第4章 公共部门比较值（PSC）的建立与应用

4.1 公共部门比较值的概念及体系

4.1.1 定义及特点

公共部门比较值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值，主要包括建设运营净成本可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。

公共部门比较值的作用是为PPP项目前期立项提供评价依据，具有以下特点：

（1）为了充分发挥其对比作用，PSC方案能够提供与相应PPP方案相同的产品或服务；

（2）PSC假设政府部门采用传统融资方式，并按照传统的方式持有和经营项目，因此PSC的计算是基于政府部门的成本历史数据；

（3）PSC假设政府部门使用最有效率的方式提供产品或服务，因此在成本和收入数据选取时，要充分考虑效率；

（4）PSC衡量的生命周期应和PPP标书提出的特许权期限一致，否则无法进行比较和评价；

（5）PSC需要考虑全生命周期的风险成本和收益；

（6）PSC作为定量评价指标，其中的各种影响因素都通过定量方法计算在内，构成现金流模型，并进行计算。

4.1.2 公共部门比较值目的、范围和作用

公共部门比较值的目的是为政府提供一种量化的评价物有所值（VFM）的方法，它是基于比较社会资本和政府部门提供的服务水平而产生的。它是政府判断项目是否物有所值的重要工具，其重要性与计量方法的系统性和复杂性有关。

公共部门比较值的建立和使用是PPP项目前期一个完整的体系。一般在项目初步评估时建立和细化PSC系统，它应用于项目市场化前期，早于项目招标书的发布。应用PSC有以下作用：

（1）促进采购过程前期确定项目总成本；

（2）关注于服务标准、风险分担和项目成本综合计算的方法，是前期决策中关键管理工具，协助采购团队和主管部门管理采购过程；

（3）提供可靠的方法证明采购物有所值；

（4）提供明确的标准和评价工具；

（5）鼓励企业凭借自身对资金精确和谨慎的评估，参与投标竞争；

（6）引导企业评估，提高行业对风险的认识水平和管理水平。

4.1.3 公共部门比较值的组成

公共部门比较值由四部分组成，分别是初始PSC（Raw PSC）、竞争中立调整、转移风险和自留风险，如图4.1所示。

公共部门比较值是PPP项目在提供满足政府要求的产品和服务时全寿命周期成本的加和。其计算公式如下：

PSC=初始PSC+竞争中立调整+转移风险+自留风险

初始PSC是在传统采购模式下政府生产和交付参考项目的基本成本，包括项目的设计、建设、运营维护和其他一切相关费用。一般来说，初始PSC可分为三部分：直接成本、间接成本和第三方收入。

竞争中立调整（Competitive Neutrality Adjustment）是单纯的由于政府运营服务而产生的利或弊，针对这些利弊对成本进行增加或减少的调整。

转移风险是在PPP模式下由政府转移给社会资本的风险，这部分风险的成本应该包含在PSC之中。

自留风险主要是指不宜转移给社会资本而由政府自行承担的风险。不管采用PPP还是政府采购模式，这部分费用政府都需要支付，但在各国的PSC导则中自留风险所产生的成本都计入PSC中。

4.1.4 各国公共部门比较值体系

公共部门比较值体系作为物有所值（VFM）的定量评价基准，被很多国家和地区采用。

公共部门比较值体系作为政府部门对有意向采用PPP模式的基础设施或公共服务项目的投标者初选阶段的监管依据，一般由各国PPP监管机构负责发布PSC相关指导文件，并指导过后，监督实施。

各国PPP的监管和指导机构负责发布PSC相关指导文件，指导进行基础设施和公用设施项目投资之前正确建立PSC评价体系，以实现资金的有效利用和物有所值（VFM）。

根据若干国家和地区的PSC指导文件、政府官方网站发布的PPP主管部门主要工作内容和PSC文档的相关内容，对使用PSC比较成熟并各有特点的几个国家和地区进行对比分析，见表4-2。

其中，澳大利亚的PSC评价指南最为详细。在澳大利亚有超过90%以上的PPP/PFI项目运用了这一指南进行前期决策，并且导则中有详细的案例说明PSC的定量计算方法，可操作性很强。在2008年重新更新改版了PSC评价导则（第二版），使得新的导则覆盖范围更广泛，使用的风险定量方法更先进，对实践中容易出现误解的地方也加大了说明力度。

