第5章 物有所值（VFM）评价

5.1 物有所值概念

物有所值（Value for Money, VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。

物有所值的内涵历经两个发展阶段，经过欧美国家发起的新公共管理运动，目前被广泛地应用于西方国家的公共采购审计中。VFM最初的含义是获得货物与服务的总价，20世纪六七十年代，主要被公共审计部门用于衡量公共政策执行中的费用是否超支。20世纪80年代，西方国家为改进政府工作效率，提高社会福利，弱化政府的行政管理影响，发起了新公共管理运动，社会资本开始介入原先的公共管理领域。随着这一运动的深入，公共部门的许多固有的管理方法与理念被改变，VFM也不再局限于提供的货物与服务了，甚至包括项目运营期的更新、环保、生产效率等。这一时期VFM已被用于公共采购审计中，当人们发现这一理念对于公共工程、公共物资采购非常具有成效时，VFM被应用到更多的公共管理领域，如教育、国防、医疗等，比较突出的国家有英国、爱尔兰、南非、澳大利亚、美国、新西兰、加拿大。同时许多私营机构同样将VFM的理念与自身的发展和管理相结合，根据不同的行业特征衍生出VFM众多的新含义。

对于物有所值可以用“3E”来描述，即经济性（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），是一个包含时间、费用、投入产出、生产效率等的丰富而全面的定义。其中，经济性包含数量、时间、地点、种类等因素，效率是指投入产生及组织内部的管理效率，而效能则是对最终目标实现能力的衡量。

PPP模式自创始之初就以VFM作为其标志性特征，VFM的有效实施成为PPP模式不同于其他公共工程模式的最大特点，在实际操作中，PPP模式的VFM的内涵已被大大拓展，可见VFM在PPP模式中获得了新发展。

英国最早将VFM引入公共基础设施项目采购模式的比选中，并不断完善其评估过程，形成一套规范的VFM评估指南。实践证明采用该理论进行项目评估，可以为政府节省较大的开支。英国财政部的一份报告显示，2008年英国政府在交通、健康、能源环境、学校等领域，通过物有所值理论共计实现了300万欧元价值增值。报告指出，2010—2011年，英国包括建设部门在内的各政府部门将通过物有所值共计节省350万欧元开支。韩国、日本、中国香港等国家和地区也加强了对物有所值评价的重视程度，物有所值评价越来越多地受到了肯定，并在一定范围内得以较为广泛地应用。

英国政府采购中“物有所值”的定义是为了使每一镑的花销都获得最好的结果，不仅关注于最低成本，而是对每次采购的成本和收益进行评估分析。即指在进行项目采购时，不仅要基于采购时的原始价格分析，而是关注采购产品的整个生命周期，即要求产品人“摇篮到坟墓”的综合成本最低。例如，需要考虑其替代成本、维护成本、培训费用、知识产权费用、运输成本、管理成本、处置成本和环境成本等，只有这样才称得上物有所值。

5.2 基于VFM的PPP项目绩效评价

PPP模式自创立之初就以VFM作为其标志性特征，VFM的有效实施成为PPP模式不同于其他公共工程模式的最大特点。而VFM在PPP项目的内涵也被大大扩充了，总体而言，VFM在PPP项目中体现为四点，即经济性、效率、效能和合作。

1. PPP项目的经济性

经济性是PPP模式赖以生存的重要特点，也是VFM理念的核心内容，PPP项目往往需要巨大的融资，运行周期漫长，财务资本的管理异常重要，同时政府又希望全生命周期的成本能够相较于传统采购模式降低，并能在运行阶段获得稳定的现金流。因而，融资能力和财务运行能力是在PPP项目特许权获得者挑选中重要的考察指标。

2. PPP项目的效率

VFM中的效率源于对公共行政管理提高效率的需求，效率事实上在很多领域包含了广阔的涵义，因而对于单个的案例必须单独选择执行最优的解决方法。然而，效率是与有效利用有限的财务资源、最小化的行政成本和达到既定目标的努力程度相关的。尽管存在财政瓶颈，但在全球范围内社会公众对于公共设施的需求依然在不断增长。这种增长体现在数量和质量上。对于追求效率的政府而言，不断提高基础设施领域的现代化是其一个主要的任务。为了实现高水平的现代化，政府制定综合政策需要多方面因素，包括政府希望达成的远景、具体任务的实施和现代化概念的制定。伙伴关系正是促进基础设施建设和提高公共服务效率的重要途径。在PPP项目中不同的组织和部门结成了稳固的伙伴关系，这些伙伴关系使得不同部门之间为了达到共同的目标而利用有限的资源。这种基于项目而达成的同盟关系使得PPP模式可以充分利用各个利益相关者的优势，进而在项目中努力提高效率，以往的经验已经表明私营机构在组织各种活动方面更有效率且更能达成预定的目标。因而，社会资本可以在理论上代替政府部门提供更低的价格、更高的效率和不断改进的顾客服务。很多研究指出PPP模式将极大地促进公共项目的效率的提高，但是现有的研究却很少深入研究PPP项目的效率，缺少对PPP项目的效率给出具体的定义和确定其相关的指标。在PPP项目增强“社会福利”这方面，政府与社会资本合作将会增强社会基础设施的机能、降低经济危机的发生和提高人民的生活水平。然而，不可否认的是PPP项目涉及复杂的风险管理和过长的采购程序，这将对PPP项目的效率造成不小的冲击。因而PPP项目有必要深入研究其效率的构成，明确效率的内涵。

