越正当性的权力。这就是任何人运用他手中掌握的权力时，不是为了在此权力下的人们的福祉，而是为了他自己的私人利益。”[15]因此，专制制度所拥有的权利不是契约所能让渡的权力，它犯下了侵害公民基本天赋权利的罪行。洛克指出，在专制君主之下，人们若受到君主的侵害，不仅没有申诉的权利，而且失去了自然状态下的自由。洛克不仅反对暴君的专制，而且还反对“贤君”的专制，因为如果贤君的继承人不具备超人的智慧和善良的品德，就会将贤君所有的权力变成残害人民的特权，所以“贤君”同样可以导致“暴政”。洛克因而认为公民对于专制制度有反抗的权利。为此，他特别论述了暴力的合法性问题。在他看来，暴力只能用来反抗不义的和非法的暴力，所以单纯的暴力还不可能产生道义的效力。一个以暴力肇始的政府，要证明自己正当合法，只能以承认并支持个人和社会固有的道义权利为基础。因此，对于仅仅依靠暴力维持而失去自然法依托和人民道义支持的专制制度，公民有权加以反抗，必要时可以“用强力对付强力”。这一捍卫革命的道义权利的思想直接被法国和美国的革命思想家所继承，成了他们反对封建专制的锐利武器。
五、政治分权
洛克上述政治理论的一个重要出发点是关于社会与政府的区分。人民订立契约构成了政治社会，这一点比政府的建立本身重要得多。英国社会与英国政府是两个不同的东西。政府为社会的幸福而存在，而不是社会为了政府的权力和命令而存在。违背社会契约和社会愿望的政府可以消失、更迭或易人，但社会却可以有长久的道德秩序。由此延伸出的重要政治理论之一便是关于政治分权的学说，这是洛克对政治思想史的一个最重要的贡献。
洛克把国家权力分为三种，即立法权、执行权和对外权。立法权是指可用来指导国家力量的运用以保障这个社会及其成员的权力；执行权是负责执行所制定出的法律和继承有效法律的权力，故也称作司法权；对外权则是关于负责决定战争与和平、联合与联盟，以及同国外开展一切事务的权力。在这三种权力中，立法权是最高权力，前面已经详细地介绍了这种权力。它不是专断的权力，因而必须受自然权利和其他条件的制约。区别国家政府形式的依据也是看由多数还是少数人或个人行使立法权。洛克特别强调这三种权力不能集中于一个人或一个团体之手。对此他从各种角度作了论述。比如：“任何人只要被认为独揽了全部权力即立法和执行的权力，那就不存在裁判者了，也就无法向任何一位公正的、无歧视的、有权做裁决的人就君主或他的命令所造成的伤害或不便提起申诉，可以期望通过此人的裁决来获得救济和补偿。”[16]君主独揽一切权力，既是立法者又是执法者，那就没有公正的裁决者，难以摆脱营私偏袒的弊端，每个人在法律面前的平等就难以实现。这仍然是洛克对反封建专制制度的革命所作的深刻的理论总结。
洛克进而认为，执行权和对外权都是以共同权力为后盾，因此为了有效地行使权力，可以把这两种权力合在一起，交由君主掌握。但立法权与执行权必须分开，尤其不能把它们同时交给君主。如果同一个人或一批人同时握有这两种权力，除了会导致执法不公外，还可能使人类的弱点恶性膨胀，促使他们去攫取权力，以使自己超出法律的限制，这就必然违背自然法的要求，背离人民建立政府的本来目的，即保障自己的天然权利和公共安全。因此，洛克政治分权的核心内容是立法权与执行权的分开。后来的政治思想家则进一步发展成为立法、行政、司法三种权力，把对外权扩展为包括内政外交等各种行政权力。
在一个正常的国家政府中，虽然只能有一种最高权力即立法权，其余一切权力都必须处于从属地位，但是，“这个立法权只是为了某些目的而行使的一种受托的权力，因而，当人民发现该立法行为违背了他们所给予的信任时，他们仍然拥有撤销或更换立法机关的最高权力。……因此，社群永远保留这样一种最高权力，即保护他们自己不受任何团体（即便是他们的立法者）的图谋和设计，随时防止这些人愚蠢或恶劣到提出并实施侵犯臣民的自由权和财产的计划”。[17]可见，在社会与政府的划分中，洛克又一次站在社会这一边，而且他还强调，立法权统摄执行权和对外权，国王必须服从国会；立法权虽然是最高的，却必须时时受到人民的制约，对人民负责。甚至在一些不常设立法机关的国家，执行权虽属于一个同时也参与立法的人，但人们对他宣誓效忠，“不是把他作为最高立法者，而是作为法律的最高执行者，这法律是他与其他人的联合权力制定的；效忠也只是对法律的遵从，他在自己违犯法律时，就无权要他人遵从，他假如不是作为被授予法律权力的公共人物，因而被看作共同体的形象、象征或代表，按照以社会的法律所宣布的社会的意志来行动，那他也不能要求他人遵从法律。因此，他没有意志、没有权力，只有法律的意志和权力”。[18]洛克的这些话既是针对英国革命中的君主而说的，其含义又远远超出了英国的国界，成了对被称为社会公仆的一切执政者的要求。这也与洛克反复强调的任何人在法律面前平等的现代法治主义相呼应。当然，洛克还不像后来法国革命的思想家那样明确而完整地阐述人民主权的思想，因而他认为立法机构具有受托性质，是由过半数人代表社会授权的。所以他又指出，只要政府忠于职守，社会的授权就使人民丧失了权力。卢梭因而曾批评洛克这一学说的不彻底性。而从精神实质上说，洛克仍侧重于人民对执行权和执政者的制约。