4.1.5 公共部门比较值编制步骤

PSC一般由政府部门进行编制。编制的第一步是要确定项目提供的产品标准或服务标准，之后按照PSC的四大组成部分，即初始PSC、竞争中立调整、转移风险、自留风险的顺序进行识别和计算。PSC的编制计算过程如图4.2所示。

其中值得注意的是，因为PSC每一部分信息的延续性，编制过程应该按照图上的流程循序渐进，不能为了编制的速度而把PSC分成几部分分别编制。例如，在确定初始PSC的时候，项目团队需要尽可能准确地估计直接成本和间接成本。如果同时进行风险的识别，因为风险的影响和定量计算都是基于初始PSC中的各项成本的，所以在成本没有确定下来时候，无法确定风险的范围，对风险成本的估算也不会准确。

一般情况下，PPP项目产品标准或服务标准和PSC是在招标之前确定，并需要经过相关部门审批。在PSC最终定案之前，所有信息不得公布于投标人，以免投标人基于错误的信息编制标书，造成资源浪费和不公平竞争。

在PSC通过审批定案之后，不应随意更改调整，除非外部因素或新的信息引起了项目的重大变化，尤其是PSC编制基准的变化。为了保证招投标过程的公平公正和透明客观，即使要进行PSC的变更，PSC和产品标准也应在接收投标文件之前确定，之后不再变更。

4.2 初始PSC

初始PSC代表了传统采购模式下政府生产和交付参考项目的基本成本。图4.3提供了初始PSC的计算步骤。初始PSC的计算是一个复杂而严谨的过程，需要对所有成本进行界定和分类，预计可能发生的时间和数额，再进行全面的整理和归纳，最后实现净现值的计算。

初始PSC包括直接成本、间接成本和第三方收入。在PSC报告中采用的初始PSC现金流量表见表4-3。

4.2.1 直接成本

直接成本是指采用政府传统采购、经营模式下最佳方案的直接成本费用，它取决于项目要求服务的种类和交付的方式，一般分为直接资本成本和直接运营维护成本。

直接资本成本是用于项目建设投入的成本。例如，基础设施的建设、购入现有资产等，典型的直接资本成本包括设计成本、原材料成本、支付给供应商的费用、政府采购程序费用、与项目建设过程相关的咨询公司及专家的费用、厂房和设备费用。

直接资本成本不是投资成本，其最主要的区别在于资产残值的处理和计算。在计算初始PSC时，当参考项目中包括了资产处置，则资产处置收益减去处置费用部分需要从初始PSC中扣减。如果该资产的所有权属于政府，而且资产使用寿命超过特许经营期后政府可以处置或者保留，则在PSC中，资产在特许经营期内没有摊销完的残值部分，应该计入PSC中。残值的计算应该根据资产的特性、类似资产的残值估价、市场预期和资本收益来确定。

直接运营维护成本是维持公共设施在一定水平上正常运转所需的成本费用。在估算过程中，需要考虑项目全寿命周期的情况，如服务的数量和质量变动所产生的运营成本。直接运营维护成本一般包括原材料和燃料动力成本、员工工资福利、设备更新和维护费用、租赁成本、直接管理费用和保险等。

4.2.2 间接成本

间接成本是与提供公共服务不直接相关的费用，它包括运营费用中的企业管理需要用到的设施经营成本，如电力、清洁、文具、电脑设备等；管理费用中行政管理员工工资福利、设施管理费、全项目管理费；资本成本中部分的厂房和设备租赁费、部分的行政办公楼使用费等。

4.2.3 第三方收入

第三方收入是第三方购买产品或者接受服务所支付的费用，通常指的是公共设施的服务对象。它可以减少政府部门的净成本，在计算初始PSC时要从经营成本中扣除。第三方收入是在一定条件下产生的，它要求第三方对资产或服务具有需求，项目达到了政府要求的服务能力，并且政府允许第三方使用参考项目的资产或者服务。

第三方收入根据项目的类型变化有所不同。例如，高速公路项目大部分可通过收取过路费获得收益，而保障房项目实现收益的机会较少。第三方收入必须通过充分的分析和对现实情况的假设，进行深入分析后才能被包括到PSC中。