需求可以从伙伴关系的角度来看待，在PPP项目中需求可以从三个方面促进PPP项目效率的提升：①运用创新的形式将不同的部门结合在一起的需求，通过结合可以集成各部门的优势，克服各部门的劣势，形成互补和团结的局面；②对合作重新审视的需求，进一步确认现存的伙伴关系，并能发展新的伙伴关系，将现存的和潜在的伙伴纳入到项目的进程中，共同提高项目的水准；③最终达到平衡的需求，通过深入的合作均衡各方的利益，采用这一模式激励相关机构提高能力，进而提高项目的效率。而政治、法律和行政环境则包含了：①持续而稳定的政策；②规范的PPP合约格式，如特许协议、采购程序和与项目相关的民法条款（如管理和服务合同）; ③政府部门机构设置的合理性。这一部分的重点在于构建公平合理而又有效率的采购程序和环境，而PPP项目的效率正是体现在政府部门有能力为社会资本和公众创造这样的环境。信息沟通在建立高效的PPP项目中扮演着重要的角色，其作用在于解决与社会舆论相关的问题，及时识别和排除风险，确保信息及时在利益相关者中传递。因而信息沟通是用于明辨项目的实质和效用的。在PPP模式的实践中，原始的信息不适用于传递，信息应当在长期的规划中进行有效的传递，以确保信息的有效性和对经验交流的贡献。信息沟通的策略必须包括精确定义的目标，应主要包括：①满足社会成员的要求，提供高质量和不断改进的信息服务；②在媒体中创造项目执行的积极形象；③在利益相关者中创造互助互惠的氛围，为实现核心价值服务。另外，其他一些因素如人文环境、市场变化及预测、风险分担及管理，也会对PPP项目的效率产生影响。

3. PPP项目的效能

效能，英文为effectiveness, Wiki百科对其的解释为准确无误地完成某事。Easton对效能给出了著名的定义，即从四个维度定义：产出（output）、结果（outcome）、影响（impact）和目标达成度（goal attainment）。产出是指与给定领域的合作伙伴绩效直接有关的特定的活动和成绩。PPP项目中，主要是指利益相关方指定的任务和目标，包括在合作过程中制定的规则和标准以及为合作创造的构架和机制。在PPP项目内部，这种产出具有深远的作用。遵从这些程序并严格地执行，将导致行为的变化，包括PPP项目所有的利益相关方。因此，PPP项目会产生结果。结果说明了这些利益相关方遇到的问题都必须得到解决，如必要的资金和原材料会被提供，新的知识和技术会得到应用。PPP项目的产出和结果将促进项目提高解决问题的能力，并最终解决问题。这种成就可以被定义为影响，换而言之，影响就是对问题解决所做出的贡献。事实上，在解决问题中，很多技术并不能很好地完成任务，这些技术上的问题存在一条清晰的因果链，因而很多研究着重于效能的第四个维度——目标达成度。经验上来说，很多案例中可以很简单地确定一个PPP项目是否达到其设定的目标。但是，这些自我设定的目标可能是比较“谦虚”地完成，即产出，或者稍微“进取”一些而产生结果或者影响。当一个PPP项目刚刚开始时，会设定首要的目标来启动项目。稍后，会将注意力集中到创造结果或者影响。因而，在某种程度上，在效能的各个维度上存在时间序列的关系，然而这种序列的关系并不是一定存在的。一些PPP项，目前可能不会创造产出，仅仅产生影响。

4. PPP项目中的合作

VFM最后一个重要的内涵是合作机制的建立，PPP项目的利益相关方在其全生命周期中拥有重要的影响，低效的合作机制会导致PPP项目的诸多问题，不完善的合作机制包括公众对PPP模式的不了解、缺乏对利益相关方有关PPP模式的教育以及PPP项目信息缺少有效而透明的途径去了解。利益相关方在PPP项目中的合作是贯穿全过程的，因此PPP项目中利益相关方至关重要。例如，在规划设计阶段，利益相关方影响的是决策过程。为了确保正确而合适的合作机制的建立，透明和信任非常重要。如果决定在事先已经做出，利益相关方会怀疑这样的体系是否会建立或者是否会发挥作用，利益相关方将会在未来的合作中发挥负面的作用，甚至会导致危险利益相关方的出现，对PPP项目造成不良影响。另一方面，合作机制的建立应当考虑利益相关方不同的兴趣和影响。例如，在施工建造阶段，社会公众关注的是项目的外围影响和总体进度，而社会资本关注的是日常细致的工程情况。