洛克指出，在立法权和执行权分属于不同人的场合，为了社会福利，拥有执行权的人可处理一些事情。特别是有许多事情非法律所能规定，因而必须交由执行者自由量裁。因为法律只规定了一般情况，如遇特殊和偶然情况，如果严格呆板地执行法律反而有害。因此，执行者一定程度的自由是必需的。特别是洛克不主张酷刑，“某人的一个值得褒奖或宽宥的行为，可能因法律未在人们之间作出区别而受到处罚；因而在许多情况下，统治者应当拥有减轻法律的严峻性和宽恕某些违法者的权力；因为政府的目的是尽最大可能保护所有的人，只要能够证明对无辜者未予伤害，甚至有罪的人也可得到宽恕”。[19]可见洛克的分权学说也为执行权的行使留下了一定的余地，特别是在刑法思想上表现为轻缓刑罚的倾向，反对轻易动用重刑，尤其是死刑，其目的当然在于预防和教育。
洛克提出分权思想的目的显然是为了防止政府出现专制，也是对一切专制制度的深刻总结。他特别提出了政府解体的原因有三种：第一，君主以个人的专断意志来代表立法机关制定的法律，阻止立法机关自由地行使其权力，或者变更选举制度，从而导致立法机关的变更。第二，君主玩忽或放弃他的职责，以致已经制定的法律无法执行。第三，立法机关或君主这两者的任何一方在行动上违背人民对他们的委托，即侵害了人民的生命、自由、财产权利，政府便不存在了。这些论述不仅强化了洛克提出的政府目的，而且也说明，如果违背政治分权的正常政治构架，使权力平衡失调，那就必然导致政府解体，或蜕变为专制政府。而这样的解体也促使人民通过革命建立新的政府，这在洛克看来是完全合法的。总之，洛克的分权学说是对英国近半个世纪反对封建专制斗争的经验总结。从表面上看，它是为英国的君主立宪制度作论证，让拥有立法权的国会和拥有执行权等权力的君主按照既定的权力构架各得其所，各司其职，但其实质内容和普遍意义均超出了英国本土。
总的来看，洛克的政治思想是复杂的，其内在层次并不很分明，也不是始终一致的。这大概是他试图将一切他认为有价值的政治思想兼收并蓄的一个结果。但他的阐述方式简单明快，他对现实政治问题也相当敏感，加上他丰富的政治经验，所以他能论述17世纪乃至18世纪西欧政治中最为人关注的问题，并总结出一系列现代资产阶级政治的根本性原则和观点。他学说的基础是个人及其权利，特别是财产权，第一次系统地论证了“天赋人权”的基本原则，为此后几个世纪人权理论的发展奠定了基础。洛克通过对人的生命、自由和财产权利的强调，也使社会契约论的重心更偏向个人权利方面，同时也较全面地阐述了个人自由与法律的关系，为近代自由主义打下了理论基础。他还发展了胡克等人提出的社会与政府区分的学说，指出通过社会契约建立的社会高于政府，政府的权力合法性必须以永恒的社会道义为依归。这些都使他远远超过部分主张君主专制的霍布斯，尽管这两人社会契约论的基本论点相同。更重要的是，洛克论述了政治分权的思想，尤其强调立法权与执行权应分属于不同的人或团体，以防止执法不公，权力的无限制膨胀和滥用，防止政府出现专制。而违背这些原则的政府则或迟或早要解体，到那时，人民通过革命推翻这样的专制政府、建立新的契约基础上的政府，便是顺理成章的事了。
洛克的这些理论对世界的影响是重大的。18世纪早期，洛克的学说风靡一时，被当作一种常识来推崇。在英国，由于光荣革命的成功而保留下来的自由思想，在宗教宽容和信仰自由方面忠实地贯彻了洛克的学说。当然，理论与现实的距离永远存在。洛克思想的复杂性也决定了其影响的复杂性。比如在英国，18世纪的辉格党虽口头上标榜洛克的学说，但实际上却采用了他的一些次要思想，如关于政府权力一旦确定，就不可取消地永远由该机构所拥有的思想；而权力的平衡归根到底却成了王国既得利益势力、王室、土地贵族和公司的权力平衡，其中土地所有者阶级垄断权力的状况也违反了洛克关于一般个人权力，特别是关于财产权力的学说。但总的来说，洛克的名誉和影响看起来在国外比在英国本土大得多。他的分权思想最重要的收获正是在法国革命和美国独立战争之中取得的。孟德斯鸠积极宣传了这一学说，并且加以改造，系统地论述了立法、行政和司法的权力分立，提出了“不分权就没有自由”的口号。而法国人的自由主义和人民主权思想则是洛克自由主义的继承和发展。洛克和孟德斯鸠的这种自由主义和分权思想又传到了美国，成了设计合众国的宪法和政府结构的根本原则。它也成了现代西方资本主义国家制度的基本指导原则，甚至也成了当今一些第三世界国家的政治指导思想。因此，洛克在西方政治思想史上的重要地位是不可磨灭的。
译者在翻译本书的过程中参考了叶启芳、瞿菊家的中译本。为保持英文版的原貌，这个文本一概遵照英文版的原段落标号和划分；同时在不影响原意表达的前提下尽量采用原标点符号。洛克自己加的注释和译者注释均以脚注形式出现（后者均专门标明“译者注”）。这样一部多年前写成的名著，所用语言包括句式与现时代有相当的差别，翻译的确是一件艰难的工作。错误和缺点在所难免，译者诚恳地欢迎读者批评指正。
译者，2013年10月谨识于南京