第三方收入=单一用户支付费用×预计用户数量

其中，无论是费用额还是用户数量都是基于市场预期的，可参考行业平均水平。在收取费用时所产生的收集和管理第三方收入相关的所有费用都会包括在PSC中。

4.3 竞争中立调整

竞争中立调整主要体现的是社会资本不具备的政府采购优势，不包括政府与企业成本管理水平不同带来的绩效和效率的差异。政府的竞争优势主要体现在税收上，例如PPP项目的土地使用税，如果换成政府采购则不会发生。政府与社会资本竞争也存在劣势，例如政府传统采购审查力度会加大，公开报告的要求也会提高。

通过竞争中立调整可以排除政府部门通过公共关系可以得到的相对社会资本的竞争优势，从而反映政府部门运作项目的真实成本，使得PSC能与PPP报价更加公平的比较，减少可能导致错误的采购决策。

针对不同的项目类型，竞争中立调整包含的内容也不尽相同，应该根据项目的具体情况进行分析。竞争中立调整的计算步骤如图4.4所示。

由于初始PSC是一个现金流模型，而最终的PSC也要求是一个现金流模型及折现结果，所以竞争中立调整同样需要采用现金流的模型，即同初始PSC的计算一样，确定每个调整项现金流的大小和发生时间，再分别计算每期的现金流量，建立现金流模型，选择折现率，折现得到竞争中立调整的净现值（NPV）。

实践中应注意区别现金流计算和按照权责发生制的区别，避免混淆。一些对于现金流没有影响的事项，如资产折旧，不应包括在其中。

在PSC计算中，表4-4列出了国外PSC实践体系中政府面临的潜在成本优势与劣势可能会给PSC带来调整。

通过表4-4的细分，竞争中立调整主要有两部分：一部分是由于公有制造成的国家税收义务上的区别；另一部分是公有制带来的国家监管成本的差异。

国家税收对于投资者来说是成本增加项，因为政府运作参考项目可能不需要纳税。因此，等价的成本应该被计入PSC体系。与PPP项目相关的税收主要有土地税、地方政府税金、工资税、印花税。其中产生的成本数额和种类对PSC具有重大的影响。

国家的法律法规对PPP项目的要求与对政府采购项目的要求不同也是竞争中立调整重要的一项。如果参考项目因某种原因免除了法律法规、管理制度或其他重要的要求，竞争中立调整可能会增加。在实际情况中，政府往往面临更多的监督和管理，因此，在考虑该项时往往是从PSC中扣减。

4.4 风险调整

在PSC中，风险反映了在初始PSC中假设的基本情况下有额外增加成本或者得到收入的可能性。因此，在PSC的构成中，一个全面的、实际的、对所有可量化和物质性的风险的定价是非常必要的。

PSC作为定量的评价体系，是基于现金流模型的计算，因此在风险调整上大量的定性风险无法计入其中。在中国香港特别行政区PSC导则文件中说，为了得到确定的估价值，PSC只包含重要风险也是需要的。而且一定数量的有关联的小风险集合起来也可能成为重大的风险，在PSC的计算过程中，应该将不可量化的风险从PSC中剔除，但剔除的原因应当留有相应的记录。

PSC的风险价值是度量公共部门承担所有风险预期所产生的成本。通过风险识别和风险量化的方法，会对PSC的结果进行相应调整。风险识别需要在相关专家和有经验的人员协肋下实现。参考过去相似项目的资料和数据，对政府传统采购模式建设的项目可能遇到的风险进行识别和复制，从而量化风险。风险调整的计算步骤如图4.5所示。

在对全部的风险进行识别并赋值之后，根据风险的承担主体不同可以将风险分为转移风险和自留风险。

转移风险是在PPP模式下准备转移给社会资本的风险，这部分的风险是包括在PSC中的。对于政府是否把风险转移给社会资本的决策，评价标准应该以社会资本是否是最有能力控制管理风险的一方，社会资本是否是管理风险成本最低、最有效率的一方来确定风险的转移。当风险转移给社会资本时，其必然会采取最有效、最合理的方式来控制风险带来的成本，从而实现高效管理，实现PPP项目的物有所值最大化。