5.3 VFM在PPP项目中的应用

5.3.1 常用VFM评价方法

目前，国际上常用的VFM评价方法主要有两种。

1．成本效益分析法

通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值，用以寻求在投资决策上以最小的成本获得最大的效益，常用于评估需要量化社会效益的公共事业项目的价值。在不同国家或不同领域，成本效益评价法在收益率的确定、指标选择、评价项目等具体方面存在一定差别。例如，在评价指标的选择方面，成本现值、收益现值、净现值、收益成本比等都可以作为评价指标。目前较多的做法是将净现值（NPV）作为评价指标，即所有收益现值与成本现值之差。也就是说，应用成本效益分析法，需要对每一个方案的所有成本和收益进行量化，并计算其现值。作为广泛应用的价值评价方法，成本效益评价法的方法论已经比较成熟，但该方法需要大量的数据支持和诸多假设，其计算工作量较大，在数据来源、定价准确性方面存在一定的弊端，从而使其应用受到限制。目前国际上应用成本效益评价法的国家和地区不多，例如，澳大利亚在决策是否进行基础设施项目建设时，会使用该方法，但在选择传统政府采购和PPP模式时，则会使用公共部门参照标准法进行决策。

在传统的公共项目采购决策中通常会采用成本效益分析方法来评测所有的经济收益、风险和成本支出，其中主要利用资金的时间价值折算成资金的净现值（NPV）。除此之外，很少有其他的因素被考虑进计算过程中。正常来说，最初的成本效益分析方法无法判断对特定项目采用不同采购模式时的优劣。在很多案例中，成本效益分析由政府部门来提供，一旦采购程序被确定，政府部门将安排投标者之间的竞标以确保VFM的达成。事实上，在竞争性投标中价格和非价格因素都会被考虑，其等效于VFM的评测。

2．公共部门比较基准（Public Sector Canparator, PSC）

有关PSC的相关内容在第4章中已有详细描述，此处不再赘述。

在使用PSC量化评价方法的国家之中，VFM主要用于可能采用PPP模式的项目前期决策。在招投标之前进行PSC的分析和计算，在招投标时要求投标人按照PSC方法编制投标文件，并计算出投标价格，之后对比投标价格，两者之差即为VFM的量化表现形式，如图5.1所示。当VFM大于0时，说明PPP模式比传统采购有效率，即应该采用PPP模式；当VFM小于0时，说明PPP模式与传统项目经营模式相比，不能提高效率，可以不采用PPP模式。因此，如何使VFM值最大化成为项目前期经济评价的核心内容，是引入PPP的重要前提。

图5.1 VFM的取得

5.3.2 VFM评价方法在国外PPP实践中的应用

随着PPP模式在世界范围内的应用和不断推广，越来越多的国家效仿英国的做法。采用PSC体系进行经济评价。PSC因为其简单易用，成为评估项目是否物有所值的重要工具。然而，PPP模式在全球的推广不是一成不变的。在一些使用PPP模式的国家或地区，PSC成为了必要的经济评价手段，而另外一些国家或地区，使用了区别于PSC的评价体系。但是，无论使用与否，各个国家衡量是否使用PPP模式都需要分析项目运营的资金价值。目前采用与英国的评价方法相似的国家或地区有加拿大、德国、澳大利亚、日本、荷兰、中国香港和南非等；不采用以PSC为基准的VFM评价体系的国家和地区有美国、罗马尼亚、奥地利、比利时、新加坡等。

1．英国

英国是最早在PFI/PPP模式下采用VFM评价方法的国家，也是VFM评价体系使用最广泛的国家。1999年，英国财政部颁布了《VFM评估指南》来规范VFM评价的操作方法，总结见表5-1。

表5-1 英国VFM评价程序

2．德国

德国在过去的数十年内一直就是否推行PPP模式进行讨论，政府推行的意愿不是很强。2004年，德国的公共住房机构提交了一份关于PPP模式的研究报告，这份报告加强了政府决定成立联邦资质管理委员会（Federal Competence Centre）的决心。第二年，该委员会成立，并大大推动了PPP模式在德国的发展和进步。

德国的PPP项目流程一般分四个阶段，分别为项目的初始阶段、前期阶段、招标阶段和执行阶段，如图5.2所示，其中，与建立PSC有关的是前三阶段，图中用步骤一、二、三标出。

图5.2 德国PPP项目流程图

步骤一：PPP的定性描述，为VFM评价提供信息和基础资料；

步骤二：PSC综合性描述，定量与定性相结合；并且粗略估计PSC值；

步骤三：PSC的精确定量描述和计算，对比中标者的投标报价，分析VFM是否可得。

在三个步骤中，每一步都需要对是否应用PPP模式进行决策。在任何一步无法得到VFM，则选择传统经营模式。

3．新加坡

新加坡几乎所有的市政基础设施项目都是采用PPP模式经营的。基于社会资本要比政府提供服务更有效率的假设，新加坡一直采用的竞争性谈判方式来获得VFM。新加坡政府相信，在招投标过程中，社会资本相互之间的竞争会使得报价处于合理水平，因此不设定PSC评价体系。PPP项目采购流程如图5.3所示。

图5.3 新加坡PPP项目采购流程图

新加坡的VFM评价方法不仅分析投标价格，而且要求包括非定量的要求，如美观性、服务质量、社会资本的能力要求和资金周转情况。新加坡的PPP项目需要定期审查，来跟踪评价VFM。审查内容包括：PPP协议是否能够满足政府部门的服务或产出目标，合同能否能够实现VFM，合作协议运行情况是否良好，是否存在影响合同实施的VFM预期收益变更的。上述因素都要求进行实地考察，并提交报告。