自留风险一般是不合适转移给社会资本的风险，需要由政府自行承担。自留风险应该与转移风险一样列入PSC体系（见图4.6）。其原因在于，首先计算自留风险的过程也是政府分析自身面临风险的过程，可以更好地帮助政府识别和管理风险。其次，在分析是否采用PPP模式时，以往的政府传统采购模式都会面临这部分风险，把自留风险包括进去使PSC更加完整。把自留风险计入PSC，意味着PSC不仅仅是招标文件的一个数字，还有了相应的含义，即政府传统采购模式需要支付的所有项目成本。

4.5 我国公共部门比较值的建立与应用

4.5.1 建立时点

英国、德国、澳大利亚和中国香港的PPP项目评价都应用了物有所值理念和以PSC为基准的评价体系，但是各个国家或地区在应用PSC的时点不尽相同。

英国的物有所值评价流程分三个阶段，即投资评价阶段、项目评价阶段和采购评价阶段，PSC评价体系贯穿始终。在投资评价阶段，对有可能适合于PPP模式的项目进行初步评估，该阶段的PSC定性与定量相结合，以定性为主，用PSC代替财务评价。对于初评后发现不适合采用PPP模式的项目，需要在财政预算中预留足够的空间，让政府采用传统经营模式进行开发。在采购评价阶段，把招标初期和预测发生的交易成本、风险转移费用，直接调整入PSC，进行最后阶段的VFM评价。

中国香港和德国的物有所值评价也分为三个阶段，分别是项目的初始阶段、前期阶段和招标阶段。在初始阶段，需要进行经济可行性评价，采用定性方法描述VFM。在前期阶段，提出定量的服务/产品说明书，之后计算出粗估的PSC，用定性与定量相结合方式分析。在招标阶段，随着项目数据逐步确定，根据中标人的情况进行PSC的调整，并定量计算VFM，在中标后公布其VFM的计算依据和结果。

以上两种情况基本概括了建立PSC体系进行VFM评价的时点，而在我国建设领域实践中，可行性研究中的经济评价与财务分析结论是决策项目是否可行的主要依据。

我国近几年编制的经济评价方法和参数非常多，如2006年出版的《建设项目经济评价方法与参数》、2010年颁布的《公路建设项目经济评价方法与参数》、2010年颁布的《石油建设项目经济评价方法与参数》等。对可行性研究中财务评价提供了非常全面和细致的标准、要求，已经很成体系。如果贸然取消财务评价，改用PSC不利于我国政策的贯彻，会削弱政府有关部门的权威性。而且可行性研究的核心是判断项目是否可行，而非是否该采用PPP模式。因此，建议采用中国香港的方法，在可行性研究表明项目可行后建立PSC。

4.5.2 专家参与

按照澳大利亚《PSC技术指南》要求，从项目立项起，应该尽早邀请专家了解项目，参与可行性研究、PSC计算和评标过程，并且尽量请同一批专家参与项目的前期所有流程。《PSC技术指南》对这一要求做出的解释是由于随着项目的深入，专家们对项目理解越来越深刻，认识比较统一，便于讨论和编制报告。

我国的专家库制度与国外基本一致，在需要专家时，从各个领域的专家库抽选出有空闲的专家参与项目。但抽选专家仅限于招投标阶段，其他阶段的专家参与比较随机，可由主办单位自主邀请。而且，一般而言，每个环节邀请的专家是随机抽取，其原因在于防止专家参与项目导致项目信息提前外露，造成竞争不公平。

对于是否邀请同一批专家需要探讨，各有利弊，我国考虑更多的是竞争公平性，而国外考虑更多的是最大化专家的价值。当然专家邀请对于PSC计算的影响是比较隐性的，最主要的影响在于对风险的定量估计。但是从国外案例来看，风险调整一般占PSC的20%以上，而VFM的平均值也就10%左右，因此专家的影响力还是很大的，为了保证PSC评价方法行之有效，建议尽可能早地邀请相关领域的专家参与。

4.5.3 PSC的公布与公众参与

PSC的公布包括两种形式：一种是向投标人公布；一种是向社会公众公布；即公众参与。通常情况下，向投标人公布都是在正式招标开始阶段，出售招标说明书中包含了PSC的计算方法和计算的各种假设条件、考虑因素，便于投标人按照该规则编制标书。而向社会公众公布时各国的做法不尽相同，多数国家和地区是在招投标即将结束时，对PSC进行最后修改和调整，计算出VFM，在招投标阶段结束时把中标人和VFM值一同公布。澳大利亚会通过官方网站把PSC的计算方法也一同公布，供公众监督。而中国香港地区在轨道交通项目中，PSC不是与中标人一同公布，而是在中标人对地铁沿线的车站处都进行了土地储备后才公布。具体的公布方式要平衡公众的监督和项目的外部性，同时也跟各个国家或地区政府的操作透明度有关。

在我国建设项目的招投标结束时，确定中标人之后，有一段时间的公示期，对项目招投标过程有异议可以提出，有关部门会对提出的意见慎重考虑。但是一般不会公布招投标流程中发生的具体问题和选择中标人的详细原因。不过考虑到PPP项目以基础设施项目为主，与公众利益紧密联系，适当地使群众了解该项目的情况也是合理的，因此建议采用大多数国家或地区的做法，公布VFM的值，但不公布具体的算法。当然与此配套，还需要有专门的机构从专业角度对VFM的计算加以监督，才能使公众信服。

4.5.4 基于我国国情的PSC构成要素

在三种国际上常见的PSC构成模式中，澳大利亚的4要素PSC构成是公认比较清晰的，但是中国香港和内陆地区相互之间的经济交流频繁，考虑到吸引港资参与内陆基础设施建设，应适当考虑与中国香港的三要素PSC体系相结合。因此，构成要素应该在三部分还是四部分之间选择。

结合我国通常的财务分析，建设成本中都会有不可预见费一项，是考虑建设期可能发生的风险因素而导致的建设费用增加的这部分内容，按照风险因素的性质划分，预备费又包括基本预备费和价差预备费两大种类型。基本预备费是指由于如下原因导致费用增加而预留的费用：①设计变更导致的费用增加；②不可抗力导致的费用增加；③隐蔽工程验收时发生的挖掘及验收结束时进行恢复所导致的费用增加。基本预备费一般按照前五项费用（即建筑工程费、设备安装工程费、设备购置费、工器具购置费及其他工程费）之和乘以一个固定的费率计算。其中，费率往往由各行业或地区根据其项目建设的实际情况加以制定。价差预备费：它是指建设项目的建设期间内由于价格等变化引起工程造价变化的预测预留费用。费用内容包括：人工、材料、施工机械的价值差费，建筑安装工程费用，工程建设其他费用调整，利率、汇率调整等增加的费用。价差预备费的计算方法，一般是根据国家规定的投资综合价格指数，按估算年份价格水平的投资额为基数，采用复利方法计算。

尽管不可预见费与自留风险有一定差距，但是这体现了我国的风险管理水平。我国目前在实践中对风险的管理还比较粗放，从不可预见费可以看出，费用的调整主要依据经验，以费率一个数字概括了建设期的所有风险，显得过于随意。由于PSC的建立不仅仅是为了决策采用PPP模式是否物有所值，还可以提高全过程的管理水平和对风险的预测能力。因此，建议我国采用四部分组成的PSC体系，把风险计量精细化，提高基础设施领域乃至整个建筑领域的风险管理水平。而且在项目进入运营期并通过VFM后评价，采集风险相关的数据，可以建立和完善我国的风险定量数据结构，不断提高PSC的测算精准度。

1．初始PSC成本组成

英国、澳大利亚和中国香港的初始PSC组成项基本一致，一般分为三部分，即直接成本、间接成本和第三方收入，其初始PSC现金流量可参见表4-3。

在我国，进行项目经济评价的财务分析主要分为项目投资现金流量分析和项目资本金现金流量分析。两者分析对象不同，项目投资现金流是针对整个项目的财务分析，评价的是项目财务情况；而项目资本金现金流流量分析针对的是投资人的财务分析，评价的是投资者通过该项目获得的收益或回报。

由于PSC的本质是决策项目由政府经营还是PPP公司经营，因此应该考虑的是政府或者PPP公司的经营情况，对应到我国的财务评价，即项目投资的现金流量分析。英国、澳大利亚等国家的州政府在进行基础设施建设时，贷款一般都是通过项目公司实现的；通常情况下采用传统经营模式的项目投资是直接用财政收入支付的，因此，国外不存在政府贷款和利息偿还。然而我国的情况比较特殊，政府可以通过地方政府融资平台贷款，并进行基础设施建设，因此我国的政府传统经营模式是存在贷款和本息偿还的，故在PSC的计算中应该加以区别。