在英国使用PSC的近十年，该方法受到了不少质疑。例如，计算缺乏真实准确的数据，在投资、折现率、风险分担方面假设的过度乐观等。因此，一些国家在引入PPP模式时，对英国的VFM评价体系做了一定的改进，德国就是其中之一。

在德国的VFM评价方法中，对PSC的测算是一个由粗到细的过程。允许谈判结果记入PSC，使PSC逐步精细化、准确化。并且在步骤三会根据中标人的情况进行动态调整。而英国在第三阶段，即采购评价阶段，不会对PSC做改进和调整，而是把采购发生的费用和风险转移带来的收益直接计入VFM中。

尽管德国和英国的做法有所区别，但是其核心理念间是没有差异的。面对PSC评价体系，无论是德国和英国，都不可避免地面对这样的质疑。选择使用PPP模式还是传统经营模式是一个复杂的问题，不只应该考虑经济效率，还有很多其他需要考量的因素，如果仅用PSC与投标价格的大小来判断项目是否物有所值，评价内容过于单一。

竞争性投标方式相比于PSC评价体系，其优势在于不需要估算PSC而节省了成本。PSC中的数据，如投资额、风险定量、折现率等很多都带有不确定性，并且存在争议。抛开PSC体系可以避免主观因素对项目的决策带来影响，因此一些国家采用竞争性投标方式来提高项目的VFM。

新加坡的PPP项目采购流程中，实现VFM最重要的时段是市场反馈期。在这一阶段中，投标者们分别与政府部门进行沟通和谈判，不断提出修改初始投标文件的要求和反馈，以提高项目的VFM。这些信息应以澄清、建议和备选方案等形式出现。政府部门这段期间也需要根据新的信息修改招标文件，并随时公开发布。最终通过竞争性谈判来决定中标者，而中标者最终的投标文件和之后签订的合作协议也会包含谈判期间修改的部分内容。

尽管该方式具有一定的优势，但是仍无法掩盖存在的缺陷。经过近几年的实践证明，竞争性投标方式由于在决策期间无法公开透明，PPP项目的谈判期较长，招标人与投标人、投标人之间、招标代理机构和投标人之间的关系很复杂，存在贪污腐败、串标、围标等种种问题，造成整个社会交易成本较高，从而降低了竞争作用在报价上的优势。

5.3.3 适合我国的VFM评价方法

在项目采用PPP模式的初步可行性研究通过，并制定出详细的项目实施方案及产出标准之后，即可组建专门的项目咨询机构，协同工作小组，共同对项目进行VFM评估。该评估应当将定性分析和定量分析结合起来，在综合评估的基础上，选择项目采购模式，即是否选择采用PPP模式。据此，适合我国的评估方法如下：

1．定性评估方法

定性分析通过问卷调查和专家咨询方式进行，侧重于考查项目的潜在发展能力、可能实现的期望值以及项目的可完成能力。根据定性评估的结果判断是否需要进行定量评估，如果定性评估的结果显示项目不适合采用PPP模式，则可以直接进行传统模式采购的决策，而不需要转入定量分析。本书设计了VFM定性评价问询表（见表5-2），列出了可能影响项目VFM的因素，并采用专家打分法，进行详细的定性分析以供参考。

表5-2 VFM定性评价问询表

评分标准：0——没有产生资金价值的余地，1——产生一定范围的资金价值，2——产生合理的资金价值，3——产生很好的资金价值，其中的权重计算应依据不同类型的项目设定，具体设定方法在此不详述。

2．定量评估方法

如果定性分析的结果初步判定PPP模式物有所值，则需要进一步精确分析VFM的大小，转入定量分析。定量分析主要用以评估项目采用不同的采购方式所对应的资本结构与运行成本及可获得的利润，即PSC与LCC（Life Cyde Cost，生命周期成本）相比较，可获得的VFM。同时，需要对项目利益相关者偏好、特殊风险、预计的交易成本加以调整。物有所值可以理解成为建设一定标准与质量水平的项目，所付出的费用以及其他支出在统一折算成货币后，价格最低。这就需要计算出政府采购模式下的所有费用支出，将PPP采购模式下建设运营相同项目的总费用与政府采购模式下建设运营的总费用进行比较。也就是说，采用PPP模式是否更加物有所值，可以通过（PSC）与PPP项目的LCC进行对比来衡量。其中，PSC是一个标杆价格，它综合考虑了服务质量、价格、时间、风险分担以及政府为项目融资的可能性。政府通过PSC这个标杆来确定PPP模式是否更物有所值。

理论上，只有当PPP模式下的价值LCC优于PSC，也就是说，PPP下的投资净现值低于PSC这个标杆时，政府才会选择采用PPP模式。有些情况下PSC和LCC比较接近，考虑到政府可以将部分风险转移给社会资本，政府会倾向于选择采用PPP模式。