我国项目投资现金流量表形式和分项见表4-5。相比较而言，我国的项目投资现金流量尽管已经与PSC的计算相近，但与初始PSC的现金流量列项仍存在一定区别，根据比较分析，得出我国计算PSC的现金流量表，见表4-6。

（1）项目投资现金流量表中不计算银行的利息，把银行看作是项目参与者，由于政府和企业的融资成本不同，甚至差异很大，因此，不能忽略贷款项，需要在表中现金流出添加利息项，来表明资金运用效率的差异。

（2）我国的项目投资现金流量表包括了回收固定资产余值。对于初始PSC来说，资产余值不一定要包括在现金流之中，这取决于PPP项目的特许经营期结束时资产的处置方式，在我国常见的是无偿转移给政府，不会在特许经营期末获得残值收益，因此在初始PSC中不考虑资产残值，即我国的现金流量表该项为零。

（3）我国大多数无法满足自负盈亏的PPP项目，都存在政府的逐年补偿。但是在国外的PSC体系中，一般没有补偿项，按照PFI模式，与补偿类似的是政府租赁费，因为PSC主要是基于成本的比较，所以通常在计算时不计入其中。而且，由于没有补偿部分，所得税也无法计量，所以，国外PSC采用的是所得税前数据。

（4）我国的项目投资现金流量表中还加入了税收项。对于税收项，国外一般在竞争中立调整部分计入，由于最后对比的是PSC值，因此税收项无论在初始PSC还是竞争中立调整项都能满足要求。但是由于竞争中立调整会根据传统模式和PPP模式的税收差异进行调整，因此，如果把单独计算的税收都放入竞争中立调整部分，会更加清晰明确，不易混淆。

（5）由于按照PSC计算方法计算出的现金流量中一般流出多、流入少，因此，不需要计算内部收益率。

2．竞争中立调整差异

国外的竞争中立调整项主要包括资本成本（利息成本）、地租、政府设施的租凭费、印花税、工资税和企业/政府管理费。在我国现有国情下，部分调整项应重新考虑。

（1）资本成本。在国外一些国家，政府直接参与建设基础设施项目，可申请政策性银行贷款，对于部分地区或者特定类型的项目是没有利息费用的。而在我国，政府不能以市政工程业主身份向银行借款，在公司法的限制下只能以其下属的融资平台或者城投公司为载体与银行对接。而且市政工程贷款不在政策性贷款范围内，贷款的提供者以商业银行为主，不存在免息的情况，因此，该项对我国一般的基础设施项目是不存在的。

（2）地租。国外采用PPP模式时，政府能够提供的最普遍的优惠条款是地租免除优惠。在我国，《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，在经过县级以上人民政府依法批准，可以划拨方式取得。因此，我国PPP项目使用的土地一般是通过无偿划拨方式取得的，不需要缴纳土地使用费。此项一般不考虑入我国的竞争中立调整中。

（3）政府设施租赁费。政府设施租赁费源于PPP项目建设、运营过程中使用其他厂房设施需要向地方政府缴纳的费用，一般以租赁费形式出现。在这方面，我国没有相关法律条例规定基础设施项目可以享有租赁费用减免优惠。对于PPP项目来说，租赁费是政府和企业根据实际项目情况自行决定的。由于不同的项目情况不同，该项是否计入调整取决于项目安排。

（4）印花税。国外对PPP项目的税收、特许权效率等具有明确的法律法规，一般来说，PPP项目特许权协议是包含在政府免税事项中的。但是根据我国税法规定，特许权协议属于产权合同的一种，应该按照合同额的0.05%纳税。由于传统经营项目不需要签署特许经营协议，因此，在我国的竞争中调整中，需要考虑印花税问题。

（5）工资税。国外一些PPP项目的投标人应该缴纳的工资税可以免除，但在我国没有相关规定，因此，不计入调整。

（6）企业/政府管理费。从国外的案例中分析，政府管理费占竞争中立调整的比例较高，在澳大利亚这一比例更高达80%，一般是直接取项目资产价值的一定比例，比例不超过1%，代表了政府成立专门管理机构的费用。

中国由于没有专门的部门进行管理，自然没有专项的政府管理费。但我国所有实施的PPP项目，在前期都需要聘请专业的咨询机构提供服务。PPP项目咨询费一般按照国家计委关于印发《建设项目前期工作咨询收费暂行规定的通知》（1999）收取，其费率与建设项目估算投资额标准中的编制可行性研究报告相当。

（7）其他税收。我国目前实施的分税制与多数参考的国家一致，只是比例和免税条款有所区别。我国的税收权力划分见表4-7。

其中，与PPP项目相关的有关税、增值税、营业税、城市维护建设税、教育费附加、企业所得税和地方性税费。对于某一经营行为，一般不会同时发生增值税和营业税。

由于我国法律规定，政府不能直接参与经营活动，各地为了进行城市开发、基础设施建设，纷纷成立了城投公司来代替政府行使建设职能。而城投公司是独立的法人企业，在税收上与社会资本基本无差异。

由于分税制改革，地方政府掌握了一定的税权。因此，在采用PPP模式时，社会资本通过与政府的谈判，可以在分属地方政府的税收上按照有关规章申请税收优惠或退税，具体情况因项目类别和PPP公司股东组成有所不同。

3．风险调整

1）风险估计的深度和精度

公共部门比较值体系与我国财务评价体系最大的区别就是风险定量分析部分。在项目前期引入风险定量计量需要花费的成本比较高，包括数据收集、数据库维护、专家咨询费、研讨费等。但是，与此同时，引入风险定量分析的好处也显而易见。首先，可以通过定量分析加深项目各参与方对风险的理解和认识；其次，可以量化项目潜在的影响因素帮助进行项目决策；再次，随着风险定量分析制度推广，政府的风险数据库逐步完善，对风险的管理水平也会逐步提高。

国外的公共部门比较值体系经过数十年的实践，逐渐完善。澳大利亚2008年出版的《PSC技术导则》（第二版）丰富了风险定量评价方法，新增了复杂风险定量分析方法，且政府对一些大型项目和复杂项目鼓励应用更加复杂的风险定量方法计算PSC。

2）风险的分担

公共部门比较值内的风险价值包括转移部分的自留部分，是衡量公共部门承担一切项目风险责任的预期成本。公共部门比较值在衡量政府部门的风险时会比较细致，而对社会资本承担的风险不够重视，因此在进行测算时应该需要充分考虑私营部门在PPP项目安排下所承担的风险成本，并应保证风险的合理分担。

国外以公共部门比较值为基准的招标文件中，会把自留风险和转移风险分别列出，并把每种风险的定量方法写明。在投标人编制标书时，需要根据PSC中的风险列项进行计算，不得随意增减风险项，如果发现风险项与实际不符，要另附文件指出，正文部分应按照投标文件规格编制。转移风险需自行计算，可与政府计算不同。自留风险应直接套用政府提供数据，不用自行计算。有违反规定的投标文件，视为废标。

4．折现率的选取

国外折现率选取的是行业平均收益水平，通过统计该行业采用PPP模式的社会资本的平均收益水平确定。由于国外实践经验丰富，并且有专门的部门统计收益水平的数据，因此容易确定。而国内在财务分析中，用基准收益率作为折现率使用，其选取的顺序依次为资金机会成本、本行业内相似项目的财务内部收益率或投资者期望收益率、行业基准收益率。由于政府部门的投资一般不考虑资金的机会成本和收益水平，因此，最常用的也是行业基准收益率。

行业基准收益率应从本行业内选取规模与风险都具有代表性的项目，通过计算这些项目财务内部收益率的加权平均值确定。但是在市政基础设施项目上，一般政府要求的收益率要低于行业水平，例如，轨道交通项目的财务基准收益率为3%，垃圾处理项目中焚烧工艺为5%、堆肥工艺和填埋工艺为4%，供热项目则取5%的财务收益率。因为PSC要求的折现率体现的是政府的资金使用效率，应高于我国政府在项目可行性研究阶段进行财务分析时采用的折现率，为了在PSC中体现政府经营效率，折现率的取法应与国外相同，但是考虑到PSC是由政府部门计算，而我国目前有规定的只有可研，因此在初步计算过程中，先参照可研的折现率计算，之后在敏感性分析中尝试合理的折现率。