在计算PSC和LCC时，需要对一些因素，特别是风险因素做出假设和估计。有时，PSC和LCC的差别会很小甚至当某些假设条件略作改动后，二者的大小关系会发生改变，这就使得决策变得非常困难。为了解决这个问题，在做出重要的假设或者评价关键风险因素时，有必要进行敏感性分析，从而尽量提高评价和决策的准确性。

3. PPP项目的全生命周期LCC概念及计算

全生命周期费用LCC表示，LCC是指一个建筑物或建筑物系统在一段时期内拥有、运行、维护和拆除的总成本。寿命周期成本包括初始化成本和未来成本，通常由建设期利息、建设成本、运营管理费用、上缴的税金和风险控制成本构成。这里的风险成本包含两部分：社会资本承担的风险成本和政府部门保留的风险成本。在PPP模式下通过合理的风险分担机制，部分风险转移给了最有能力来控制这些风险的社会资本，因此，社会资本承担的风险成本会比PSC中的可转移风险成本明显降低。而保留风险成本是无论什么采购方式都应该由政府部门来承担，因此，与PSC的保留风险成本相比，二者相差不大。因此LCC可参照私人企业的投标报价或采用生产规模指数估算法来估算。

为了使LCC与PSC具有可比性，应对二者作几个假设：①相同的基准日期，一般为项目融资或合同结束的评估日期；②相同的折现率；③相同的通货膨胀率假设，可由政府部门与融资部门商议决定，并在招标文件中做出通知；④相同的现金流时间假设。

PSC与LCC两者之差即为VFM，如图5.4所示，计算公式可表达为

图5.4 VFM计算示意图

PSC=初始PSC+保留风险费用+转移风险费用+竞争中立费用

LCC=PPP合同价+转移风险费用

VFM=PSC-LCC

专栏二十一：北京地铁四号线项目的PSC比较与VFM评价实证分析

1．项目概述

北京地铁四号线是贯穿城区南北的一条轨道交通主干线。该线路南起丰台区马家楼，穿越四个城区——丰台、（原）宣武、（原）西城和海淀，北至海淀区龙背村，途经菜市口、西单、新街口等繁华商业区和颐和园等旅游名胜区，线路全长28.2km，共设车站24座，是北京轨道交通路网中的主干道之一。2009年9月28日，地铁四号线通车试运营。它的运营大大缓解了城区西部南北向的交通压力，轨道交通的网络效应得到了充分的显现。

根据特许权协议规定，按照投资建设责任主体分类，北京地铁四号线的全部建设内容可划分为A、B两部分。具体合作框架如图5.5所示。A部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设，投资额约为107亿元人民币，占项目总投资的70%左右，由北京地铁四号线投资有限责任公司（简称“四号线公司”）负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等设备资产的投资建设，投资额约为46亿元，占项目总投资的30%左右，由“港铁-首创联合体”组建的北京京港地铁有限公司（简称“PPP项目公司”）负责投资建设。

图5.5 PPP项目合作框架

北京京港地铁有限公司（PPP项目公司）是由京投公司、首创集团和香港地铁公司共同投资组建，各方持股比例为2 ∶ 49 ∶ 49。北京市政府将其投资A部分所形成的资产，以收取一定租金的方式租用给京港公司使用。项目特许期结束后，京港公司将无偿把项目全部资产移交给政府。

2. PSC计算

（1）计算依据

①传统经营模式。北京市轨道交通项目的传统做法是由京投公司委托建管公司负责建设，委托地铁运营公司统一管理，并提供运营维护服务。区别于其他地铁线路的内容在于四号线的部分建设工作（A部分）是按照传统模式实施，而部分建设和所有的运营维护工作（B部分）是按照PPP模式实施，因此，对B部分来说，政府本来应该支付给建管公司的B部分建设款项由PPP项目公司来支付；而运营收益不再由地铁运营公司接受，改为由PPP项目公司获取；政府的补贴款支付对象也从运营公司转移到了PPP项目公司，而且补贴的计算基础不再是盈亏平衡，而是允许有一定利润存在。在PSC计算过程中，始终把B部分当做按照传统模式经营的项目。

②数据的选择。由于四号线项目已经开始运营，并非处于招投标之前，和PSC编制和计算阶段不符。尽管项目的很多数据已经可以测算准确，但是按照PSC的原则，选取的数据不应该是四号线的真实数据，而是政府采用传统模式实施的类似地铁项目。

通过专家访谈，参与过四号线项目的专家一致认为四号线B部分投资以车辆、信号等设备购置为主，由于轨道交通项目要求的技术比较复杂，很多设备需要成体系购买，B部分的设备需要与A部分的相协调，因此，设备投资中传统模式与PPP模式的差异不大；而另外的接口建设由于政府要求委托给建管公司统一施工，所以PPP模式与传统模式也基本无差异，所以项目初期的固定资产投资采用五号线数据，并根据具体情况加以调整。

而在贷款和运营方面，PPP模式的运作效率显著高于传统模式。因此，在计算PSC时，需要参考其他项目的数据。鉴于北京地铁五号线的开通时间、招标采购标准、站点分布与四号线较为相似，因此参考地铁五号线的运营成本，来确定如果采用传统模式运营四号线所需的成本补贴。五号线与四号线的线路情况对比见表5-3。

表5-3 五号线与四号线运营情况对比

在风险调整部分，为了得到真实合理的风险数据，本书采用了调查问卷方式就风险定量部分进行了调研，问卷见附录A。共发出问卷25份，得到有效问卷14份。调查的对象包括北京市基础设施投资公司、北京市轨道交通指挥中心、大岳咨询有限公司、北京金准咨询有限责任公司和中建基础设施部有PPP项目经验或参与过四号线项目的人员。

③项目范围。根据图5.5显示的PPP项目公司合作框架，可以确定PPP项目私营方的项目范围，即B部分的建设投资和整条四号线线路的运营，PSC测算的范围应与私营方的项目范围一致。在测算过程中应严格区分四号线的A部分和B部分的投资，在计算初始PSC、竞争中立调整和风险调整中，都以PPP项目私营方的经营范围为准。

④竞争中立调整和风险分担依据。因为四号线项目是我国第一个采用PPP模式运营的轨道交通项目，之前没有可参考的风险分担方式和税收优惠措施，所以本章在风险分担和竞争中立调整计算中依据了四号线项目特许经营协议及其附件。具体包括的内容详见表5-4。

表5-4 特许经营协议及其附件内容汇总

续表

（2）基本假设

①人员工资。在传统模式下，四号线由政府运营公司负责运营，作为市属国有企业，在职人员工资增长根据北京市国有企业在职人员工资平均增长水平估算。根据市统计局公布的数据，2002—2004年国有企业在职人员工资增长幅度为社会平均工资增长幅度的60% ～80%。在测算中，假设国有企业在职人员工资增幅为社会平均工资增幅的80%，约为4%。

②电价。动力费占项目经营成本比重较大，电价是影响动力费用的最直接因素。根据北京市工业电价近五年实际增长情况，电价增长率为2.79%。在动态测算中，假设电价仍保持这一增长率。

③物价上涨因素。2004—2009年CPI年均增长率为1.5%。本次测算假设特许经营期内CPI平均年增长1.5%，并自2011年开始，票价补偿收入、维持运营投资、成本支出等均考虑物价上涨因素的影响。

（3）初始PSC

按照四号线项目PPP协议规定，项目可分为两部分，即建设阶段和运营阶段，需要分别计量。

①建设总投资。

ⅰ建设投资。根据对地铁五号线情况调研，通过调整的设备单价和数量的加乘，本项目总投资460388万元，主要投资为四号线B部分车辆、设备购置安装和项目开办费等（表5-5）。

表5-5 四号线B部分总投资

为了依据现金流进行计算，地铁五号线由于没有分成几部分进行采购，因此建设阶段的投资额没有参考作用。根据项目可研编制时的分期计算方法，政府在进行四号线项目A、B部分统一财务分析时，把投资在2006—2009年平均分配，每年投入建设投资的25%，即115097万元。

ⅱ更新改造投资。根据可研报告，本项目拟在2013年增购车辆，来满足运力要求。根据客流预测，增购13辆列车并新建5.5轨道，预计投资69400万元，其中增购车辆投资约64350万元，5.5轨道建设投资约5050万元。另外，预计在2015年追加车辆投资50000万元。

根据设备折旧情况，考虑在折旧期末，进行设备重置，根据设备现值考虑当期通货膨胀率，进行更新改造费用的估算。由于《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》编制过程中参考了地铁固定资产的实际使用寿命，因此，PSC直接采用固定资产折旧要求的年限进行计算。轨道交通项目固定资产折旧年限表，见表5-6。折旧年限超过运营期的，都需要在运营期内重置或大修。

表5-6 固定资产折旧年限表

其中，根据PPP协议，A部分和B部分的设备维护都由PPP公司负责，范围包括轨道工程、供电工程、通风空调、自动扶梯及电梯、自动售检票、防灾报警、通信、信号、车辆等。这些设备按照理论计算，在过了折旧年限之后为了满足运营要求，需要重置或大修。因此，在设备折旧年限到达是按照各项的初始投资金额进行重置。

ⅲ在传统模式下，政府对B部分的建设投资资本金为40%，还款期25年，宽限期6年。运营维护投资资本金40%，其余为银行贷款，还款期5年。银行贷款的贷款利率均为5.53%。

②运营维护成本。

ⅰ5号线2010年车行里程数的单位成本为15. 14元，其中安检费用为0.97元/（车·千米）。

由于在PPP模式下，四号线的安检费用，通过一般补偿的方式由政府支付，不计入成本。因此在传统模式下的经营成本中，也扣除安检费用。扣除安检费用后的车公里运营成本14.17元/（车·千米）。以后各年均以此车千米成本为基础，结合通货膨胀率估算运行成本。表5-7为估计四号线的车行里程数。

表5-7 测算的车行里程数（单位：万km）

注：2009年运营95天，2039年运营三个季度。

ⅱ租赁费用。根据特许经营协议的约定，京港公司以年4250万元的租赁费获得四号线A部分资产的使用权。后经过协商，政府免除了该项费用，因此不计入初始PSC。

③第三方收入。

ⅰ客流量测算。根据特许权协议规定，预测每年的客流量见表5-8。

表5-8 预测客流量（单位：万人次）

ⅱ票价测算。同北京的其他地铁线路一样，四号线运营票价实行政府定价管理。由于存在各条线路间的免费换乘，实际平均人次票价还将低于运营票价。在此情况下，实际票价已完全不能反映其成本、收益等财务特征。因此，在可行性研究阶段，采用“测算票价”（影子票价）作为投资方进行财务可行性分析的依据。谈判过程中，以预测客流量为基础，根据B部分的投资估算、运营成本、投资收益预期等条件，通过测算，确定了特许经营期各年的测算平均人次票价，见表5-9。

表5-9 特许经营期各运营年的测算票价（单位：元）

特许经营协议约定特许经营期第一年测算平均票价为3.34元/人次（以2004年价格列示），本项目2009年9月28日开始试运营。

ⅲ非营业收入。2004年五号线非票务收入额10345万元，四号线也采用该值进行测算，按照该值并根据通货膨胀进行调整。在试运营期间非票务收入无法达到预计值，假设2009年是标准收入的20%,2010年是标准收入的90%,2011年及之后按照100%计算。

④现金流计算值。

运用Excel表格，按照要求折现率3%计算，初始PSC的净现值是约519657万元。

（4）竞争中立调整

①税收。按照税法、特许经营协议和协议附件12的税收优惠条款，税收优惠包括以下八项：

ⅰ特许经营期内按照15%的税率缴纳所得税、且自获利年度起享受两免三减的所得税优惠待遇；

ⅱ在特许经营期内免缴地方所得税；

ⅲ票款收入按3%缴纳营业税，其他收入按5%缴纳营业税；

ⅳ特许经营公司外方股东以其从特许经营公司所得利润投资于特许经营公司用于资产更新的部分，享受40%的所得税退税待遇；

Ⅴ城市房地产税优惠待遇（只针对外商投资企业征收）；

ⅵ项目进口设备和材料等的进口环节关税和增值税的免税待遇和购买国产设备的增值税退税待遇；

ⅶ向特许经营公司外方股东支付利润免征预提所得税及向外国贷款人支付利息时的预提所得税优惠待遇；

ⅷ特许经营公司从政府所收到的补贴和补偿免缴税费。该项目的税收优惠条款主要针对的是所得税，其税基是项目的利润，而PSC的计算注重项目全过程的成本，一般不把所得税计入其中，因此不考虑所得税相关的优惠政策。城市房地产税是针对外商投资企业征收的税种，采用传统经营模式没有该项税费，而税收优惠中免除该税项，因此不计入调整。关税由于在初始PSC中根据五号线资产投资计算时采用的是到岸价，因此，不在竞争中立调整中单独考虑。

通过分析，四号线项目在竞争中立调整中需要计入的税收两部分，营业税和印花税。其中营业税中票务部分取票务收入的3%，非票务部分取非票务收入的5.5%（包括城市建设维护费及教育附加）。印花税取特许权协议合同额的0.05%，约230万元。

②咨询费用。按照《建设项目前期工作咨询收费暂行规定的通知》，该项目的投资额超过100亿元，应取200万 ～250万元，因该项目比较复杂，取最高额，即250万元。一般在签订特许权协议之后给付。

③竞争中立调整计算值。

运用Excel工具，按照要求折现率3%计算，竞争中立调整的净现值约是-39958万元。

（5）风险调整

①风险分担。按照我国PPP项目全生命周期风险列表，通过对特许协议的研究和与北京金准咨询有限公司、北京市基础设施投资有限公司的专家访谈，四号线风险分担的具体情况见表5-10。

表5-10 四号线PPP项目的PSC实证分析

②风险定量分析。本书在风险分担确定的情况下，根据表5-10列出的风险进行了问卷调研，对各种风险发生的概率和影响采集了定量数据，数据通过筛选和加权平均来确定。问卷要求受访人员尽量从政府角度考虑风险。风险的概率和后果见表5-11。

表5-11 风险分析表

续表

运用Excel进行分期计算，折现率取3%，风险共担部分按照PPP公司承担50%，政府承担50%分配，得出风险调整值为-109911万元，转移风险为-62924万元，自留风险为-46986万元。

通过计算出来的初始PSC、竞争中立调整和风险调整项，进行相加得出本项目的PSC为369789万元。

3. PPP标价计算

（1）PPP标价计算规则

采用PSC模式的国家，在招标时会发布PSC的计算框架指南，通常要求在投标时，按照PSC框架进行测算，得出标价。其中的自留风险部分按照政府测算PSC的值直接导入，其他部分需要根据公司情况自行确定。在我国一直没有采用PSC体系进行评标，北京地铁四号线项目的特许权协议及其补充协议中，都没有计算标书的标价。协议的条款是根据双方的内部测算数据进行商定的。因此，本案例中要进行VFM计算，则还需要进行PPP协议的标价计算。其计算方法与PSC的计算方法一致，但是其中的各项调整参数是根据PPP公司曾经做过的类似项目统计数据进行计算，而折现率要与政府折现率保持一致。其计算结果能够充分体现PPP公司的动作能力和水平。

通过跟香港地铁公司相关人员的访谈，并参照京投公司提供的四号线项目运营情况统计进行计算。

（2）计算依据

尽管该项目在投标阶段没有PSC计算，而且无法获得投标阶段PPP公司的收益测算资料，但是由于四号线项目进入了试运营阶段，正在进行项目后评价，因此本计算参照项目实际运营数据进行测算。

（3）计算结果

因为在VFM评价中，标书会提供标价进行VFM评价体系的比较选择，其计算过程类似PSC计算，因此不再详述。

计算出的项目标价为515827万元。

4. VFM分析

（1）VFM数值对比分析

按照标准的VFM体系对比格式，对比值见表5-12。

表5-12 标价对比表

本项目由于预期收入过大，使得以计算项目成本为主的PSC方法计算出的PSC值为正。而国外PPP项目的PSC值一般为负，因此，在计算VFM时，原来的计算方法纵坐标代表的是成本，在这里应该换成收益，其计算方法也需要相应微调。

在选定中标者，并计算出VFM值后，为展示评标过程的公开透明，需要向公众发布PSC和VFM值。该项目的VFM值为26.8%。根据VFM计算方法，凡是VFM值大于0，就说明该项目用PPP模式可行。

由于，国外PPP项目的VFM平均值在10%左右，对比我国的数据，并通过访谈了解的信息，四号线项目的VFM较大，原因有如下几点：

①PPP公司的运营效率比我国传统经营模式高出较多。PPP公司中的主要负责运营的企业是港铁公司，该公司的运营效率在全世界范围内有着良好的口碑。其在四号线项目的运营成本仅为其他线路的一半，雇佣的人员仅为其他线路的1/3。而在PSC计算中，经营成本占比例超过一半。因此仅运营成本节省出来的VFM就有20%左右。

②经验丰富的专业管理团队使PPP模式的设备更新和维护成本比其他线路降低较多。PSC的计算是按照《市政公用设施建设项目经济评价方法和参数》中地铁项目的固定资产折旧年限表进行计算，到期后重置，而对比PPP公司，大多数设备通过完善的维护机制，设备寿命得到延长，多数设备能够维持到特许经营期结束，不需要更换。

③风险调整计算偏误。由于国内风险定量分析的水平较低，数据积累不足，使得本项目的风险调整完全依靠调查问卷，其中存在大量的不确定性。而且风险之间存在关联性，目前的计算方法会使得风险调整值偏大。

（2）敏感性分析

由于我国规定的折现率仅为3%，低于企业或政府的融资成本，因此尝试使用与融资成本更接近的折现率进行分析。参考近几年的通货膨胀水平，有上升的趋势，如果这种趋势一直持续，则原来预测的1.5%的通货膨胀率将无法满足需求。对于服务需求量和运营成本，由于预测存在不准确性，因此尝试适当增减，分析其对PSC的影响，详见表5-13。

表5-13 敏感性分析项取值

折现率的调整会影响到PPP标价的计算，因此计算VFM时，需要考虑标价的变化；而标价中的通货膨胀率、服务需求量和运营成本是企业根据自身情况预估的，所以不需要调整。计算的结果见表5-14。

表5-14 敏感性分析结果（单位：万元）

通过敏感性分析可知，折现率的变化引起的VFM的变化不大，因此，按照政府要求的折现率选取对判断PPP项目的效率无关键性影响。而其通货膨胀率、需求量和经营成本的变化引起的VFM的变化较显著。这说明，政府在计算PSC时，应尽可能准确地估计，否则可能出现误判，如服务需求量增加超过5%时，VFM可能为负。同时，由于VFM是评价项目是否应该采用PPP模式经营的重要指标，在敏感性分析下，出现了很大的波动，说明该指标存在着较大的不确定性，应该针对其组成进行分析，找出对VFM影响较大的因素，分析其存在的合理性。

用国外案例中的PSC组成部分与本项目进行对比，各项均严格按照PSC的定义进行计算，但是在计算本项目的第三方收入过程中，由于能够得到的收入数据是政府在保证企业收益情况基础下，计算出的影子价格，与实际收入存在差距，其差距是政府收入补贴。这与国外的PSC组成不一致。因此本案例中VFM的不稳定，主要源于第三方收入数据涵盖的范围过广。但是由于在北京地铁四号线项目进行招标之前，没有估算过实际收入，因此，该项数据无法获取，希望在以后的实践和研究中，加以注意。

（3）VFM定性因素对比分析

澳大利亚区别于其他国家，它在提出PSC时，还提出了定性评价指南，提出一个完整的VFM评估不仅要考虑定量评价，还要独立考虑质量因素（包括基础设施和服务解决方案）。确定最佳的产出要求运用灵活的评价体系，并且要考虑到专家反馈的不能被量化的质量因素。因此VFM研究在除了PSC体系以外，还可以另外建立一套定性分析体系，弥补项目的一些不能被量化的因素。

本项目的风险调整部分，一些风险在进行问卷调研时，有被访者质疑风险量化的可能性，如不可抗力、建设质量、服务质量不好等风险因素。为了使VFM更加全面，本书认为进行定性分析是必要的，因为无论是用PPP模式还是传统经营模式，其核心宗旨就是为公众提供满意的服务和产品。